林改后生態(tài)公益林保護(hù)和管理存在的問(wèn)題與對(duì)策

張平

摘要：指出了隨著我國(guó)的林業(yè)改革深入推進(jìn)，要求林業(yè)部門(mén)高度重視對(duì)生態(tài)公益林要加強(qiáng)管理。對(duì)我國(guó)的森林資源進(jìn)行分類(lèi)經(jīng)營(yíng)后出現(xiàn)了生態(tài)公益林，其主要宗旨是保護(hù)生態(tài)平衡，從而改善人類(lèi)的生存環(huán)境，實(shí)現(xiàn)其社會(huì)公益性。林權(quán)制度進(jìn)行改革后，落實(shí)了農(nóng)戶(hù)對(duì)林地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，突出了農(nóng)民在林地經(jīng)營(yíng)中的主體地位。但是公益林由于其生態(tài)屬性，與林農(nóng)經(jīng)營(yíng)性的開(kāi)發(fā)存在一定的矛盾，基于此，深入分析了存在的問(wèn)題，提出了相應(yīng)的林改后公益林保護(hù)和管理的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：林改;生態(tài);公益林;管理

中圖分類(lèi)號(hào)：S7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9944（2018）03-0131-03

1 引言

生態(tài)文明建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要內(nèi)容，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來(lái)，事關(guān)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)，先后出臺(tái)了一系列重大決策部署，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)取得了重大進(jìn)展和積極成效。生態(tài)公益林保護(hù)和管理工作是林業(yè)部門(mén)實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。在興安縣，生態(tài)公益林占了國(guó)土面積的33.8%，保護(hù)生態(tài)公益林就是保護(hù)綠水青山，也就是保護(hù)金山銀山。森林資源在生態(tài)自然的發(fā)展中具有十分重要的地位，只有對(duì)森林資源進(jìn)行保護(hù)才能改善空氣的質(zhì)量，避免水土流失現(xiàn)象的發(fā)生，并能夠促使生物多樣性的增加。但在我國(guó)林業(yè)改革的過(guò)程中，在管理公益林的工作者出現(xiàn)了一些問(wèn)題，嚴(yán)重浪費(fèi)了森林資源。所以林業(yè)部門(mén)必須提高對(duì)這些問(wèn)題的重視程度，深入分析問(wèn)題的成因，并采取科學(xué)合理的管理措施以提高公益林的管理水平，實(shí)現(xiàn)公益林的可持續(xù)發(fā)展。

2 保護(hù)及管理生態(tài)型公益林的重要意義

我國(guó)根據(jù)綠色可持續(xù)的戰(zhàn)略發(fā)展需要，劃出了一部分林區(qū)作為生態(tài)性公益林，進(jìn)行特殊的保護(hù)和管理。保護(hù)公益林既是保護(hù)森林資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)平衡的需要，對(duì)于改善我國(guó)的生態(tài)環(huán)境也具有十分重要的作用，能夠有效的促進(jìn)人類(lèi)自身發(fā)展與自然生態(tài)的和諧共處。

3 存在的問(wèn)題

3.1 公益林的區(qū)劃結(jié)構(gòu)不盡合理

我國(guó)目前的公益林面積占比還比較小，其中有林面積則更為有限，對(duì)自然生態(tài)發(fā)展造成了嚴(yán)重的影響。另外，公益林中大部分屬于單層純林，混合型的林區(qū)比較少，單一樹(shù)種會(huì)造成林區(qū)的綜合功能及實(shí)用效益都比較差。

3.2 缺乏完善的管理機(jī)制

公益林建設(shè)目前仍處于初期，相關(guān)制度以及組織機(jī)構(gòu)都不完善。在建設(shè)的過(guò)程中還普遍存在片面重視建設(shè)，忽視后期管理的問(wèn)題，影響了林區(qū)的實(shí)際效益。

3.3 資金投入不足

目前主要依靠林農(nóng)對(duì)公益林進(jìn)行維護(hù)，但缺乏足夠的補(bǔ)償資金，影響了林農(nóng)對(duì)管護(hù)工作的主動(dòng)性和積極性。

3.4 公益林的生態(tài)屬性與經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)存在利益上的矛盾

一些公益林所處地區(qū)比較適合進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，且人口較多，被劃為公益林后對(duì)于林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)收入造成了一定的損失[1]。另外相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又存在偏低的問(wèn)題，進(jìn)一步加劇了公益林的管護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益間的矛盾。

3.5 管護(hù)生態(tài)公益林的工作難以落實(shí)

林改后，林地基本劃分入戶(hù)，使開(kāi)發(fā)利用林地資源成為林農(nóng)個(gè)人的私事。一些民眾對(duì)于公益林缺乏保護(hù)意識(shí)，且出于對(duì)短期經(jīng)濟(jì)利益的追求，使公益林遭到了破壞和砍伐。公益林管護(hù)工作難以落實(shí)開(kāi)展。

3.6 公益林的面積在不斷縮小

林改的目的是進(jìn)一步明確公益林的管理維護(hù)工作。但由于林地在保護(hù)以及撫育方面的付出及回報(bào)與商品林的經(jīng)營(yíng)存在明顯的差距，于是出現(xiàn)了一些將公益林改造為商品林的現(xiàn)象，造成公益林的面積有所減小。

4 林權(quán)改革后生態(tài)公益林保護(hù)和管理對(duì)策

4.1 在思想上提高對(duì)公益林重要性的認(rèn)識(shí)

政府部門(mén)以及林業(yè)部門(mén)必須提高對(duì)林業(yè)資源的重視，充分認(rèn)識(shí)公益林對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境的重要作用，把建設(shè)并發(fā)展公益林作為發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)發(fā)展的首要任務(wù)加以完成。

4.1.1 加大宣傳力度，提高公眾對(duì)生態(tài)公益林重要性的認(rèn)識(shí)

政府部門(mén)應(yīng)加大宣傳力度，促使廣大群眾認(rèn)識(shí)到公益林的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，全民參與到保護(hù)公益林的工作中來(lái)，從而杜絕破壞公益林的現(xiàn)象。

4.1.2 加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)及政策咨詢(xún)

隨著科技的進(jìn)步，在公益林的建設(shè)中也出現(xiàn)了很多先進(jìn)的技術(shù)。林業(yè)部門(mén)要根據(jù)自身實(shí)際情況，采取多種形式對(duì)林農(nóng)開(kāi)展技術(shù)指導(dǎo)，促進(jìn)這些先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)充分發(fā)揮其作用。

4.2 完善補(bǔ)償機(jī)制

4.2.1 完善效益平衡的制度

目前很多一部分對(duì)于公益林的資金投入都被用在了林區(qū)管護(hù)工作中，但林農(nóng)實(shí)際獲得的收入?yún)s不成比例，因此必須建立效益平衡的補(bǔ)償制度，以促進(jìn)林農(nóng)參與公益林管護(hù)工作的積極性[2]。

4.2.2 有效拓寬補(bǔ)償機(jī)制

在補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)中應(yīng)因地制宜，結(jié)合各林區(qū)的實(shí)際情況，進(jìn)行有層次的分類(lèi)補(bǔ)償。特別是在一些比較重要的林區(qū)應(yīng)適當(dāng)對(duì)補(bǔ)償制度加以調(diào)整，充分發(fā)揮補(bǔ)償資金投入的實(shí)際效能。

4.3 對(duì)公益林進(jìn)行分類(lèi)管護(hù)

4.3.1 一級(jí)保護(hù)的公益林

除了極個(gè)別需要用于科學(xué)實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目外，嚴(yán)禁任何人對(duì)一級(jí)保護(hù)的公益林進(jìn)行砍伐。

4.3.2 二級(jí)保護(hù)的公益林

可以在一定的程度上進(jìn)行適度砍伐，以促進(jìn)林木的更新?lián)Q代。在砍伐時(shí)必須遵守以下原則：對(duì)風(fēng)景林或國(guó)防林進(jìn)行砍伐后，其郁閉度應(yīng)超過(guò)0.8。天然成立，用以保持土壤的水分的林區(qū)在砍伐后，其郁閉度不應(yīng)小于0.6。其他對(duì)實(shí)驗(yàn)林等在砍伐后的郁閉度應(yīng)大于0.5。在砍伐后應(yīng)積極開(kāi)展撫育管理，幫助林區(qū)盡快恢復(fù)。

4.4 將開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合

公益林的劃定對(duì)林農(nóng)的生活以及經(jīng)濟(jì)收入會(huì)造成一定的影響，因此要尊重林權(quán)的所有者及經(jīng)營(yíng)者的意愿，并結(jié)合公益林的建設(shè)要求以及林區(qū)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)水平，對(duì)公益林進(jìn)行適當(dāng)?shù)拈_(kāi)發(fā)利用，進(jìn)一步優(yōu)化公益林的結(jié)構(gòu)布局，改善自然生態(tài)環(huán)境，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的良性互動(dòng)。

4.4.1 根據(jù)公益林的實(shí)際情況采取不同經(jīng)營(yíng)類(lèi)型，促使公益林自我補(bǔ)償

可以根據(jù)公益林區(qū)的立地質(zhì)量、坡度以及優(yōu)勢(shì)樹(shù)種、郁閉度和齡組等因素，以及一些經(jīng)濟(jì)型植物適生的條件，結(jié)合對(duì)于采伐作業(yè)會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的具體影響的分析結(jié)果等，把公益林去劃分為封禁保護(hù)、撫育間伐以及更新?lián)穹サ冉?jīng)營(yíng)的類(lèi)型，合理進(jìn)行一些經(jīng)濟(jì)植物的種植，使公益林能夠進(jìn)行一定程度的自我補(bǔ)償。

4.4.2 根據(jù)公益林的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)牧窒麻_(kāi)發(fā)

（1）引導(dǎo)林農(nóng)開(kāi)發(fā)林下的種植業(yè)。公益林由于存在采伐限制，對(duì)林農(nóng)會(huì)造成一定的經(jīng)濟(jì)損失。為了使林農(nóng)獲得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，保障其合法權(quán)益，應(yīng)采取有效措施提高林農(nóng)對(duì)發(fā)展林業(yè)以及建設(shè)林業(yè)方面的積極性，貫徹實(shí)施各項(xiàng)林業(yè)優(yōu)惠政策，并引導(dǎo)林農(nóng)積極發(fā)展林下的種植業(yè)，從而獲得一定的經(jīng)濟(jì)收入作為補(bǔ)償。

（2）幫助林農(nóng)適當(dāng)發(fā)展林下的生態(tài)養(yǎng)殖。應(yīng)根據(jù)實(shí)際的地形以及生態(tài)環(huán)境，選擇適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)養(yǎng)殖品種，比如雞鴨或者蜜蜂、木耳、靈芝等，如果條件允許，還可以適當(dāng)擴(kuò)大養(yǎng)殖的規(guī)模。林下的土地比較濕潤(rùn)，地力較強(qiáng)，比較適宜種草等作為牲畜的飼料。而牲畜糞便又可以作為肥料，用以增加林地肥力，從而促進(jìn)林木的生長(zhǎng)。還可以用來(lái)進(jìn)行沼氣池的建設(shè)，從而解決了林農(nóng)對(duì)于燃料的需求問(wèn)題[4]。以多種形式開(kāi)展適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)可以增加林農(nóng)的收入，緩和公益林在利用與保護(hù)間的矛盾，促進(jìn)林業(yè)的健康發(fā)展。

4.4.3 科學(xué)發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物的套種

應(yīng)充分利用生態(tài)公益林區(qū)相對(duì)優(yōu)越的自然條件，結(jié)合林地資源以及相關(guān)的造林技術(shù)、勞動(dòng)力水平等多種條件，選擇適合的經(jīng)濟(jì)植物進(jìn)行林間套種，這樣可以取得一定經(jīng)濟(jì)收益，并使公益林在實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益同時(shí)提高其抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。

4.4.4 結(jié)合實(shí)際條件開(kāi)發(fā)森林生態(tài)的旅游產(chǎn)品

公益林具有良好的生態(tài)環(huán)境，可以以此為依托開(kāi)發(fā)相關(guān)的森林旅游項(xiàng)目，提高公益林自我補(bǔ)償?shù)哪芰?，使公益林的生態(tài)效益以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等綜合效益都能獲得提高，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的可持續(xù)利用。

4.5 在公益林的管護(hù)工作者積極探索新形式

4.5.1 確定責(zé)任目標(biāo)，建立管護(hù)機(jī)制

應(yīng)按照生態(tài)公益林實(shí)際分布的狀況，管護(hù)的不同難度以及交通條件等，對(duì)管護(hù)的責(zé)任片區(qū)進(jìn)行合理劃分，明確責(zé)任區(qū)內(nèi)的樹(shù)種和林種，確定責(zé)任面積，并界定相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任，以及相關(guān)的報(bào)酬等[3]。應(yīng)公開(kāi)對(duì)護(hù)林員進(jìn)行競(jìng)聘，并簽訂管護(hù)工作合同。另外應(yīng)建立針對(duì)護(hù)林人員的激勵(lì)機(jī)制，還要對(duì)護(hù)林員的工作進(jìn)行定期或隨機(jī)的考核，落實(shí)相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，使管護(hù)人員的責(zé)權(quán)利相互統(tǒng)一，從而形成完善的公益林管護(hù)機(jī)制。

4.5.2 對(duì)鄉(xiāng)村林場(chǎng)的管護(hù)

在公益林的分布相對(duì)分散且面積比較小的一些鄉(xiāng)村林場(chǎng)，可以由村集體選聘護(hù)林員，統(tǒng)一進(jìn)行管護(hù)，所產(chǎn)生的管護(hù)費(fèi)用可以撥付給林場(chǎng)，并由林場(chǎng)向護(hù)林員支付工資，承擔(dān)管護(hù)的組織經(jīng)費(fèi)。

4.5.3 實(shí)施生態(tài)護(hù)林員管護(hù)

將公益林區(qū)管護(hù)工作的責(zé)任主體與生態(tài)扶貧相結(jié)合，以縣扶貧辦建檔的貧困戶(hù)名單為主，各村按照公益林面積的多少和分布范圍，就近選出適齡的有責(zé)任心的貧困戶(hù)作為本村的生態(tài)護(hù)林員，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和林業(yè)站的領(lǐng)導(dǎo)下，開(kāi)展管護(hù)工作，并對(duì)各村的生態(tài)護(hù)林員進(jìn)行培訓(xùn)和排班，每月巡邏20d以上，依照地方脫貧標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放管護(hù)補(bǔ)助給生態(tài)護(hù)林員，實(shí)現(xiàn)生態(tài)扶貧和公益林的管護(hù)有機(jī)結(jié)合。

4.5.4 在管護(hù)工作中要強(qiáng)調(diào)責(zé)權(quán)結(jié)合

在林改中可以采取將生態(tài)林的管護(hù)與商品林的承包經(jīng)營(yíng)相互結(jié)合的方式，把林農(nóng)分成承包小組，既可以對(duì)商品林進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)，又必須對(duì)所指定的生態(tài)林進(jìn)行管護(hù)，這樣可以使生態(tài)林的管護(hù)工作從原本的村級(jí)單獨(dú)管護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶(hù)與村的雙層管護(hù)，管護(hù)工作從護(hù)林員的個(gè)人義務(wù)擴(kuò)展到所有林農(nóng)的義務(wù)，增強(qiáng)整體的護(hù)林力量，營(yíng)造全民保護(hù)生態(tài)、愛(ài)林護(hù)林的氛圍，從而解決公益林的管理難題[6]。

4.5.5 完善補(bǔ)償制度

國(guó)家及省財(cái)政也應(yīng)及時(shí)撥付公益林的補(bǔ)償基金，并承擔(dān)公益林的建設(shè)和管理人員的經(jīng)費(fèi)，以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用。未能完全滿(mǎn)足建設(shè)需要的部分則應(yīng)根據(jù)立足自身、社會(huì)反哺以及受益者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t，逐步建立起公益林的多元化分層次的補(bǔ)償體系。

（1）經(jīng)營(yíng)者的自我補(bǔ)償。公益林在實(shí)現(xiàn)其生態(tài)效益的基礎(chǔ)上可以兼顧其他的林生產(chǎn)品以及木材所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。所以在能夠保障公益林正常發(fā)揮其防護(hù)效能的前提下，可以進(jìn)行一些適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)性活動(dòng)，比如可以適度的開(kāi)展經(jīng)濟(jì)樹(shù)種的套種、更新?lián)穹ヒ约皳嵊g伐等，這樣被劃為生態(tài)性公益林的林地經(jīng)營(yíng)者能夠在經(jīng)濟(jì)上獲得適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

（2）收益單位進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。森林具有保持水土、涵養(yǎng)水源以及凈化空氣等功能。目前全社會(huì)都無(wú)償?shù)南碛霉媪炙鶆?chuàng)造的生態(tài)效益以及社會(huì)效益。為了對(duì)林權(quán)的所有者權(quán)益進(jìn)行更好的保障，可以對(duì)處于公益林周邊的一些受益單位，按照其經(jīng)營(yíng)狀況征收一部分補(bǔ)償費(fèi)，用以對(duì)產(chǎn)生了生態(tài)效益的公益林的所有者進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

（3）以森林資源開(kāi)發(fā)所獲得的經(jīng)濟(jì)效益對(duì)林業(yè)保護(hù)進(jìn)行補(bǔ)償?？梢詫?duì)森林資源和環(huán)境進(jìn)行合理的利用，通過(guò)綠色的自然環(huán)境以及富氧的空氣為社會(huì)公眾提供休閑娛樂(lè)的場(chǎng)所。當(dāng)然，林業(yè)資源的開(kāi)發(fā)必須是建立在對(duì)生態(tài)環(huán)境及森林資源進(jìn)行有效保護(hù)這一基礎(chǔ)上，進(jìn)而合理的獲得經(jīng)濟(jì)效益，這種形式有機(jī)的將生態(tài)效益、社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益相融合，所獲得的收益可以用來(lái)對(duì)公益林的保護(hù)管理工作進(jìn)行補(bǔ)償，從而進(jìn)一步地加強(qiáng)對(duì)森林資源的建設(shè)和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)雙贏效果。

4.6 加強(qiáng)公益林的保險(xiǎn)制度建設(shè)

應(yīng)對(duì)公益林的防病蟲(chóng)害、防火以及防盜進(jìn)行相應(yīng)的保險(xiǎn)，并根據(jù)實(shí)際情況合理確定保費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)從國(guó)家或省級(jí)公益林的生態(tài)效益的補(bǔ)償基金內(nèi)列支，從而提高公益林對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力，使公益林的保護(hù)T作實(shí)現(xiàn)良性的發(fā)展[7]。

5 結(jié)語(yǔ)

對(duì)生態(tài)性公益林加強(qiáng)保護(hù)不僅可以有效減少水土流失的發(fā)生，還能夠促使人類(lèi)與自然實(shí)現(xiàn)和諧的共存和發(fā)展。目前，我國(guó)在管理生態(tài)性公益林的工作中所存在的各種問(wèn)題在一定程度上影響了管理的效率和質(zhì)量。因此，地方林業(yè)部門(mén)必須結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，系統(tǒng)的對(duì)目前林改后所出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行全面的分析，以此為依據(jù)科學(xué)合理的制定完善的管理對(duì)策，不斷提高在公益林管理工作中的效率和水平，從而促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和林業(yè)行業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展的長(zhǎng)期發(fā)展。

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