依法治教：回歸大學(xué)治理的本位

中國(guó)高等教育的快速發(fā)展出現(xiàn)了許多問(wèn)題。其中一個(gè)根本性的問(wèn)題就是現(xiàn)在的大學(xué)越來(lái)越喪失了大學(xué)的“立德樹(shù)人”的初心，從主辦者到管理者，從教師到服務(wù)人員，從學(xué)生到家長(zhǎng)，功利色彩越來(lái)越濃，“刻苦學(xué)習(xí)和教書育人”的本質(zhì)越來(lái)越淡。這些問(wèn)題已經(jīng)引起的社會(huì)各界的高度關(guān)注，引起了教育行政部門的重視。近期教育行政部門指出的“玩命的中學(xué)、快樂(lè)的大學(xué)”的現(xiàn)象就是一個(gè)生動(dòng)的寫照。這個(gè)現(xiàn)象告訴社會(huì)民眾的是現(xiàn)在的大學(xué)已經(jīng)喪失了大學(xué)治理的根本，大學(xué)生的學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)和愿望已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離的大學(xué)設(shè)置的初衷，大學(xué)生是一群“快樂(lè)生活”的群體的代名詞，他們上大學(xué)沒(méi)有艱辛，沒(méi)有困難，沒(méi)有負(fù)擔(dān)，不用刻苦學(xué)習(xí)，不用認(rèn)真實(shí)踐，不用體察“民情”，不用修身養(yǎng)性，可以輕輕松松地“混”大學(xué)?，F(xiàn)在的大學(xué)生可以自由自在地生活，不用為學(xué)業(yè)付出艱苦的努力。大學(xué)的學(xué)習(xí)生活已經(jīng)不被社會(huì)民眾認(rèn)可了，比起中學(xué)的嚴(yán)酷生活來(lái)說(shuō)大學(xué)生活簡(jiǎn)直有“翻天覆地”的變化。但是問(wèn)問(wèn)畢業(yè)了的大學(xué)生這幾年在大學(xué)學(xué)到了多少有益的知識(shí)？教師傳授了多少做人的知識(shí)？大學(xué)培養(yǎng)出來(lái)了多少社會(huì)急需的人才？大學(xué)提供了多少對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生效應(yīng)的成果？這些問(wèn)題對(duì)教育工作者是一個(gè)相當(dāng)嚴(yán)峻的拷問(wèn)?；貧w大學(xué)治理之本是當(dāng)前需要迫切解決的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題需要從法治的角度來(lái)梳理、解決。

一、大學(xué)治理的無(wú)序在于依法治教的環(huán)境不良

說(shuō)起大學(xué)治理的無(wú)序，有人可能會(huì)不相信，其實(shí)現(xiàn)在的大學(xué)在許多的方面都以無(wú)序的面貌顯現(xiàn)。大到大學(xué)定位不清、大學(xué)章程形同虛設(shè)、大學(xué)自主權(quán)空談、法律法規(guī)缺乏和無(wú)力；中到學(xué)術(shù)論文造假、科研課題造假、經(jīng)費(fèi)使用造假泛濫，教風(fēng)學(xué)風(fēng)校風(fēng)混沌，假大空盛行；小到如何編排課堂課程、一節(jié)課多少時(shí)間、課間休息多少時(shí)間、學(xué)生和教師是否可以在上課時(shí)喝水吃零食等等從上到下均缺乏法律法規(guī)和部門規(guī)章的制約性規(guī)定。凡此種種，造成大學(xué)治理呈現(xiàn)無(wú)序的現(xiàn)象，許許多多的現(xiàn)象絕大多數(shù)人已經(jīng)見(jiàn)怪不怪了，習(xí)以為常了，殊不知正是這些看似不起眼的事情卻影響著大學(xué)教育事業(yè)的健康發(fā)展。

現(xiàn)在看來(lái)，在一些小的方面更需要規(guī)章制度，如大學(xué)課堂面授一節(jié)課到底多少時(shí)間比較合適？看一看現(xiàn)在教育行政主管部門到底有沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定？答案是沒(méi)有。因此各個(gè)大學(xué)的規(guī)定是五花八門，今天是45分鐘一節(jié)課，明天就是40分鐘一節(jié)課。今天因?yàn)橐紤]教師上班實(shí)際情況，明天有以學(xué)生眾多排課排不出來(lái)為由，50分鐘、80分鐘一節(jié)課的都有。各個(gè)學(xué)校不統(tǒng)一，也沒(méi)有人去做出統(tǒng)一的規(guī)定，所以各校就是各自為政。但是在這種現(xiàn)象背后反映出的并不是大學(xué)教育教學(xué)規(guī)律的問(wèn)題，沒(méi)有人說(shuō)得清這樣的編排規(guī)定的科學(xué)依據(jù)是什么。而是學(xué)校班車的問(wèn)題，教師上班困難的問(wèn)題，學(xué)生人數(shù)太多的問(wèn)題等等非教育教學(xué)的問(wèn)題在影響著看起來(lái)再簡(jiǎn)單不過(guò)的問(wèn)題。奇怪的是，這簡(jiǎn)單的問(wèn)題居然沒(méi)有上級(jí)教育行政主管部門的相關(guān)規(guī)定。這就造成了學(xué)校從節(jié)約辦學(xué)成本的角度來(lái)設(shè)計(jì)課時(shí)，無(wú)法反映教學(xué)管理的規(guī)范性要求，使得教育成為了隨意而為的事務(wù)，缺乏必要的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。

類似的問(wèn)題還有如教學(xué)周期數(shù)問(wèn)題。一些學(xué)校包括公辦院校也會(huì)出現(xiàn)的隨意壓縮教學(xué)周期數(shù)、延長(zhǎng)學(xué)生實(shí)習(xí)、實(shí)訓(xùn)時(shí)間、學(xué)生實(shí)習(xí)“放羊式”等。其目的就在于減低辦學(xué)成本。這完全違背了教書育人的辦學(xué)宗旨，把教育視為一種“營(yíng)利性的產(chǎn)業(yè)”。

在大學(xué)治理無(wú)序的環(huán)境下，教育教學(xué)改革工作阻力重重，使得社會(huì)民眾對(duì)大學(xué)的信任度越來(lái)越低。有的人認(rèn)為不要給大學(xué)制定刻板的管理規(guī)定，要讓大學(xué)自由地發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。這種觀點(diǎn)也要一分為二地看待：“天賦人權(quán)”向來(lái)都是一種虛幻的理想，任何社會(huì)都不可能沒(méi)有法律法規(guī)的規(guī)定，任何管理的范疇都不可能沒(méi)有規(guī)則的制約。如果一些基本的規(guī)定教育行政主管部門都不去設(shè)定，任由大學(xué)設(shè)計(jì)規(guī)則或按照自利的角度去規(guī)范，那么大學(xué)的規(guī)章制度到底有多少說(shuō)服力呢？應(yīng)該說(shuō)，現(xiàn)在到了正本清源、壯士斷臂、回歸初心、銳意改革的階段了，國(guó)家和省級(jí)教育行政主管部門要積極行動(dòng)起來(lái)，要銳意改革。再不改革，大學(xué)就變成了“菜市場(chǎng)”了，將失去大學(xué)的圣神與尊嚴(yán)。

大學(xué)應(yīng)該是“象牙塔般的純潔的地方，是高尚知識(shí)傳授的地方”，但是現(xiàn)在的情形越來(lái)越不是那么回事了。大學(xué)的“假大空”現(xiàn)象還是很有市場(chǎng)的。比如現(xiàn)在的論文造假，雖然有了各種“查重軟件”，但是還有各種對(duì)付“查重軟件”的軟件。英文本來(lái)就不怎么樣的人，非要到英文雜志發(fā)表論文，結(jié)果英文論文的身價(jià)就比中文論文的身價(jià)要高，其實(shí)內(nèi)中的玄妙明眼人一看便知。名稱為學(xué)院的大學(xué)，下屬二級(jí)單位本應(yīng)該稱為系，但是多數(shù)改為學(xué)院，學(xué)院的院長(zhǎng)和內(nèi)部二級(jí)學(xué)院的院長(zhǎng)對(duì)外交流頗多尷尬，因此學(xué)院的院長(zhǎng)就叫“校長(zhǎng)”了，內(nèi)部二級(jí)學(xué)院的院長(zhǎng)才叫“院長(zhǎng)”，社會(huì)人員能夠分得清辨得明嗎？本來(lái)只有兩三個(gè)人的研究機(jī)構(gòu)，叫個(gè)研究室就很合適，結(jié)果非要叫“研究院”，好像研究室比研究院要矮半頭。教育系統(tǒng)各種獎(jiǎng)項(xiàng)評(píng)審層出不窮，各種榮譽(yù)頭銜滿天飛。試問(wèn)，現(xiàn)在的大學(xué)真正能出幾個(gè)“國(guó)內(nèi)著名的大師”？有幾個(gè)“世界著名的科學(xué)家”？濫竽充數(shù)的應(yīng)該不在少數(shù)。對(duì)這些問(wèn)題，教育行政主管部門為什么不能制訂規(guī)章制度呢？大學(xué)要扭轉(zhuǎn)這種局面。不從“假大空”的做派中走出來(lái)，不嚴(yán)格按照教育規(guī)律和人才成長(zhǎng)規(guī)律辦事，不嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求治理大學(xué)，大學(xué)將喪失自己應(yīng)有的地位與尊嚴(yán)。大學(xué)治理的無(wú)序與混亂在于大學(xué)法治環(huán)境的不良。沒(méi)有一個(gè)優(yōu)良的法治環(huán)境制約，大學(xué)的發(fā)展一定是無(wú)序的。

二、“學(xué)生不學(xué)與教師不育”成為大學(xué)教育的頑疾

中學(xué)時(shí)期拼命讀書，上了大學(xué)卻開(kāi)始“拒絕讀書”。多數(shù)學(xué)生考上大學(xué)后就如同進(jìn)入了保險(xiǎn)箱，不好好上課，整天無(wú)所事事，在大庭廣眾之下親密互動(dòng)、臟話連篇、行為粗魯，認(rèn)為逃課是正常現(xiàn)象，考試不及格是“人人有份”的榮譽(yù)；見(jiàn)到教師缺乏應(yīng)有的禮貌、不尊重教師的勞動(dòng)；許多大學(xué)生沒(méi)有起碼的自律意識(shí)，不關(guān)心國(guó)事，缺乏大學(xué)生應(yīng)有的素養(yǎng)，使不少人都對(duì)現(xiàn)在大學(xué)生的印象越來(lái)越差。難怪《中國(guó)青年報(bào)》近日提出：寬進(jìn)嚴(yán)出，淘汰那些“混”大學(xué)的學(xué)生?！叭绾慰酆么髮W(xué)生人生的第一粒扣子”確實(shí)是一個(gè)需要認(rèn)認(rèn)真真思考的問(wèn)題，但是歸結(jié)一點(diǎn)就是要給大學(xué)生“增負(fù)”，絕不能讓他們輕輕松松“混”大學(xué)。

現(xiàn)在的大學(xué)過(guò)分強(qiáng)調(diào)大學(xué)生的民主意識(shí)、自由思想、個(gè)性行為，結(jié)果造成大學(xué)生的懶惰、散漫、自以為是、違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象嚴(yán)重。大學(xué)管理方處理一個(gè)學(xué)生也是謹(jǐn)小慎微，生怕侵犯了學(xué)生的名譽(yù)權(quán)、知情權(quán)、自由權(quán)等等，生怕引起社會(huì)網(wǎng)絡(luò)事件。這使得大學(xué)生不守紀(jì)律、觸犯法律的事件層出不窮，學(xué)校管理方也是窮以應(yīng)付。對(duì)學(xué)生的過(guò)分寬容其實(shí)根本就不利于大學(xué)生的成長(zhǎng)。既然如此，為什么不能嚴(yán)格管理，嚴(yán)格要求？上課就是不能遲到早退，就是不能看手機(jī)，就是不能看閑書，就是不能觸犯教師的尊嚴(yán)，就是要按時(shí)考試，就是不能考試作弊，否則的話就是要給予嚴(yán)厲的處罰直至開(kāi)除學(xué)籍。指望青年人自由成長(zhǎng)變成社會(huì)需要的人才是根本不現(xiàn)實(shí)的。沒(méi)有嚴(yán)格的管束，年青人是不會(huì)順利地成長(zhǎng)起來(lái)的，不會(huì)適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的。只要真正嚴(yán)格管理了，上上下下能夠形成一種普遍的共識(shí)，大學(xué)治理的環(huán)境才會(huì)改善。

教師普遍不愿意管理學(xué)生，教師“只教不育”現(xiàn)象嚴(yán)重。也有人把這種現(xiàn)象稱為“現(xiàn)在的教師怕學(xué)生”，因?yàn)楝F(xiàn)在許多大學(xué)教師的評(píng)議權(quán)掌握在大學(xué)生的手里。現(xiàn)在許多大學(xué)都流行學(xué)生自由選課，什么樣的課程“有用”，什么樣的課程不難學(xué)，什么樣的教師要求不嚴(yán)，選擇這門課程的學(xué)生就多。學(xué)生每學(xué)期都要對(duì)教師的授課質(zhì)量打分，分?jǐn)?shù)不高將影響教師的職稱晉升、年終評(píng)比、日?？己说?。在這種情形下，越來(lái)越多的教師開(kāi)始“討好”學(xué)生，開(kāi)始“虛情假意”地與學(xué)生搞好關(guān)系。因此說(shuō)，教師的教學(xué)質(zhì)量完全掌握在學(xué)生的手里。學(xué)生與教師的關(guān)系其實(shí)不正常了，學(xué)校在這些方面放棄了應(yīng)有的管理權(quán)限，一味地遷就學(xué)生，因此造成教師“怕學(xué)生”的現(xiàn)象出現(xiàn)。即使有個(gè)別較真的教師，要么面臨學(xué)生的投訴，要么面臨學(xué)生的威脅，要么面臨學(xué)校的調(diào)查調(diào)整，要么面臨領(lǐng)導(dǎo)及同事的不理解，所以，誰(shuí)愿意在這種環(huán)境下挑戰(zhàn)學(xué)生的權(quán)威？當(dāng)然，教師能夠潛心教書育人是教師的本分，是需要規(guī)章制度來(lái)保障的，一味地要求大學(xué)教師都嚴(yán)格自律也是不現(xiàn)實(shí)的。

教師“怕學(xué)生”的現(xiàn)象的存在，自然造成教師現(xiàn)在“只教書不育人”現(xiàn)狀的出現(xiàn)。其實(shí)，教師對(duì)學(xué)生不是不愿意管理，不是不愿意育人，但是現(xiàn)在對(duì)教師的制約因素太多，對(duì)教師的要求太高，教師在這種環(huán)境下確實(shí)存在身不由己，言不由衷現(xiàn)象。我們認(rèn)為，教師的管理主體是學(xué)校，不是學(xué)生，學(xué)生不能成為教師管理的決定力量。作為學(xué)校，要把對(duì)教師的管理責(zé)任真正承擔(dān)起來(lái)，要把對(duì)學(xué)生的教育貫穿始終，要樹(shù)立“管理學(xué)生”的思想，不能一味地強(qiáng)調(diào)“服務(wù)學(xué)生”。只教書不育人不符合大學(xué)設(shè)置的根本，不符合大學(xué)的教育教學(xué)規(guī)律，是一種不正常的現(xiàn)象，必須花大力氣扭轉(zhuǎn)。

刻苦學(xué)習(xí)與教書育人應(yīng)該是大學(xué)主體成員的本分職責(zé)，是他們?cè)诖髮W(xué)生存的根基。但是看看現(xiàn)在的大學(xué)生，許多學(xué)生對(duì)教師教的不感興趣，喜歡熱熱鬧鬧的東西；不喜歡課本知識(shí)，喜歡網(wǎng)絡(luò)八卦知識(shí)；不喜歡勤奮求學(xué)，喜歡旁門左道走捷徑。再看看教師，不喜歡安安靜靜做學(xué)問(wèn)，喜歡熱熱鬧鬧出新聞；不喜歡認(rèn)認(rèn)真真授課，喜歡簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單糊弄學(xué)生；不喜歡接受新鮮知識(shí)，喜歡一輩子就教“一本書”；不喜歡默默無(wú)聞做學(xué)問(wèn)，喜歡想方設(shè)法謀“官位”。學(xué)生定位與教師定位的模糊不清，自然就造成大學(xué)治理的難題。

三、樹(shù)立依法治教的理念是大學(xué)治理的根本出路

從夸美紐斯最早提出的班級(jí)授課制以及相關(guān)的學(xué)年制、學(xué)日制、考查、考試制度以來(lái)，班級(jí)授課制度就對(duì)教師了產(chǎn)生激勵(lì)作用，是提高教學(xué)效率的有力手段。夸美紐斯認(rèn)為，每日上課時(shí)間為4小時(shí)，在每學(xué)習(xí)1小時(shí)后休息半小時(shí)。關(guān)于考查和考試制度，他提出建立學(xué)時(shí)考查、學(xué)日考查、學(xué)周考查、學(xué)季考試和學(xué)年考試。其中學(xué)年考試是最重要的考試，通常在學(xué)年結(jié)束時(shí)舉行，合格者均可升級(jí)，不合格者必須重修或勒令退學(xué)?？涿兰~斯以他在教育理論上的卓越貢獻(xiàn)，奠定了西方教育思想史上的重要地位。大學(xué)既然是“傳授高深學(xué)問(wèn)”和“正規(guī)教學(xué)”的地方，教師的“傳道、授業(yè)、解惑”，學(xué)生的接受“正規(guī)教育”，大學(xué)的管理科學(xué)、民主、規(guī)范，應(yīng)該是大學(xué)的根本要素。但是，現(xiàn)在大學(xué)變成了“名利場(chǎng)”，大學(xué)教師向往“官位”而不是“學(xué)位”，大學(xué)生變成了“精致的利己主義者”，大學(xué)的治理變得自由散漫與無(wú)序。這些現(xiàn)象雖然不可能是全部面貌，但也是為數(shù)不少的大學(xué)的現(xiàn)狀，是一種極不正常的現(xiàn)象，是一個(gè)已經(jīng)引起社會(huì)各界關(guān)注的現(xiàn)象。大學(xué)要回歸設(shè)立的初衷，治理的初心，就要走依法治教的道路。

從法律淵源的角度考慮，現(xiàn)在大學(xué)自身確立的內(nèi)部規(guī)章制度不在少數(shù)，但是地方教育行政管理部門制定的大學(xué)規(guī)范性制度不足，國(guó)務(wù)院層面的高等教育行政法規(guī)不足，國(guó)家教育行政管理部門的部門規(guī)章不足，國(guó)家法律層面的高等教育法律更是嚴(yán)重不足。比如開(kāi)放大學(xué)（廣播電視大學(xué)）已經(jīng)舉辦40年，居然至今沒(méi)有一部法律法規(guī)。普通本科大學(xué)在許許多多方面也是各自為政，沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范性的基本要求。在當(dāng)前行政管理“放管服”政策的影響下，高等教育的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的制定與否面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。依法治校首先就是依法治教，不高度重視依照規(guī)則治理教育教學(xué)，不可能做好依法治校的“文章”，更不可能對(duì)依法治國(guó)產(chǎn)生積極的影響。

我們認(rèn)為，依法治教是大學(xué)管理的根本出路。在這種要求下，我國(guó)的高等教育法律法規(guī)以及部門規(guī)章不是太多而是太少了，基本的行政規(guī)章還嚴(yán)重缺乏，“放管服”與加強(qiáng)對(duì)大學(xué)管理的規(guī)范性要求之間的關(guān)系處理顯得尤為重要?！胺殴芊币惨茖W(xué)地理解，不能一味地強(qiáng)調(diào)“放”，該管的一定還要管起來(lái)。這方面我們以前做的不夠，現(xiàn)在如果又不做的話，大學(xué)的管理更加不規(guī)范。我國(guó)的高等教育的社會(huì)服務(wù)組織還處在萌芽階段，還沒(méi)有發(fā)育成長(zhǎng)起來(lái)。在當(dāng)前的情況下，無(wú)論是地方教育行政主管部門還是國(guó)家教育行政主管部門，都要積極行動(dòng)起來(lái)解決大學(xué)管理規(guī)范的問(wèn)題——而且這些問(wèn)題對(duì)教育行政主管部門來(lái)說(shuō)并不難——把現(xiàn)有的管理經(jīng)驗(yàn)提煉出來(lái)就可以成為統(tǒng)一的管理規(guī)則。多年的實(shí)踐證明，大學(xué)嚴(yán)格管理就能夠達(dá)到有效治理的目的。在管理的過(guò)程中當(dāng)然需要不斷地完善法律法規(guī)制度。而不是不要法律法規(guī)制度，現(xiàn)在的問(wèn)題是這方面的“欠賬”實(shí)在是太多了，現(xiàn)有的規(guī)定細(xì)化不夠，操作性不強(qiáng)。

現(xiàn)在教育行政主管部門對(duì)大學(xué)章程的評(píng)估過(guò)高，殊不知大學(xué)章程不是地方法規(guī)，也不是教育部的行政規(guī)章，更不是國(guó)務(wù)院的條例，學(xué)校自己制定的這個(gè)章程對(duì)誰(shuí)有用呢？大學(xué)章程能管理政府部門嗎？政府的許多部門沒(méi)有把高校按照學(xué)校對(duì)待，還是與行政部門混為一體，特別是在行政管理和監(jiān)察審計(jì)方面等同于行政單位。法治政府應(yīng)該是：法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為。但是現(xiàn)在政府部門誰(shuí)都可以對(duì)高校發(fā)號(hào)施令，哪個(gè)高等學(xué)校敢不執(zhí)行？但是高等學(xué)校自己制定的大學(xué)章程卻對(duì)政府部門沒(méi)有效力。所以，如果一個(gè)省能夠制定出一部地方性的“大學(xué)章程”的話，就能夠抵得上這個(gè)省的上百部的大學(xué)章程；教育部制定一部大學(xué)章程的話，就能管全國(guó)所有的高等學(xué)校，那為什么不去制定這種有效的“大學(xué)章程”呢？

我們希望看到大學(xué)的教育教學(xué)質(zhì)量不斷提高，社會(huì)民眾的評(píng)價(jià)不斷增高，大學(xué)生能夠回歸常識(shí)，刻苦讀書學(xué)習(xí)；大學(xué)教師能夠回歸本分，潛心教書育人；大學(xué)能夠回歸初心，堅(jiān)持依法治教；社會(huì)能夠回歸夢(mèng)想，堅(jiān)守師道尊嚴(yán)。這些愿景的實(shí)現(xiàn)前提都是有法律法規(guī)或者部門規(guī)章的指引。因此，各地的教育行政主管部門和教育部要加大大學(xué)治理規(guī)則的制定力度，要加快制定影響大學(xué)教育教學(xué)發(fā)展急需的管理規(guī)定。同時(shí)，大學(xué)也要正本清源，積極從本部門制度的“立改廢”上入手，加強(qiáng)內(nèi)部制度的完善。只有這樣，我們才能保證大學(xué)在健康的軌道上更好地發(fā)展。