對(duì)甘孜州野生動(dòng)植物資源保護(hù)立法的幾點(diǎn)思考

摘要：甘孜州野生動(dòng)植物資源保護(hù)制度是甘孜州生態(tài)立法的重要組成部分，結(jié)合我國(guó)目前關(guān)于野生動(dòng)植物保護(hù)立法現(xiàn)狀和甘孜州的實(shí)際情況，筆者選取了野生動(dòng)物致人損害補(bǔ)償制度和野生植物保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建這兩個(gè)問題進(jìn)行分析，以期能為甘孜州生態(tài)立法略盡綿薄之力。

關(guān)鍵詞：野生動(dòng)物致人損害；補(bǔ)償制度；野生植物保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2018）02-0067-02

作者簡(jiǎn)介：武雪萍（1986-），女，河北張家口人，四川民族學(xué)院法學(xué)院，講師。

目前，我國(guó)野生動(dòng)植物資源法律保護(hù)已經(jīng)初步形成體系，野生動(dòng)植物資源保護(hù)工作取得了一定的成就。但是甘孜州在野生動(dòng)植物保護(hù)方面的立法情況并不樂觀，僅在《甘孜藏族自治州草原管理?xiàng)l例》和《甘孜藏族自治州礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》中有少量關(guān)于當(dāng)?shù)匾吧鷦?dòng)植物保護(hù)的規(guī)定。同時(shí)，由于我國(guó)現(xiàn)有的保護(hù)動(dòng)植物法律、法規(guī)仍有許多有待完善的地方，尤其是野生動(dòng)物致人損害補(bǔ)償制度的規(guī)定缺乏可操作性和野生植物保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制缺失更是不容忽視，筆者針對(duì)這兩個(gè)問題進(jìn)行深入思考，并結(jié)合甘孜州現(xiàn)狀提出完善建議。[1]

一、野生動(dòng)物致人損害補(bǔ)償制度的完善

（一）現(xiàn)狀與問題

野生動(dòng)物是國(guó)家保護(hù)的對(duì)象，但是由野生動(dòng)物引發(fā)的另一個(gè)問題也不容我們忽視，即野生動(dòng)物傷人事件。甘孜州野生動(dòng)物資源豐富，野生動(dòng)物傷人事件發(fā)生的概率更高，人類與野生動(dòng)物生存空間的矛盾不容忽視。我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十四條規(guī)定：“因保護(hù)國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償。補(bǔ)償辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定”。我國(guó)《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》規(guī)定：“因保護(hù)國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物受到損失的，可以向當(dāng)?shù)厝嗣裾谋Ｗo(hù)野生動(dòng)物行政主管部門提出補(bǔ)償要求。經(jīng)調(diào)查屬實(shí)并確定需要補(bǔ)償?shù)?，由?dāng)?shù)厝嗣裾凑帐　⒆灾螀^(qū)、直轄市人民政府的有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償”。由上述規(guī)定可知，我國(guó)法律對(duì)野生動(dòng)物致人損害補(bǔ)償辦法采取了授權(quán)性規(guī)定，由當(dāng)?shù)厝嗣裾孕兄贫ㄑa(bǔ)償辦法并給予補(bǔ)償。[2]但受甘孜州經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限，當(dāng)?shù)夭]有制定補(bǔ)償辦法。這種現(xiàn)狀就造成了當(dāng)?shù)貙?shí)踐中出現(xiàn)野生動(dòng)物傷人事件無(wú)法可依，當(dāng)?shù)卣扔谪?cái)政壓力，只是象征性的給予很少的補(bǔ)償甚至沒有補(bǔ)償。

除了以上問題之外，我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于野生動(dòng)物致害賠償法律制度還存在以下問題：第一，損害補(bǔ)償范圍過于狹窄。對(duì)于野生動(dòng)物造成的“農(nóng)作物或其他損失”的補(bǔ)償范圍，法律沒有規(guī)定。一般情況下，當(dāng)?shù)卣粫?huì)補(bǔ)償直接損失，對(duì)于間接損失很少納入補(bǔ)償范圍，這顯然是不公平的。部分農(nóng)作物或牲畜其價(jià)值不僅包括自身價(jià)值，其孳息的價(jià)值更是其價(jià)值的重要組成部分，因此政府在確定賠償范圍時(shí)應(yīng)充分考慮受損害物的孳息問題。由于受損害者多數(shù)都生活在野生動(dòng)物活動(dòng)頻繁的地區(qū)，只有對(duì)其損失進(jìn)行公正估算，合理補(bǔ)償，其合法利益才會(huì)受到保護(hù)，才能提高他們保護(hù)野生動(dòng)物的積極性。如果他們的損失得不到應(yīng)有補(bǔ)償，久而久之，他們可能會(huì)對(duì)野生動(dòng)物產(chǎn)生敵視情緒，對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)工作是極為不利的。第二，沒有明確的補(bǔ)償主體。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律的規(guī)定，對(duì)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償責(zé)任實(shí)質(zhì)上是由地方政府來(lái)承擔(dān)的。但是甘孜州是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，野生動(dòng)物致害賠償問題很大程度上成為了當(dāng)?shù)刎?cái)政的一種負(fù)擔(dān)，這使得當(dāng)?shù)卣Ｗo(hù)野生動(dòng)物的積極性不高。而且，地方政府包括市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，究竟應(yīng)該由哪一級(jí)地方政府承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任法律沒有做出規(guī)定。這種模糊的規(guī)定，在實(shí)踐中就會(huì)造成相互推諉狀況的出現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上受損害的還是當(dāng)?shù)厝嗣?，這對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)形勢(shì)是不利的。最后，補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)來(lái)源沒有保障。甘孜州野生動(dòng)物資源豐富，但是經(jīng)濟(jì)也相對(duì)落后，在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀中，又要承擔(dān)野生動(dòng)物保護(hù)的職責(zé)，這勢(shì)必會(huì)增加當(dāng)?shù)氐呢?cái)政支出。這種情況下，野生動(dòng)物致害補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)不能落實(shí)到位就不難理解了。[3]

（二）完善思考

我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》及其它相關(guān)法律法規(guī)中提及了野生動(dòng)物致人損害賠償制度，但這些問題過于原則化，缺乏可操作性。因此，筆者對(duì)這一制度提出如下完善建議：

第一，明確野生動(dòng)物致害補(bǔ)償義務(wù)主體。野生動(dòng)物資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)家承擔(dān)動(dòng)物致害補(bǔ)償義務(wù)符合權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一原則，但《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十四條規(guī)定將賠償義務(wù)主體籠統(tǒng)的界定為當(dāng)?shù)卣?，顯然過于原則化。筆者建議可將義務(wù)主體限定為縣級(jí)政府野生動(dòng)物行政主管部門或自然保護(hù)區(qū)的行政主管部門。

第二，將間接財(cái)產(chǎn)損失納入損害補(bǔ)償范圍。間接財(cái)產(chǎn)損失包括以下兩種情況，即被損害的農(nóng)作物或牲畜的孳息的價(jià)值和因設(shè)立自然保護(hù)區(qū)等使土地所有者、使用者、林地所有者、使用者的自由使用受限從而減少的財(cái)產(chǎn)收益。同時(shí)，非重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物造成的損失也應(yīng)屬于賠償?shù)姆秶?/p>

第三，損害補(bǔ)償資金采用中央財(cái)政支付為主，輔之以地方財(cái)政支付，同時(shí)廣泛募集社會(huì)各界捐款與國(guó)際相關(guān)組織的援助資金。甘孜州應(yīng)將該項(xiàng)支出納入地方財(cái)政預(yù)算，設(shè)立專項(xiàng)基金，規(guī)范管理，專款專用。

第四，加強(qiáng)野生動(dòng)物管理。野生動(dòng)物棲息環(huán)境受到破壞，導(dǎo)致其不得不到人類的活動(dòng)場(chǎng)所來(lái)覓食是發(fā)生野生動(dòng)物致害事件的重要原因。所以在甘孜州野生動(dòng)物保護(hù)立法中規(guī)定，禁止毀林開荒，限制對(duì)天然林的采伐，恢復(fù)和保護(hù)野生動(dòng)物的棲息環(huán)境，是減少野生動(dòng)物致害事件的一個(gè)重要方式。同時(shí)，個(gè)別種類的野生動(dòng)物過分繁殖，種群數(shù)量超過了當(dāng)?shù)丨h(huán)境的承載能力，也是不利于整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的平衡的。因此以法律的形式規(guī)定對(duì)這些野生動(dòng)物進(jìn)行遷徙或經(jīng)過科學(xué)論證后有規(guī)劃的進(jìn)行獵殺，以控制種群數(shù)量，減少野生動(dòng)物致害事件。

第五，積極探索商業(yè)保險(xiǎn)的方式。資金問題是野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度實(shí)施的一個(gè)瓶頸，以商業(yè)保險(xiǎn)的方式構(gòu)建補(bǔ)償制度不失為一種有益的探索。我國(guó)云南省野生動(dòng)物資源豐富，但亞洲象致?lián)p事件的頻發(fā)也不能不引起人們的關(guān)注。為妥善解決亞洲象致?lián)p事件補(bǔ)償問題，西雙版納自然保護(hù)管理區(qū)與當(dāng)?shù)乇ｋU(xiǎn)公司達(dá)成西雙版亞洲象公眾責(zé)任保險(xiǎn)協(xié)議，這是中國(guó)第一份亞洲象公眾責(zé)任保險(xiǎn)合同，在國(guó)內(nèi)外都沒有先例。該協(xié)議的簽訂，對(duì)緩解人象沖突將起到積極促進(jìn)作用，受災(zāi)群眾將得到更多賠償，逐漸實(shí)現(xiàn)由政府直接補(bǔ)償向商業(yè)保險(xiǎn)賠償?shù)霓D(zhuǎn)變。[4]這一做法值得借鑒，政府可以購(gòu)買野生動(dòng)物致害保險(xiǎn)，當(dāng)發(fā)生應(yīng)由政府承擔(dān)賠償責(zé)任的野生動(dòng)物致害事件時(shí)，由保險(xiǎn)公司予以理賠，這會(huì)大大減輕由野生動(dòng)物致害賠償造成的政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。endprint

二、野生植物保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建問題

（一）問題

野生植物資源的所有權(quán)歸屬有國(guó)家所有和非國(guó)家所有兩大類。我國(guó)《野生植物保護(hù)條例》第十六條規(guī)定：“禁止采集國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生植物。因科學(xué)研究、工人培育、文化交流等特殊需要，采集國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生植物的，必須經(jīng)采集地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生植物行政主管部門簽署意見后，向國(guó)務(wù)院野生植物行政主管部門或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)申請(qǐng)采集證。采集國(guó)家二級(jí)保護(hù)野生植物的，必須經(jīng)采集地的縣級(jí)人民政府野生植物行政主管部門簽署意見后，向省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生植物行政主管部門或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)申請(qǐng)采集證。采集城市園林或者風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的國(guó)家一級(jí)或者二級(jí)保護(hù)野生植物的，須先征得城市園林或者風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)同意，分別依照前兩款的規(guī)定申請(qǐng)采集證。采集珍貴野生樹木或者林區(qū)內(nèi)、草原上的野生植物的，依照森林法、草原法的規(guī)定辦理”。根據(jù)上述規(guī)定可知，即使是對(duì)非國(guó)家所有的野生植物資源進(jìn)行利用，可能也要受到我國(guó)法律法規(guī)的制約，這勢(shì)必會(huì)造成野生植物所有者合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損失，其實(shí)質(zhì)是為了公共利益而犧牲了個(gè)人利益。如何在公共利益和個(gè)人利益之間找到平衡點(diǎn)，如何調(diào)動(dòng)野生植物所有者保護(hù)和管理的積極性，構(gòu)建野生植物保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制至關(guān)重要。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中尚無(wú)對(duì)除國(guó)家之外的野生植物所有者因?yàn)槌袚?dān)了保護(hù)野生植物的義務(wù)，而犧牲個(gè)人利益的補(bǔ)償問題有所規(guī)定。只有在《森立法》中對(duì)生態(tài)林補(bǔ)償問題進(jìn)行了初步探索。我國(guó)《森林法》第八條規(guī)定：“國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理”，對(duì)那些沒有經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源的公益林的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行一定的補(bǔ)償，此項(xiàng)規(guī)定可以視為我國(guó)的生態(tài)林補(bǔ)償制度

的重要法律依據(jù)。但這一規(guī)定過于原則化，對(duì)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)臈l件、補(bǔ)償責(zé)任承擔(dān)主體等問題都沒有做出規(guī)定，在實(shí)踐中存在不少問題。由上文分析可知，構(gòu)建野生植物保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制勢(shì)在必行、意義重大，但任重道遠(yuǎn)。野生植物保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制中補(bǔ)償?shù)膶?duì)象如何確定？補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是什么？補(bǔ)償方式有哪些？經(jīng)費(fèi)從何而來(lái)？上述問題都是構(gòu)建野生植物保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制必須要解決的問題，值得深入探索和思考。

（二）對(duì)策

隨著我國(guó)集體林權(quán)改革的不斷推進(jìn)，森林經(jīng)營(yíng)者因野生植物資源保護(hù)而利益受損的問題日漸清晰的浮現(xiàn)在公眾面前，如何在保護(hù)野生植物資源和不損害森林經(jīng)營(yíng)者利益之間找到契合點(diǎn)，成為學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)。建立野生植物保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的呼聲也越來(lái)越高。關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償問題在多年前已經(jīng)在我國(guó)的水資源開發(fā)利用、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域開始實(shí)踐，并取得了很多經(jīng)驗(yàn)，還形成了“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的基本原則。借鑒其它領(lǐng)域成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建野生植物保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，筆者認(rèn)為應(yīng)明確以下幾個(gè)問題：

第一，將補(bǔ)償對(duì)象界定為經(jīng)營(yíng)的林地中分布著國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物并采取了卓有成效的保護(hù)措施的林地經(jīng)營(yíng)者。根據(jù)《野生植物保護(hù)條例》第十六條規(guī)定可知，采集利用重點(diǎn)保護(hù)野生植物是受到限制的，林地所有者或承包者也不例外。所以野生植物保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象應(yīng)是經(jīng)營(yíng)的林地中分布著國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物并采取了卓有成效的保護(hù)措施的林地經(jīng)營(yíng)者。

第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)際損失為依據(jù)。因有需保護(hù)的野生植物分布，會(huì)使林地經(jīng)營(yíng)者的采伐量減少而帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失。因此，在確定野生植物保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可將減少的采伐量按照當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行計(jì)算，將損失的林價(jià)予以全額補(bǔ)償。此種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單易行，對(duì)林地經(jīng)營(yíng)者也相對(duì)公平，可執(zhí)行程度高。

第三，以現(xiàn)金補(bǔ)償為主，輔之以精神補(bǔ)償?shù)绕渌a(bǔ)償方式。現(xiàn)金補(bǔ)償是最常用、最直觀的補(bǔ)償方式，但其弊端也不容忽視。由于計(jì)算損失量是一個(gè)復(fù)雜的過程，多數(shù)情況下，僅給予金錢補(bǔ)償不足以彌補(bǔ)林地經(jīng)營(yíng)者的全部損失，因此必須輔之以其它補(bǔ)償方式，如因野生植物分布情況不同而收取不同的林地承包費(fèi)、給予精神獎(jiǎng)勵(lì)等。

第四，構(gòu)建野生植物資源利用補(bǔ)償收費(fèi)制度。被批準(zhǔn)利用野生植物資源的經(jīng)營(yíng)者因野生植物資源而受益，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，這些經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)成為主要的補(bǔ)償支付的主體，建立野生植物資源利用補(bǔ)償收費(fèi)制度。[5]此種制度的建立有利于平衡林地經(jīng)營(yíng)者和野生植物資源利用者之間的利益，從而形成野生植物資源利用的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)野生植物資源的可持續(xù)開發(fā)利用。

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