養(yǎng)老保險中的政府責(zé)任解析
——以基本養(yǎng)老金的二元“構(gòu)成”為視角

洪小東

內(nèi)容提要：繳費收益與政府補貼彰顯了我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老金的二元“構(gòu)成”，其制度基礎(chǔ)分別為養(yǎng)老保險的合約特質(zhì)與公民的生存權(quán)保障。為了保障合約的履行，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)養(yǎng)老保險制度設(shè)計與運行的管理者責(zé)任；為了保障公民的生存權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)必要的直接財政責(zé)任。養(yǎng)老保險與政府財政的“混同”扭曲了兩者之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)對其予以重塑。強化政府的管理者責(zé)任，有助于在人口老齡化與政府財政狀況不佳的雙重危機背景下，減輕政府的直接財政責(zé)任，亦有助于使養(yǎng)老保險回歸“保險”的根本屬性、擺脫對財政的依附。強化政府管理者責(zé)任的主要方式則在于完善人口與退休政策，加強保費征繳，“抑高補低”、控制不同職業(yè)群體養(yǎng)老金待遇的差別，多元化養(yǎng)老保險體系，優(yōu)化社會保險結(jié)構(gòu)，提升養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次以及加強財政補助養(yǎng)老保險的程序性規(guī)制。

一、 引 言

我國人口的老齡化已經(jīng)成為一個社會常識，政府與民眾都將面臨前所未有的養(yǎng)老壓力。就政府而言，在土地財政不可持續(xù)、債務(wù)居高不下、財政收入增速放緩的情況下，財政收支矛盾已日漸凸顯。2016年，政府降低了企業(yè)職工養(yǎng)老金的增長率，從之前連續(xù)十一年10%以上的增長率降至6.5%；2017年，養(yǎng)老金的總體增長幅度進一步調(diào)整為5.5%左右，這事實上可以視為政府財政“不堪重負(fù)”的一種表現(xiàn)。公眾日益增長的養(yǎng)老需求與嚴(yán)峻的政府財政形勢之間的矛盾，將如何解決？政府在民眾養(yǎng)老中究竟應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任？對這些問題的探討構(gòu)成了本文的主要內(nèi)容所在。

本文以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險作為分析對象，主要出于兩方面的考量。其一，“基本養(yǎng)老保險”可以說是社會保險體系中最為重要的保險類型，這從社會保險法關(guān)于社會保險類型的“排序”中可以反映出來——“基本養(yǎng)老保險”被放在了第一位；職工養(yǎng)老保險則基于現(xiàn)代社會的特性而占據(jù)重要地位。以公司企業(yè)為代表的組織已經(jīng)成為現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)中的第三極(鄧峰，2009)，現(xiàn)代經(jīng)濟圍繞公司企業(yè)的設(shè)立、運營以及破產(chǎn)而展開，公司企業(yè)對民眾的生活產(chǎn)生了深刻影響，并成為很多城鎮(zhèn)居民謀生的工具，大多數(shù)城市居民都依附于公司企業(yè)而成為養(yǎng)老保險的參保人。截至2016年底，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為30427萬人，這已經(jīng)遠遠超過英國、法國以及德國的全部人口數(shù)之和，并接近美國的總?cè)丝跀?shù)量，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險在整個社會保險體系中所占據(jù)的重要地位由此可見一斑。其二，從我國社會保險制度史的視角出發(fā)，職工基本養(yǎng)老保險與政府財政的關(guān)系最為復(fù)雜難解(熊偉、張榮芳，2016)，通過明晰政府在養(yǎng)老保險中的責(zé)任，有助于理清政府財政與社會保險之間的關(guān)系，進而有助于更好地應(yīng)對人口老齡化與政府財政狀況不佳的雙重危機。對上述現(xiàn)象與社會背景的描述將有助于理解本文論題的時代意義。

二、 基本養(yǎng)老金的“構(gòu)成”及其制度基礎(chǔ)

1． 基本養(yǎng)老金的構(gòu)成

城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老金是指，基于其參與基本養(yǎng)老保險而獲得的養(yǎng)老金。在我國，城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老金可以被區(qū)分為兩部分：一是繳費義務(wù)人(單位與個人)之繳費及其衍生收益——姑且稱之為“第一構(gòu)成”，例如，參保人個人賬戶中保費的積累額與利息；二是國家的財政補助——姑且稱之為“第二構(gòu)成”，例如，人力資源與社會保障部(2008年國務(wù)院機構(gòu)改革之前稱為“勞動與社會保障部”)從2002年開始在年度統(tǒng)計公報中單列各級財政對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的補助情況，2002年為408.2億元，2016年增加到6511億元，15年間，財政補助城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的支出已經(jīng)達近3.2萬億元，它們最終都被用于支付職工的養(yǎng)老金。另據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從2002年至2016年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金總支出約為166863億元，由此可以計算出政府財政補助占企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金總支出的比重約為19.2%，已經(jīng)接近五分之一。如果剔除基金運營的成本等支出事項，政府財政資金在企業(yè)職工基本養(yǎng)老金中的份額也占六分之一以上，即基本養(yǎng)老金“第一構(gòu)成”與“第二構(gòu)成”之比約為5∶1。

2． 基本養(yǎng)老金的制度基礎(chǔ)

(1) 養(yǎng)老保險的合約特質(zhì)?；攫B(yǎng)老金“第一構(gòu)成”的制度基礎(chǔ)為養(yǎng)老保險的合約特質(zhì)，即養(yǎng)老保險的根本屬性是“保險”(漢斯·察赫，2014)，保險人與被保險人之間形成一種“債權(quán)債務(wù)關(guān)系”(無論是公法之債抑或私法之債)，繳納保費是被保險人領(lǐng)取養(yǎng)老金的必要條件。養(yǎng)老保險的合約特質(zhì)可以從兩個方面來理解：一是“代際契約”，統(tǒng)籌賬戶中的保險資金奉行“現(xiàn)收現(xiàn)付制”，也就是說，參保人實際上是為他人養(yǎng)老的同時，寄希望于將來的參保人為自己養(yǎng)老；二是“儲蓄合同”，個人賬戶中的保費實行積累制*由于養(yǎng)老金收支缺口較大，大量個人賬戶都是在“空賬運行”，也即，事實上個人賬戶里的保險資金也已經(jīng)具有了“代際支付”的特性。，達到法定退休年齡，參保人有權(quán)按照一定規(guī)則來領(lǐng)取，參保人死亡的，該筆資金還能夠作為遺產(chǎn)來繼承。正是基于養(yǎng)老保險的這種合約特質(zhì)，從理論上講，其完全可以獨立于政府而“自治”，但這主要取決于一國養(yǎng)老保險所奉行的模式。在世界范圍內(nèi)，養(yǎng)老保險存在“福利型”和“保險型”兩種基本形態(tài)(熊偉，2017)：在福利型保險模式下，養(yǎng)老保險事務(wù)基本上由政府負(fù)責(zé)，保險資金通過稅收方式征集，保險待遇支付也由政府負(fù)責(zé)，政府充當(dāng)社會保險人的角色；在保險型保險模式下，養(yǎng)老保險資金通過收費的方式征集，由雇主和雇員供款，強調(diào)風(fēng)險分?jǐn)傇瓌t，政府只負(fù)責(zé)行政費用或者若干赤字彌補。

(2) 公民的生存權(quán)保障。基本養(yǎng)老金“第二構(gòu)成”的制度基礎(chǔ)則是公民的生存權(quán)保障?！吧鐣ｋU已經(jīng)從傳統(tǒng)的保險團體成員自助解決風(fēng)險的方式，演變?yōu)閲覍崿F(xiàn)非保險類福利目標(biāo)和功能的重要工具”(熊偉、張榮芳，2016)。這表明，即便養(yǎng)老保險本身能夠?qū)崿F(xiàn)收支平衡，國家財政在歸還了其對社會保險基金的“歷史欠賬”以后，依然可以繼續(xù)介入之。國家實現(xiàn)特定政策目標(biāo)的基礎(chǔ)在于：優(yōu)化收入分配，回應(yīng)公民積極權(quán)利保障的訴求。養(yǎng)老保險本身蘊含著“繳費—收益”之間的關(guān)聯(lián)性，它天然排斥當(dāng)期沒有繳費能力之人的參與，因此政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和財政狀況制定吸納更多人參加養(yǎng)老保險的規(guī)劃，對繳費能力較弱的人進行補助，逐步實現(xiàn)全民參保。我國養(yǎng)老保險的制度與實踐能夠為此做一個注解，例如，政府對城鄉(xiāng)居民以及靈活就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險予以財政補貼。除此之外，通過上文對基本養(yǎng)老金構(gòu)成的分析可以發(fā)現(xiàn)，我國的養(yǎng)老保險實際上已經(jīng)成為“保險型+福利型”的混合模式，大量的政府財政資金被注入養(yǎng)老保險基金，使得養(yǎng)老保險具有了明顯的準(zhǔn)公共物品特征，養(yǎng)老金的支付已經(jīng)發(fā)展為“稅費一體支付模式”。

三、 政府之于養(yǎng)老保險責(zé)任的二元性

根據(jù)基本養(yǎng)老金的兩個“構(gòu)成”，政府在養(yǎng)老保險中的責(zé)任可以分為相互聯(lián)系但又相對獨立的兩個方面——“管理者責(zé)任”與“直接財政責(zé)任”。從財政視角出發(fā)，管理者責(zé)任直接影響以“費”為支撐的“第一構(gòu)成”；直接財政責(zé)任則影響以“稅”為支撐的“第二構(gòu)成”。管理者責(zé)任主要著眼于養(yǎng)老保險制度體系的設(shè)計與維護；直接財政責(zé)任則主要著眼于財政補助養(yǎng)老保險數(shù)額的精確測算。當(dāng)然，這只是一種抽象類型化的劃分，當(dāng)政府對其自身在社會保險中的這兩種責(zé)任定位不清時，相應(yīng)的制度設(shè)計就會“走樣”——將社會保險基金預(yù)算納入政府預(yù)算體系即為一例(張榮芳、熊偉，2015)——兩種責(zé)任的關(guān)系也會因此而發(fā)生扭曲。

現(xiàn)如今，隨著人口老齡化的加劇，民眾對養(yǎng)老待遇期望的提升，政府對養(yǎng)老保險的直接財政責(zé)任已經(jīng)有被過于強調(diào)之嫌，“降低社會保險費率與維持社保待遇”之目標(biāo)即為一例——它的潛臺詞無外乎兩個方面：其一，包含了降低保費而增加稅收(財政)開支的訴求；其二，大力發(fā)展第二、第三支柱的補充性養(yǎng)老保險進而達到“維持社保待遇”的政策目標(biāo)。但因為后者短時間難以取得成效，實際上主要彰顯了對前者，即政府直接財政責(zé)任的強化。

我國既然在制度層面仍然奉行“保險型養(yǎng)老保險”，那么養(yǎng)老金的根本支付依據(jù)就是合約(代際契約與儲蓄合同)，而非國家急需付諸履行的社會保障義務(wù)。國家的現(xiàn)實社保義務(wù)僅應(yīng)停留在保障公民最低限度的生存權(quán)上，反映到制度層面就是國家應(yīng)當(dāng)建立覆蓋全民的最低生活保障制度，并承擔(dān)完全財政責(zé)任。但在更高層次的養(yǎng)老金待遇補助上，政府具有形成自由，也就是說，對養(yǎng)老保險的補助，政府的直接財政責(zé)任不僅是有限度的，而且它主要取決于政府的自由裁量。過于強調(diào)政府的“直接財政責(zé)任”不僅會使政府背負(fù)極大的政治壓力，影響政府決策的科學(xué)性，而且還會轉(zhuǎn)移公眾對政府所承擔(dān)的“管理者責(zé)任”的視線，進而遮蔽政府“管理者責(zé)任”的重要性；同時也會使養(yǎng)老保險背離作為“保險”的根本屬性。而當(dāng)養(yǎng)老保險背離“保險”的根本屬性時，那么以“費”為支撐的養(yǎng)老保險體系就會面臨解體的風(fēng)險。

四、 管理者責(zé)任與直接財政責(zé)任關(guān)系之重塑

面對民眾的養(yǎng)老金權(quán)益，政府在維護“養(yǎng)老合約”與強化“直接財政責(zé)任”之間應(yīng)當(dāng)如何“平衡”？即作為一項公共政策，政府養(yǎng)老保險政策的施政重點究竟應(yīng)當(dāng)是什么呢？筆者認(rèn)為，政府對養(yǎng)老保險的“直接財政責(zé)任”始終應(yīng)當(dāng)是輔助性的——政府有沒有錢是一回事，它如何花錢則是另一回事——即便政府有充足的財政資金，它也不應(yīng)當(dāng)簡單地以大量補助養(yǎng)老保險的方式“濫發(fā)福利”。特別是在地方政府財政狀況不佳的情形下，強化政府的“管理者責(zé)任”應(yīng)當(dāng)圍繞減輕其“直接財政責(zé)任”而展開。換言之，強化政府“管理者責(zé)任”的制度目標(biāo)在于增加“費”一側(cè)的養(yǎng)老金供給，從而減輕政府通過“稅”或者其他財政形式來補助養(yǎng)老保險的直接財政責(zé)任。

1． 強化政府管理者責(zé)任的原因

(1) 實現(xiàn)收入公平分配的客觀要求?？赡苡腥苏J(rèn)為，強調(diào)政府對養(yǎng)老保險的直接財政責(zé)任難道不正是通過財政手段來調(diào)節(jié)收入分配的舉措嗎？筆者認(rèn)為，首先，政府在不改變養(yǎng)老金本身所面臨的體制性問題的前提下，簡單的財政注資并不能使大多數(shù)人平等“受惠”，即現(xiàn)行養(yǎng)老金待遇調(diào)整的本質(zhì)是養(yǎng)老金“增量”的再分配，這就會使它對某一部分群體利益的增進要大于對其他為數(shù)更多群體的利益增進。例如，劉俊霞(2003)的實證研究表明，“目前，我國現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度不僅不能有效地調(diào)節(jié)收入分配差別和刺激消費，相反在一定程度上加大了這種差別，并抑制了居民的當(dāng)期消費?！壁w欣彤、楊燕綏(2017)指出，養(yǎng)老金待遇調(diào)整并非是簡單地對所有人普漲10%、6.5% 或5.5%，而是與地區(qū)政策和個體因素相掛鉤的再分配調(diào)整過程，具體方案由各地區(qū)制定、報中央批準(zhǔn)后執(zhí)行，這種“中央總量規(guī)劃，地方自擬方案”的養(yǎng)老金待遇調(diào)整政策制定方式給予了地方政府一定的自由裁量權(quán)，形成了不同地區(qū)、不同群體之間養(yǎng)老金待遇調(diào)整方案的差異。由此不難預(yù)見，過分注重政府對養(yǎng)老保險的直接財政責(zé)任會進一步拉大東部發(fā)達地區(qū)與中西部不發(fā)達地區(qū)居民的養(yǎng)老待遇差距。其次，在“二元社會”的背景下，強化政府對養(yǎng)老基金的直接財政責(zé)任被認(rèn)為歧視了那些尚沒有被納入養(yǎng)老體系的人，財政資源并沒有得到公正分享。假設(shè)提高既有人群的養(yǎng)老金待遇與擴充參保人數(shù)的規(guī)模，兩者之間是一組矛盾，那么哪一種更應(yīng)當(dāng)被優(yōu)先考慮呢？在“十九大報告”已經(jīng)對我國社會的主要矛盾做出新的判斷的背景下，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)選擇后者。正如有學(xué)者所指出的，“擴大覆蓋面是社會保險發(fā)展的首要目標(biāo)，參保人數(shù)增加意味著風(fēng)險范圍擴大，基金運行可以更加平穩(wěn)”(劉軍強，2011)，這對維護社會保險基金本身的相對獨立性意義重大。此外，相當(dāng)規(guī)模的覆蓋面還可以實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，降低人均管理成本(Olivia S. Mitchell,1998)。第三，在政府遭遇財政危機的情勢下，強調(diào)對“當(dāng)代人”養(yǎng)老金權(quán)益的保障可能會損害“未來人”的養(yǎng)老金權(quán)益，這也正是民主制度本身的缺陷。即強化政府對“當(dāng)代人”養(yǎng)老的直接財政責(zé)任可能會加劇政府未來的財政負(fù)擔(dān)，特別是政府尚有大規(guī)模債務(wù)沒有償還的背景下*公開數(shù)據(jù)顯示，截至2017年末，中國政府債務(wù)余額為29.95萬億元，其中地方政府債務(wù)余額16.47萬億元?！耙悦Z”會增加“未來人”養(yǎng)老金權(quán)益的風(fēng)險，從而有損“代際公平”。

(2) 養(yǎng)老金財政支出并非多多益善。事實上，財政資金的分配本質(zhì)上是一種“科學(xué)”，它由社會經(jīng)濟發(fā)展的總體水平?jīng)Q定，其整體效用與各個財政支出領(lǐng)域的適當(dāng)比例相關(guān)，而并不取決于民意的主觀愿望和政府的美好初衷。現(xiàn)代養(yǎng)老保險的收費標(biāo)準(zhǔn)與養(yǎng)老金待遇的支付標(biāo)準(zhǔn)越來越取決于行政過程而非政治過程，政治過程的意義就像稅收立法一樣，已經(jīng)逐漸趨于形式化——稅收立法往往取決于政府先行擬定的財政收支計劃，政府的提案往往成為稅收法案出臺的“先決”條件。養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)的確定同樣如此，政府必須對財政資源的分配在宏觀結(jié)構(gòu)上予以把握，并且養(yǎng)老金待遇對不同的人甚至同一個人本身就極具伸縮性，因此它并非多多益善。政府要科學(xué)決策就不應(yīng)在某一個特定事項上討好民眾，否則會加劇民眾對政府的期待，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟下滑，政府財政惡化，兩者之間就會產(chǎn)生緊張關(guān)系，政治秩序也會因此而被擾亂。

(3) 直接財政責(zé)任本身難以有效規(guī)制。政府的直接財政責(zé)任作為養(yǎng)老金支付的手段，裁量性空間太大，它相比于強化養(yǎng)老合約履行的措施更加難以控制。民眾為政府大幅增加養(yǎng)老支出“歡呼”的同時，也將不得不接受其可能以各種“借口”大幅削減養(yǎng)老支出所帶來的“痛楚”。從提升養(yǎng)老金待遇的穩(wěn)定性與可預(yù)測性的視角出發(fā)，為了避免政府財政補助養(yǎng)老保險基金的隨意性，應(yīng)當(dāng)盡可能剔除不可控因素的影響，通過強化政府對養(yǎng)老保險制度體系設(shè)計與維護的管理者責(zé)任來實現(xiàn)養(yǎng)老保險收支的自我平衡。另外不可忽視的一點則是，強化政府的直接財政責(zé)任可能還會激勵政府?dāng)U充征稅權(quán)，給政府開征各種“新稅”或者提高“舊稅”稅率以口實。政府所提供的公共物品不是“免費”的，“羊毛出在羊身上”，民眾想要獲得更好的養(yǎng)老金待遇就必須為之而支付更多的稅款。

2． 強化管理者責(zé)任的方式

強化政府對養(yǎng)老保險的管理者責(zé)任，實際上就是要尋求能夠保障“養(yǎng)老合約”履行的措施，筆者認(rèn)為，可以從以下幾個方面著手。

首先，一方面，應(yīng)當(dāng)完善人口與退休政策。通過制定科學(xué)合理的人口發(fā)展與退休政策，有利于形成科學(xué)合理的繳費人口結(jié)構(gòu)，即塑造青年人與老年人、保費繳納人與保費領(lǐng)取人之間的科學(xué)人口比例，夯實“代際契約”的制度基礎(chǔ)，這是根本性的。養(yǎng)老保險收不抵支的根本原因在于繳費的人少而領(lǐng)取待遇的人多。2015年，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比已經(jīng)降至2.87∶1(人力資源和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心，2016)，本質(zhì)上即是我國人口比例失調(diào)所致。另一方面則是規(guī)范“社會撫養(yǎng)費”的支出。社會撫養(yǎng)費的“去向”近些年來屢屢成為新聞媒體所關(guān)注的焦點，它凸顯了社會撫養(yǎng)費支出的規(guī)范性問題。社會撫養(yǎng)費被定性為“補償政府公共社會事業(yè)投入的行政性收費”，這本身就是有問題的，因為它難以真正體現(xiàn)公共服務(wù)“用益者付費”的特點。通過“收支兩條線”嚴(yán)格規(guī)范其用途，將其用于補助養(yǎng)老保險不失為一個可行之策。

其次，加強社會保險費的征繳。從某種程度上講，過于強化政府對社會保險的直接財政責(zé)任，會弱化保費征繳機關(guān)的執(zhí)法動力。在社保費用征繳過程中，漏繳、避保、逃費，甚至拒保的問題一直存在(章萍，2007)。雖然養(yǎng)老保險費流失的數(shù)額沒有較為權(quán)威的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但征管問題能夠在很大程度上影響保費的數(shù)額則是毫無疑問的。加強社會保險費的征繳，將會直接增加養(yǎng)老保險“費”的收入，進而可以節(jié)省政府“稅”的支出。2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，方案已經(jīng)明確“將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費等各項社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收”，這無疑是一種提高保費征繳效率的有力舉措。此外，還可以考慮引入私人執(zhí)法以減輕政府的行政成本，例如，法院受理職工要求企業(yè)補繳養(yǎng)老保險的訴訟。私人執(zhí)法可以合同權(quán)利作為請求權(quán)的基礎(chǔ)。社會保險權(quán)利的最佳救濟手段是由用人單位補繳社會保險(周長征，2012)，特別是養(yǎng)老保險這種積累性和儲蓄性特征明顯的社會保險。

第三，貫徹“契約平等”，控制不同職業(yè)群體養(yǎng)老金待遇的差別。代際契約具有平等性內(nèi)涵，在一個人還沒有獲得一份“職業(yè)”以前，他總是會傾向于在將來退休時獲得與其他人同等的養(yǎng)老金待遇。目前，我國的養(yǎng)老保險制度可謂“五元并立”*分別是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、事業(yè)單位養(yǎng)老保險以及公務(wù)員養(yǎng)老保險。，不同身份的人由此而獲得了不同的養(yǎng)老金權(quán)益。事業(yè)單位與公務(wù)員的養(yǎng)老金待遇明顯高于一般企業(yè)職工，從而造成養(yǎng)老金待遇的不平等支付，產(chǎn)生了不同的“養(yǎng)老金替代率”。例如，2014年，公務(wù)員的養(yǎng)老金平均替代率在80%以上，而當(dāng)年企業(yè)在崗職工的養(yǎng)老金替代率僅為42.9%(鄭秉文，2016)，前者約是后者的1.9倍，其正當(dāng)性顯然是令人懷疑的(譚浩俊，2013)*即便以“在崗工資”為衡量標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員的在崗平均工資遠遠沒有達到企業(yè)職工平均工資的1.9倍。2005年的數(shù)據(jù)顯示，公務(wù)員的平均工資約為企業(yè)職工平均工資的1.2倍，那么兩者養(yǎng)老金替代率的比值也應(yīng)當(dāng)在1.2左右，否則無法解釋為什么機關(guān)事業(yè)單位群體相比于企業(yè)職工的待遇在退休后要更好。事實上，機關(guān)事業(yè)單位員工能夠享受高于企業(yè)的工資、福利和社會保障待遇，并不是因為貢獻比企業(yè)大，效益比企業(yè)好，而是政策比企業(yè)優(yōu)，體制比企業(yè)占便宜，是不公平的制度造就了這樣的不平等。。提升職工的養(yǎng)老金待遇、擴大養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，需要在不增加政府財政開支的情況下，調(diào)整養(yǎng)老金待遇的結(jié)構(gòu)體系。在人口老齡化與政府財政不佳的情勢下，養(yǎng)老金不應(yīng)只搞“增量改革”，存量改革同樣十分重要。實證研究表明，不同群體的“養(yǎng)老金并軌”有利于縮小其最終的養(yǎng)老金待遇差距，進而能夠促進分配正義的實現(xiàn)(李培、丁少群，2016)。通過利用降低機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老金替代率所節(jié)省的資金“擴面、補低”，能夠有效改善養(yǎng)老保險制度的公平性(王艷萍、朱夙哲，2011)。政府為了能夠吸引更多的人才進入機關(guān)事業(yè)單位工作，為公務(wù)員和事業(yè)編人員建立獨立的“職業(yè)年金”制度是可以的，但在基本養(yǎng)老保險待遇上，其與企業(yè)職工不應(yīng)當(dāng)有任何差別，一些發(fā)達國家已經(jīng)在這方面提供了相應(yīng)的經(jīng)驗。例如，美國、英國、加拿大、澳大利亞、瑞典、挪威、芬蘭、荷蘭、日本這9個國家的公職人員與其他國民一樣，都參加了統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，在第二支柱上才出現(xiàn)差異(仇雨臨、郭磊，2014)。此外，機關(guān)事業(yè)單位工作人員的“職業(yè)年金”與其基本養(yǎng)老保險待遇在明確劃分界限的基礎(chǔ)上還應(yīng)當(dāng)向社會公開并接受公眾監(jiān)督。

第四，構(gòu)建“多元”(不同于“多層次”)養(yǎng)老保險體系?！皩哟巍北旧硖N含著高低之分，目前我國所提倡的第二、第三層次的養(yǎng)老保險，更多地彰顯了“錦上添花”的特質(zhì)。根據(jù)《企業(yè)年金辦法》第二條、第六條之規(guī)定，*2017年12月，人社部、財政部聯(lián)合印發(fā)的《企業(yè)年金辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱企業(yè)年金，是指企業(yè)及其職工在依法參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，自主建立的補充養(yǎng)老保險制度。國家鼓勵企業(yè)建立企業(yè)年金。建立企業(yè)年金，應(yīng)當(dāng)按照本辦法執(zhí)行。”第六條規(guī)定：“企業(yè)和職工建立企業(yè)年金，應(yīng)當(dāng)依法參加基本養(yǎng)老保險并履行繳費義務(wù)，企業(yè)具有相應(yīng)的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)能力。”企業(yè)年金所代表的“第二支柱養(yǎng)老保險”以“第一支柱養(yǎng)老保險”之建立為前提，它的邏輯本質(zhì)上與機關(guān)事業(yè)單位所建立的“職業(yè)年金”類似，實際上更加有利于國有企業(yè)職工。例如，2015年，建立企業(yè)年金的中央企業(yè)數(shù)量雖然僅占年金企業(yè)總數(shù)的7.08%， 但所覆蓋的人群卻占企業(yè)年金總?cè)藬?shù)的45.19% (關(guān)博，2017)。要求所有類型的企業(yè)的職工都奉行統(tǒng)一的繳費標(biāo)準(zhǔn)與繳費年限，事實上并不契合我國當(dāng)前的實際。統(tǒng)一的繳費基數(shù)以不同職業(yè)群體的收入較為均衡、差距合理為前提，但這恰恰是我國目前所不具備的“先天條件”。我國目前的貧富差距問題，不僅僅是貧富差距過大，而且是低收入人群比例較高(楊偉民，2005)。過多的低收入人群以及為數(shù)眾多、盈利能力十分有限的小微型企業(yè)自然會對社會保險產(chǎn)生排斥心理——目前的生活都已“捉襟見肘”，考慮未來豈不“多此一舉”？保險型養(yǎng)老保險制度應(yīng)當(dāng)“充分考慮社會各群體的繳費能力，設(shè)計多樣化的繳費基數(shù)，使絕大多數(shù)人都有進入制度的能力”(吳開明，2014)。我國不同行業(yè)、不同崗位企業(yè)職工的收入差距較大，打擊了低收入群體參加社會保險的積極性。因此，應(yīng)對現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，構(gòu)建基于不同收入水平的多元養(yǎng)老保險體系，包括面向無收入、低收入人群的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，面向工薪職工的基本養(yǎng)老保險制度，面向高收入群體的補充養(yǎng)老保險制度(徐文娟、褚福靈，2016)。這些均體現(xiàn)了“精細化管理”的理念與要求，是政府管理者責(zé)任的“精髓”。

第五，優(yōu)化社會保險結(jié)構(gòu)體系。在資源緊缺的情況下，社會保險內(nèi)部也存在保障次序的價值衡量。從結(jié)構(gòu)性視角來看，工傷、失業(yè)保險仍有較大優(yōu)化的空間。2015年的數(shù)據(jù)顯示，工傷保險基金當(dāng)期結(jié)余155.5億元，累計結(jié)余1285.3億元；失業(yè)保險基金當(dāng)期結(jié)余632億元，累計結(jié)余5083億元(人力資源和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心，2016)。一方面可以考慮打通不同社會保險險種之間的通道，“損有余而補不足”，實現(xiàn)社保資金總體效用的最大化；另一方面則可以考慮通過進一步精算平衡，在降低其他社會保險險種費率的同時相應(yīng)提高養(yǎng)老保險的費率，從而為養(yǎng)老保險籌集更多的可用之財。

第六，提升養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次。目前，我國的養(yǎng)老保險雖名義上已經(jīng)實現(xiàn)了“省級統(tǒng)籌”，但實際上都屬于省級統(tǒng)籌的區(qū)域，實現(xiàn)真正意義上省級統(tǒng)籌的地區(qū)只有為數(shù)不多的幾個省份(王國新、向雪，2015)。并且各省的養(yǎng)老保險收支狀況也很不相同，例如，2015年，廣東省的企業(yè)養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余6158億元，可支付月數(shù)為52.8個月；而黑龍江省的累計結(jié)余僅有88億元，可支付月數(shù)只有1個月(人力資源和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心，2016)。只有提升統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌才能增強養(yǎng)老基金的抗風(fēng)險能力，才能均衡區(qū)域養(yǎng)老負(fù)擔(dān)、增進養(yǎng)老金待遇的公平性，進而最大化養(yǎng)老保險基金的整體效用、減輕政府的直接財政責(zé)任。習(xí)近平總書記在黨的“十九大報告”中強調(diào)要“盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”，中央作為養(yǎng)老保險制度的頂層設(shè)計者，應(yīng)當(dāng)勇于承擔(dān)管理者責(zé)任，破除地方利益的阻隔，加快推進養(yǎng)老保險體制改革以實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的制度目標(biāo)。

最后，當(dāng)實體層面的政府直接財政責(zé)任難以精確計算時，加強財政補助養(yǎng)老保險的程序性規(guī)制就十分重要。程序的規(guī)范化可以降低政府財政支出的隨意性，督促政府科學(xué)行政，提升財政資金的整體使用效益，進而節(jié)約政府用于民眾養(yǎng)老的財政開支。我國政府奉行一黨執(zhí)政與多黨參政制度，政府領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生并非基于不同黨派的競選，因此橫向競爭可以忽略不計，但是縱向之間的競爭卻沒有消除。如果不能有效規(guī)制財政補助養(yǎng)老保險的隨意性，那么在任的政府領(lǐng)導(dǎo)人可能會為了博取一個“好名聲”而在任期內(nèi)加大對養(yǎng)老保險的直接財政支出，而把風(fēng)險和困難留給下一屆領(lǐng)導(dǎo)人，讓其背負(fù)削減民眾養(yǎng)老福利的“壞名聲”。因此，弱化政府對養(yǎng)老保險的直接財政責(zé)任對維護“良性縱向競爭”，進而保障政府財政的健康、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

3． 直接財政責(zé)任的邊界

社會保險法對養(yǎng)老保險的定位是“基本”，它蘊含著生存權(quán)保障的理念，而生存權(quán)是一個只有“下限”而無“上限”的權(quán)利(徐顯明，1992)。從生存權(quán)保障的視角出發(fā)，國家財政對養(yǎng)老保險的財政補助并非國家的現(xiàn)實義務(wù)。正如失業(yè)的人不能以作為生存權(quán)范疇的“勞動權(quán)”遭到侵犯為由而要求國家負(fù)擔(dān)提供工作的現(xiàn)實義務(wù)。生存權(quán)反映到憲法文本上是“國家目標(biāo)條款”。政府財政對基本養(yǎng)老保險的功能定位應(yīng)當(dāng)是“雪中送炭”而非“錦上添花”，公民養(yǎng)老保險待遇中的“財政份額”本質(zhì)上是一種政府福利。只有政府針對全民所建立的“最低生活保障制度”才構(gòu)成政府強制性財政支出的理由——它事關(guān)公民最低程度的生存權(quán)保障。公民的養(yǎng)老金待遇屬于“高級”生存權(quán)(亦可稱為社會權(quán))——而非最低生活保障意義上的生存權(quán)——保障的范疇，而社會權(quán)保障的特點在于其本身的“伸縮性”與政府支出責(zé)任的“彈性化”?！皣一攫B(yǎng)老金的意義在于‘全覆蓋、?；尽?楊燕綏，2015)，區(qū)別于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的國家物質(zhì)幫助，養(yǎng)老金的給付應(yīng)當(dāng)高于社會救助的“滿足最低生活需求”或“維持最低生活水準(zhǔn)”(周怡君，2009)，這事實上也確立了政府直接財政責(zé)任的基本邊界。只要政府擁有相當(dāng)?shù)呢斦芰Γ@個標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然可以更高，但基本養(yǎng)老保險所蘊含的“基本標(biāo)準(zhǔn)”表明，政府削減超越基本標(biāo)準(zhǔn)的“錦上添花”的養(yǎng)老保險財政支出并不會有損政府的正當(dāng)性。

五、 結(jié) 語

如果說公民基本養(yǎng)老金權(quán)益的根本落腳點在于實現(xiàn)其生存權(quán)保障的話，那么實現(xiàn)權(quán)利的正確方式則應(yīng)回歸養(yǎng)老保險的根本制度特質(zhì)。養(yǎng)老保險不具有依賴政府直接財政資助的原始制度秉性，政府對養(yǎng)老保險的財政責(zé)任不應(yīng)當(dāng)是“兜底”性的——所謂財政對養(yǎng)老保險的制度擔(dān)保功能也只有在相對意義上才能成立。擔(dān)保性財政責(zé)任所依托的財政視角主要是一種“結(jié)果論”視角的政府責(zé)任，養(yǎng)老保險的政府責(zé)任更應(yīng)當(dāng)從“過程論”的視角進行審視，即強化政府在養(yǎng)老保險中的制度設(shè)計與運行保障的管理者責(zé)任。這契合了養(yǎng)老保險“自求平衡”的根本制度原理。

如果總的養(yǎng)老金待遇水平保持不變，加強政府的管理者責(zé)任有助于降低政府的直接財政責(zé)任，進而可以使養(yǎng)老保險逐漸擺脫對政府財政的依賴。使養(yǎng)老保險擺脫財政依附性的目的，也并不是為了讓政府在另一個向度的責(zé)任——保障公民生存權(quán)——中抽身，恰恰相反，科學(xué)理性的養(yǎng)老保險施政方略能夠著眼長遠、更好地增進全體人民的利益。使政府更加清醒地認(rèn)識其在養(yǎng)老保險中的管理者責(zé)任，可以促使其更好地行政。在財政資源總體有限的情況下，用于某一方面的支出多了，用于另一方面的就少，財政資源整體效用的最大化才是政府的終極目標(biāo)。因此，盡管政府補助養(yǎng)老金的支出并非越少越好，但也絕非多多益善。著眼于“養(yǎng)老合約”的維護，政府所承擔(dān)的直接財政責(zé)任可能少了，但事實上，整體意義上的政府保障民眾養(yǎng)老待遇的責(zé)任卻絲毫沒有減輕。一味地強調(diào)政府對養(yǎng)老保險的直接財政責(zé)任，不僅違背了養(yǎng)老保險的“保險”制度屬性，而且遮蔽了政府管理者責(zé)任的重要性，并且只會更加有利于既得利益者，而不利于實現(xiàn)財政資源的公正分享。通過強化政府在養(yǎng)老保險中的管理者責(zé)任、弱化其在養(yǎng)老保險中的直接財政責(zé)任，有助于減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，在人口老齡化與財政狀況不佳的情勢下為構(gòu)建良性、可持續(xù)的政府財政增添砝碼，進而有利于人民的長遠福祉。