英國(guó)“脫歐談判”為何如此艱難

史志欽

在英國(guó)“脫歐”公投中，全英有72.1%的民眾參與了投票，最終的結(jié)果是脫歐派領(lǐng)先留歐派約126萬(wàn)票，以51.9%比48，1%獲勝。從地域上看，大不列顛內(nèi)的四個(gè)王國(guó)在退留歐盟問(wèn)題上的差異較大，蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭的大部分人支持留歐，蘇格蘭有近62%的公民為留歐投了贊成票，僅38%的公民投了反對(duì)票，而英格蘭和威爾士則更多人傾向于退歐?？穫愡M(jìn)行“脫歐”公投，是希望從歐盟為英國(guó)爭(zhēng)取更多的利益，但公投的結(jié)果卻出乎卡梅倫的預(yù)料?？梢哉f(shuō)，英國(guó)公投及其結(jié)果直接地體現(xiàn)了英國(guó)政治及社會(huì)的巨大撕裂，英國(guó)政黨之間、政黨內(nèi)部、地區(qū)之間、城市與鄉(xiāng)村之間、白領(lǐng)與藍(lán)領(lǐng)之間的分歧難以掩飾。

英國(guó)政府內(nèi)部“硬脫歐”和“軟脫歐”兩大派相互博弈，“脫歐”已變成—場(chǎng)“政治游戲”

根據(jù)歐盟相關(guān)法律規(guī)定，歐盟成員國(guó)如果要“脫歐”，首先需啟動(dòng)《里斯本條約》第50條，正式通知?dú)W盟“脫歐”意愿，并須在兩年的時(shí)間內(nèi)與其他成員國(guó)完成談判工作；如果需要延長(zhǎng)談判時(shí)間，則必須獲得歐盟其他27個(gè)成員國(guó)的一致同意。但事實(shí)上，英國(guó)政府內(nèi)部在如何“脫歐”問(wèn)題上立場(chǎng)分裂，主要呈現(xiàn)出“硬脫歐”和“軟脫歐”兩大派?！坝裁摎W”就是完全切斷與歐盟的關(guān)系，徹底脫離歐洲單一市場(chǎng)，并依照世界貿(mào)易組織的原則與歐盟來(lái)往；“軟脫歐”則是英國(guó)通過(guò)放棄部分邊界管控權(quán)以及有條件地允許歐洲移民自由流動(dòng)，來(lái)?yè)Q取英國(guó)部分留在歐洲共同市場(chǎng)，繼續(xù)享受零關(guān)稅帶來(lái)的好處。

現(xiàn)任英國(guó)首相特蕾莎·梅屬于“硬脫歐”一派，其希望通過(guò)“硬脫歐”的策略凝聚英國(guó)國(guó)內(nèi)和黨內(nèi)的共識(shí)。但是，自2016年7月?lián)斡?guó)首相以來(lái)，特蕾莎·梅在推動(dòng)“硬脫歐”的過(guò)程中遇到了諸多挑戰(zhàn)，對(duì)于其能否順利完成“脫歐”任務(wù)目前也是尚存疑問(wèn)。擔(dān)任首相后，特蕾莎·梅首先敉平黨內(nèi)分歧，組建“脫歐”內(nèi)閣團(tuán)隊(duì)。組建內(nèi)閣過(guò)程中，特蕾莎·梅充分兼顧脫歐派與留歐派的平衡。在脫歐派中，倫敦前市長(zhǎng)鮑里斯·約翰遜被任命為外交大臣，戴維·戴維斯則擔(dān)任新創(chuàng)設(shè)的脫歐事務(wù)大臣一職，專門負(fù)責(zé)英國(guó)脫歐相關(guān)事務(wù)，利亞姆·?？怂箵?dān)任國(guó)際貿(mào)易大臣職務(wù)。在留歐派中，原外交大臣菲利普·哈蒙德轉(zhuǎn)任財(cái)政大臣，前能源大臣安伯·拉德?lián)蝺?nèi)政大臣，邁克爾·法倫繼續(xù)留任國(guó)防大臣。內(nèi)閣組建后，特雷莎·梅于2016年10月初宣布，英國(guó)將于2017年3月底之前啟動(dòng)《里斯本條約》第50條，正式開啟“脫歐”程序。

但是，留歐派并未放棄與脫歐派的抗?fàn)帯?016年11月3日，英國(guó)倫敦高等法院突然作出裁決：未經(jīng)議會(huì)投票批準(zhǔn)，英國(guó)政府不能啟動(dòng)“脫歐”程序。這意味著英國(guó)政府不能自行觸發(fā)《里斯本條約》第50條、就“脫歐”問(wèn)題與歐NIT式進(jìn)行討論。經(jīng)過(guò)政府及保守黨的努力與斡旋，2016年12月7日，英國(guó)議會(huì)下議院投票通過(guò)政府提出的議案，支持政府的“脫歐”時(shí)間表。同時(shí)，出于妥協(xié)與平衡，議會(huì)也通過(guò)了反對(duì)黨工黨的一項(xiàng)議案，同意政府在啟動(dòng)“脫歐”程序前向議會(huì)公布“脫歐”計(jì)劃。至此，“脫歐”議程及時(shí)間表似乎已經(jīng)敲定。2017年1月17日，英國(guó)首相特蕾莎·梅就英國(guó)“脫歐”原則發(fā)表講話，表示英國(guó)將尋求徹底“脫歐”，退出歐盟單一市場(chǎng)和關(guān)稅同盟，與歐盟建立一種新的平等伙伴關(guān)系。但令人意想不到的是，2017年3月7日，英國(guó)上議院以358票對(duì)256票，決議修正“脫歐”法案，要求各部會(huì)保障“脫歐”后旅居英國(guó)歐盟公民的權(quán)利。上議院否決下議院的議案，在英國(guó)議會(huì)的歷史上非常少見。雖然在兩周后，議案重新通過(guò)，但這說(shuō)明了英國(guó)“脫歐”的艱難，反映出了英國(guó)親歐派的聲音。2017年3月16日，英國(guó)女王伊麗莎白二世批準(zhǔn)“脫歐”法案，授權(quán)英國(guó)首相特雷莎·梅正式啟動(dòng)“脫歐”程序。3月28日，英國(guó)正式通知?dú)W盟，決定啟動(dòng)“脫歐”進(jìn)程。

根據(jù)英國(guó)的選舉制度，首相有權(quán)在執(zhí)政的5年時(shí)間里，選擇有利于本黨的時(shí)機(jī)進(jìn)行大選。針對(duì)黨內(nèi)、議會(huì)內(nèi)以及社會(huì)上的掣肘，2017年4月18日，特雷莎·梅宣布于6月8日提前舉行全國(guó)大選，這比原計(jì)劃的2020年提前了3年，但是提前進(jìn)行大選的結(jié)果卻是出乎意料，英國(guó)“懸浮議會(huì)”由此產(chǎn)生，政治更加不穩(wěn)定。

新問(wèn)題舊麻煩不斷浮現(xiàn)，“脫歐談判”是—塊難啃的硬骨頭

英國(guó)“脫歐”的法律程序雖已啟動(dòng)，但是談判能否取得預(yù)期的成果仍是最大的問(wèn)題。早有分析和評(píng)論指出，英國(guó)的“脫歐談判”可能成為二戰(zhàn)后歐洲歷史上最復(fù)雜的談判之一。

到目前為止，英國(guó)與歐盟已經(jīng)進(jìn)行了三輪談判，但進(jìn)程緩慢，新問(wèn)題舊麻煩不斷浮現(xiàn)。英歐雙方談判的焦點(diǎn)主要在“脫歐費(fèi)用”“脫歐后海外公民權(quán)利”以及“英國(guó)—?dú)W盟陸上邊界”（即英國(guó)北愛(ài)爾蘭與愛(ài)爾蘭邊界安排）三個(gè)核心議題上。在這三個(gè)議題上，英國(guó)與歐盟各持己見，分歧嚴(yán)重。

對(duì)于“脫歐”費(fèi)用，歐盟強(qiáng)調(diào)英國(guó)要有序“脫歐”，即雙方需要就相關(guān)費(fèi)用達(dá)成一致，英國(guó)必須支付歐盟600億歐元的“分手費(fèi)”。英國(guó)在一開始拒絕支付，但在第二輪談判中，英國(guó)似乎軟化了立場(chǎng)，其“脫歐談判”代表戴維斯開始含蓄地承認(rèn)英國(guó)在這方面的義務(wù)，但又強(qiáng)調(diào)歐盟應(yīng)展示出一定的靈活性。如英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》指出的，雖然英國(guó)政府承認(rèn)對(duì)此負(fù)有義務(wù)，但卻沒(méi)有明確地指出財(cái)務(wù)清算狀況，也沒(méi)有針對(duì)“分手費(fèi)”發(fā)布正式的談判文件，因此，雙方能否就此取得突破尚不可知。

對(duì)于“脫歐后海外公民權(quán)利”，歐盟的訴求是，英國(guó)應(yīng)允許居住在英國(guó)境內(nèi)的300萬(wàn)歐盟公民能夠自由地前往歐盟國(guó)家，并自由地返回英國(guó)，否則歐盟無(wú)法給予居住在歐盟的英國(guó)公民以對(duì)等的權(quán)利。這是歐盟的底線，若無(wú)法達(dá)成一致，在歐盟境內(nèi)工作和生活的英國(guó)公民完全有可能失去自由前往另一個(gè)歐盟國(guó)家的權(quán)利。在核心的公民監(jiān)管權(quán)問(wèn)題上，歐盟堅(jiān)持歐洲法院應(yīng)是在英歐盟公民權(quán)利的唯一“監(jiān)管者”，而英國(guó)則反對(duì)歐洲法院繼續(xù)插手“脫歐”后的一些爭(zhēng)端，建議雙方設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的委員會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)解決爭(zhēng)端。

在“英國(guó)-歐盟陸上邊界”，即英國(guó)北愛(ài)爾蘭與愛(ài)爾蘭邊界安排問(wèn)題上，英歐雙方也存在巨大的分歧。英國(guó)退出歐盟后，北愛(ài)爾蘭與愛(ài)爾蘭共和國(guó)間的邊界是英國(guó)與歐盟唯一的陸上邊界，因此，英國(guó)“脫歐”后，愛(ài)爾蘭的邊境管理以及愛(ài)爾蘭能否繼續(xù)進(jìn)入歐洲單一市場(chǎng)等問(wèn)題，都需要在談判中重新調(diào)整。歐盟已將愛(ài)爾蘭列為英國(guó)“脫歐談判”的優(yōu)先議題之一，其強(qiáng)調(diào)應(yīng)該研究英國(guó)“脫歐”對(duì)愛(ài)爾蘭以及愛(ài)爾蘭與北愛(ài)爾蘭合作的影響；而英國(guó)則強(qiáng)調(diào)雙方應(yīng)繼續(xù)遵守1998年達(dá)成的《北愛(ài)和平協(xié)議》，并尋求“靈活而有想象力”的解決方案。endprint

總而言之，從“脫歐談判”的進(jìn)程來(lái)看，在兩年內(nèi)完成“脫歐談判”是比較艱難的。從談判雙方來(lái)講，英國(guó)由于內(nèi)部的立場(chǎng)分歧并沒(méi)有形成統(tǒng)一的方案，而歐盟在經(jīng)歷短暫的困難與混亂后愈加團(tuán)結(jié)，立場(chǎng)也比較一致，這樣的局面對(duì)英國(guó)而言是不利的。

“脫歐”不僅引發(fā)歐洲局勢(shì)的動(dòng)蕩，也再次引發(fā)了英國(guó)國(guó)內(nèi)的分離主義

英國(guó)“脫歐”在歐洲引發(fā)的最大震蕩無(wú)疑是給疑歐的民粹主義政黨注入了一劑強(qiáng)心針，一時(shí)間，歐盟各大小媒體無(wú)不充斥著展翅欲飛的“黑天鵝”消息。同時(shí)，在主流政黨遇挫的大背景下，歐洲各國(guó)反建制的左右翼民粹主義政黨紛紛崛起，占據(jù)更為重要的位置。比如，法國(guó)的國(guó)民陣線、德國(guó)的另類選擇黨、意大利的五星運(yùn)動(dòng)黨、奧地利的自由黨等，都在本國(guó)的政治生活和選舉中嶄露頭角。歐盟各國(guó)涌現(xiàn)出的民粹主義政黨不僅站上了政治舞臺(tái)，還獲得越來(lái)越多的支持，成為了不可忽視的政黨。

民粹主義政黨主要是反對(duì)歐盟對(duì)民族國(guó)家事務(wù)的管控權(quán)和決定權(quán)。左翼民粹主義政黨主要是反對(duì)歐盟在貨幣和財(cái)政緊縮方面的政策；右翼民粹主義政黨主要是反對(duì)歐盟在移民問(wèn)題上邊境開放、難民安置等的安排。同時(shí)，面對(duì)國(guó)內(nèi)的少數(shù)族裔移民，尤其是穆斯林移民，右翼民粹主義的主張也具有明顯的反伊斯蘭和排外主義色彩。雖然這些反建制的民粹主義政黨具體的主張各異，但是有兩方面的主張內(nèi)容重疊：一是疑歐或反歐盟，主張收回本國(guó)在邊境控制、移民、貨幣、金融等方面的主權(quán)，以本國(guó)利益優(yōu)先；二是反移民（尤其是穆斯林移民），主要表現(xiàn)為反對(duì)無(wú)控制地接納外來(lái)難民，同時(shí)，對(duì)本國(guó)的少數(shù)族裔移民提出更為嚴(yán)苛、同化主義的要求。

伴隨著民粹主義政黨的發(fā)展，歐洲政治的右傾化與保守化趨勢(shì)越來(lái)越凸顯。比如說(shuō)，意大利修憲公投失敗，中左政黨備受打擊，五星運(yùn)動(dòng)黨很有可能在下一次選舉中借勢(shì)成為議會(huì)多數(shù)黨，執(zhí)掌意大利政府。在法國(guó)，中間派領(lǐng)導(dǎo)人埃馬紐埃爾·馬克龍雖然奪得法國(guó)總統(tǒng)寶座，使得近年來(lái)受挫的歐盟信心倍增，但極右翼國(guó)民陣線候選人瑪麗娜·勒龐的支持率也升至35%。與此同時(shí)，歐盟成員國(guó)的非主流民粹主義政黨，也進(jìn)一步地沖擊歐盟作為超國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)組織所擁有的權(quán)力，以及作為后民族共同體所構(gòu)建的價(jià)值觀念。

“脫歐”不僅導(dǎo)致了歐盟的動(dòng)蕩，也再次引發(fā)了英國(guó)國(guó)內(nèi)的分離主義。“脫歐”公投后，如何應(yīng)對(duì)蘇格蘭公投成為了英國(guó)政府需要面對(duì)的問(wèn)題。在2014年蘇格蘭舉行的獨(dú)立公投中，約55%的選民不支持蘇格蘭獨(dú)立。公投期間，卡梅倫曾向蘇格蘭選民承諾，如果蘇格蘭繼續(xù)留在英國(guó)，英國(guó)將給予蘇格蘭更多的權(quán)力。而在“脫歐”公投中，蘇格蘭有近62%的公民為留在歐洲單一市場(chǎng)投了贊成票，也正因如此，多數(shù)蘇格蘭選民對(duì)于公投的結(jié)果十分失望，蘇格蘭獨(dú)立情緒蔓延。雖然特蕾莎·梅在上任后曾表示愿意與蘇格蘭探索一切可以接受的方案，但是卻沒(méi)有徹底消除蘇格蘭分離主義。2017年3月蘇格蘭議會(huì)尋求獲得法律授權(quán)，計(jì)劃在2018年秋季至2019年春季間舉行第二次蘇格蘭獨(dú)立公投。雖然這項(xiàng)提案必須獲得英國(guó)政府的批準(zhǔn)后才能正式實(shí)施，但提案的提出已經(jīng)充分體現(xiàn)了英國(guó)國(guó)內(nèi)局勢(shì)的動(dòng)蕩。

“脫歐”不足以影響中英關(guān)系大局，中英關(guān)系、中歐關(guān)系都將穩(wěn)步上升

在1997年中英雙方創(chuàng)造性地解決香港問(wèn)題以后，中英關(guān)系不斷發(fā)展，2004年中英建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，2013年12月卡梅倫承諾要做“中國(guó)在西方堅(jiān)強(qiáng)的支持者”，2015年中英提出要開啟中英雙邊關(guān)系“黃金時(shí)代”。中英關(guān)系的發(fā)展是一個(gè)步步攀高的過(guò)程，并且實(shí)踐證明，這一發(fā)展趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。特蕾莎·梅就任英國(guó)首相后，也反復(fù)向中國(guó)政府承諾，要繼續(xù)推動(dòng)中英關(guān)系的“黃金時(shí)代”。

事實(shí)上，就經(jīng)濟(jì)方面而言，特蕾莎·梅擔(dān)需要負(fù)“脫歐”之后重振英國(guó)經(jīng)濟(jì)的重任，所以必須要加強(qiáng)與中國(guó)在貿(mào)易與投資方面的合作。目前，中國(guó)是英國(guó)的第四大貿(mào)易國(guó)，從2004年到2014年，英國(guó)從中國(guó)的進(jìn)口貿(mào)易額由114億英鎊上升到了376億英鎊，而出口貿(mào)易額則從40億英鎊上升到了160多億英鎊。英國(guó)政府十分重視與中國(guó)的貿(mào)易關(guān)系，并將增加對(duì)中國(guó)的出口額視為其在2020年之前實(shí)現(xiàn)1萬(wàn)億出口額的重要手段之一。同時(shí)，英國(guó)“脫歐”后，為了彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)方面的損失，英國(guó)迫切需要與其他大型經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行合作，而中國(guó)自然是這其中最重要的國(guó)家之一。

當(dāng)然，英國(guó)“脫歐”也會(huì)給中國(guó)帶來(lái)許多負(fù)面影響。例如，近年來(lái)倫敦著力推進(jìn)人民幣離岸市場(chǎng)的建設(shè)，目前倫敦已經(jīng)成為僅次于香港的第二大人民幣離岸結(jié)算中心。如果英國(guó)退出歐盟，倫敦作為全球頂級(jí)金融中心之一的地位將會(huì)面臨挑戰(zhàn)，這對(duì)人民幣的國(guó)際化和中國(guó)資本“走出去”會(huì)有所影響。英國(guó)“脫歐”無(wú)論在經(jīng)濟(jì)上還是外交關(guān)系上，都會(huì)對(duì)中國(guó)造成一定的沖擊，但這種沖擊并不足以影響中英關(guān)系大局。

中國(guó)既與英國(guó)是全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，也與歐盟是全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，英歐分家是雙邊關(guān)系的重大事件，而中歐關(guān)系也是中國(guó)外交整體布局中的重要一環(huán)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中歐雙邊關(guān)系快速發(fā)展，逐步建立和完善了全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，合作領(lǐng)域不斷拓寬。中國(guó)政府始終支持歐盟的穩(wěn)定發(fā)展。英國(guó)“脫歐”，中國(guó)希望英歐都可以順利地渡過(guò)難關(guān)，避免引發(fā)世界政治與經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩。

從中歐、中英關(guān)系的長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，只要各方繼續(xù)秉持相互尊重、相互理解、合作共贏的原則，只要不危害對(duì)方的核心利益，未來(lái)，中英關(guān)系、中歐關(guān)系都將是穩(wěn)步上升的。

（作者為清華大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)系教授，一帶一路戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長(zhǎng)；清華大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)系博士生何韻、自由撰稿人魏奇對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）endprint