政務(wù)誠信與政府公信力提升路徑

●李津燕 張 珣

政務(wù)誠信是社會信用體系的基石與支柱，是政府治理社會的基本要求和前提條件，是政治文明的要求與反映。政務(wù)誠信狀況直接關(guān)系到政府權(quán)威性、政府政策執(zhí)行能力和管理效能提升。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)全面深化改革頂層設(shè)計，政務(wù)誠信作為多元治理體系中“元治理”因素，其公共性及道德化愈發(fā)顯現(xiàn)。厘清政務(wù)誠信構(gòu)建理論、探討政府與民眾之間公信力重建的路徑，有利于約束地方政府失信行為，提高政府公共治理能力，有利于社會信用體系建設(shè)和社會風(fēng)氣好轉(zhuǎn)，營造良好的營商環(huán)境，促進(jìn)新時代中國經(jīng)濟(jì)社會向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。

一、政務(wù)誠信的理論架構(gòu)

我國政務(wù)誠信被明確提出是在 2006年黨的十六屆六中全會上，會議通過的《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》中指出：“加強政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信建設(shè)，增強全社會誠實守信意識?！秉h的十七大報告就明確指出完善各類公開辦事制度，提高政府透明度和公信力。黨的十七屆六中全會進(jìn)一步強調(diào)：“大力推進(jìn)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信、司法公信建設(shè)，抓緊建立健全覆蓋全社會的征信系統(tǒng)，加大對失信行為懲戒力度。”黨的十八大報告提出“深入開展道德領(lǐng)域突出問題專項教育和治理，加強政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)”。政府作為社會公共事務(wù)的管理者和一般公共利益的維護(hù)者，政務(wù)誠信包括政府官員誠信、政府決策誠信、政府依法行政執(zhí)行誠信和政府服務(wù)誠信。政務(wù)誠信在本質(zhì)上是契約和合同關(guān)系，而一切契約和合同關(guān)系都要依靠制度加以規(guī)范和保障。當(dāng)政務(wù)誠信成為行政人主體共同追求的價值、精神與行為準(zhǔn)則時，就形成了政府公信力。政務(wù)誠信是政府公信力的核心內(nèi)容，政府公信力是政務(wù)誠信在經(jīng)濟(jì)政治社會等領(lǐng)域的總體表現(xiàn)。政府有公信力的社會體現(xiàn)出民眾自愿地配合政府行政，減少政府公共管理成本，提高公共行政效率。

1.微觀層對政府行政倫理信任

政府維護(hù)和實現(xiàn)社會公平正義關(guān)系到民眾對政府的信任，更關(guān)系到社會基本價值和全面進(jìn)步。對政府行政人公平正義行政倫理的信任，意味著政府是否公平地讓民眾享受權(quán)利和機會，以及正義地讓資源分配結(jié)果保持合理性與正當(dāng)性，是政務(wù)誠信的基石。因此，政府行政人必須注入高尚的公平正義的行政倫理道德基因才能為政務(wù)誠信夯實基礎(chǔ)。這既要求政府行政人的外在言行符合基本行政倫理，還希望此種言行背后的內(nèi)在動機無可挑剔，這樣才能以良好的行政倫理道德觀念滋潤人民的信任感知。執(zhí)行公務(wù)中公平正義、公開透明與一視同仁，都是涉及政務(wù)誠信的根本。強調(diào)政務(wù)誠信的公平正義行政倫理信任基礎(chǔ)，可使以高尚的行政倫理道德信任為基礎(chǔ)的政務(wù)誠信遭遇最小的阻力，人們會心悅誠服地認(rèn)同各種政府制度規(guī)范，會更加自覺地依規(guī)則行事，從而達(dá)到對政府行政人信任和制度順利實施的完美結(jié)合。

2.中觀層對政府決策實力信心

影響政治信任的最重要因素是決策實力，對政府的信任最終要靠決策實力來維持。對政府決策有信心，意味著政府決策科學(xué)性和連續(xù)性，政府的決策符合客觀實際，尊重客觀規(guī)律，決策過程科學(xué)、公開和民主。政務(wù)誠信建構(gòu)核心要以決策實力為信心基礎(chǔ)，這就提醒行政人要善于正確估價自己，要合理預(yù)期自己的行為及其后果，不做自己力所不能及之事?，F(xiàn)實生活中的政務(wù)失信現(xiàn)象，多屬于當(dāng)事人對自身決策實力認(rèn)識不足，對政策承諾過多，導(dǎo)致不能履行或者不能全部履行政府與民眾的契約關(guān)系。

影響決策實力因素很多，包括政府資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、資本形態(tài)、政府管理和服務(wù)市場的能力等。社會信用制度的形成之所以要“以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，以法律為保障，以道德為支撐”，是因為“產(chǎn)權(quán)”最直截了當(dāng)?shù)乇碚髁耸袌鲋黧w自身的實力，產(chǎn)權(quán)是市場主體信任的資本。產(chǎn)權(quán)有多大，實力就有多強。與之類似，政府決策實力使民眾對政府充滿信心。對政府組織信任包括組織內(nèi)部的信任關(guān)系和組織外部的信任關(guān)系，而組織外部的信任中，政府組織通過兩條途徑與社會公眾交流，一是公共政策，二是政府執(zhí)行力。因此，政府組織在社會公眾心目中的信用也可由這兩者來衡量。

3.宏觀層對政府依法行政信賴

由于行政人員就是政府最微觀的組成單位，根據(jù)委托—代理理論，政府信用的實質(zhì)就是行政人員在任期內(nèi)對公共權(quán)力委托人所作出的契約承諾、履行契約的行為過程及其履約結(jié)果，其主要內(nèi)容包括兩個方面：一是行政人員是否履約，即行政人員的行為結(jié)果是否滿足公共契約所約定的要求；二是在行使公共權(quán)力的過程中，行政人員的行為是否在公共契約的規(guī)則下進(jìn)行，即行政人員在履約過程中要依法行政，受到各種規(guī)則和制度的約束。制度代表著可確定性，可以協(xié)調(diào)人們的行為并防止混亂，從而在人與人之間建立起信任。因此，制度是信任的基礎(chǔ)，信任的產(chǎn)生同時又可維系秩序、促進(jìn)穩(wěn)定。

市場經(jīng)濟(jì)把傳統(tǒng)社會靠血緣和人情維系的“情感誠信”轉(zhuǎn)向“契約誠信”，市場經(jīng)濟(jì)維系誠信的方式就是契約，契約一旦訂立，就具有了法律效力，違反契約就會受到法律的懲罰。個人、組織和機關(guān)都會是現(xiàn)實的或潛在的交換者，各種不同類型的交易在法律上體現(xiàn)為不同類別的契約關(guān)系。通過契約建立起來的交易關(guān)系對當(dāng)事人具有法律上的拘束力，各方應(yīng)依共同約定行事。從法律上看，市場主體憑借契約形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是最典型的信用關(guān)系，一方向?qū)Ψ阶鞒鲈手Z是以對方作出某種相應(yīng)的允諾為對價條件的，雙方都給對方留下了某種預(yù)期和依賴，并且一般都相信對方會履行承諾。

二、提升政府公信力路徑選擇

中國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，要求形成以誠信機制為核心的社會資本，政府應(yīng)以身示范，應(yīng)發(fā)揮其典范和表率作用。隨著現(xiàn)代民主社會中社會發(fā)展進(jìn)步，責(zé)任政府逐步形成，政府作為社會誠信的管理者及社會誠信的示范推動者，政府發(fā)布的政策、解釋和落實方式方法等都發(fā)生變化。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，要堅持以人民為中心，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨；轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。根據(jù)前面提出的政務(wù)誠信“行政倫理信任—行政決策信心—依法行政信賴”金字塔理論構(gòu)架，結(jié)合現(xiàn)實需求，提出以下提升政府公信力路徑選擇。

1.加強公平正義、誠信行政道德建設(shè)

公平正義是行政道德本質(zhì)要求，政府的公共性決定了公職人員負(fù)有維護(hù)社會公平正義的首要責(zé)任。政務(wù)誠信要保障“權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平”，將公平正義作為政務(wù)誠信的基本準(zhǔn)則。各級政府要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，全心全意為人民服務(wù)，特別是要在繼續(xù)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上保障和改善民生。要通過多種方式引導(dǎo)，利用培訓(xùn)、新聞媒體等多種手段加強行政人員對于公平正義行政倫理必要性的認(rèn)識，自覺貫徹現(xiàn)代行政理念。

我國政府內(nèi)部的行政道德建設(shè)主要是道德教育和倫理規(guī)勸，行政道德建設(shè)工作的主要形式為文件傳閱、會議學(xué)習(xí)、榜樣示范等，通過學(xué)習(xí)、教育等形式。提升公職人員誠信行政倫理道德水準(zhǔn)，通過學(xué)習(xí)、教育等方法使公共權(quán)力委托人將行政道德的要求內(nèi)化為自身的道德信念，形成政務(wù)崇尚誠信的氛圍。強化公務(wù)人員的誠信道德意識，其中很重要的一方面就是要加強宗旨教育、強化宗旨意識。政府的工作宗旨是為人民服務(wù)，以實現(xiàn)人民利益為己任，加強宗旨教育，實際上就是強化服務(wù)意識、塑造服務(wù)文化，以消除“官本位”思想在我國政府官員心中多年的統(tǒng)治地位。政府公職人員只有牢記“為人民服務(wù)”這一宗旨，才能在實際工作中做到以人為本、服務(wù)于民，以實際行動營造誠信服務(wù)氛圍、塑造誠信文化。

加強公務(wù)人員的職業(yè)道德，使公共責(zé)任與公共利益等現(xiàn)代行政理念植入公務(wù)人員的行為準(zhǔn)則中。一是要深入開展公務(wù)員誠信、守法和道德教育。編制公務(wù)員誠信手冊，將信用建設(shè)納入公務(wù)員培訓(xùn)和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)修課程，加強公務(wù)員信用知識學(xué)習(xí)，提升公務(wù)員信用意識。二是借鑒西方的行政倫理建設(shè)，出臺《公務(wù)人員的倫理法》。美國、日本等國家積極推動軟性道德約束轉(zhuǎn)化為硬性法律規(guī)定，使得道德要求在被賦予法律形式后變得更加具體化、明確化、條理化，更加便于公務(wù)人員遵守，也能為國家監(jiān)督機關(guān)和社會監(jiān)督提供了客觀依據(jù)和參照標(biāo)準(zhǔn)。我國應(yīng)盡快制定關(guān)于政府及其行政人員行政道德的法律法規(guī)《公務(wù)人員行政倫理法》，明確公務(wù)人員應(yīng)該遵循的職業(yè)道德，把誠信作為職業(yè)道德的基本部分，為政府行政道德文明的建設(shè)提供制度保障。三是讓新聞和人大政協(xié)真正起到行政道德監(jiān)督作用，包括依靠紀(jì)檢或監(jiān)察系統(tǒng)，發(fā)揮正式部門與社會民間兩個渠道共同監(jiān)管政府的行政道德。實施工作人員的財產(chǎn)申報，有權(quán)采取情況反饋、談話、警告、處分等措施以懲戒失信失范的行政人員；鼓勵社會公眾和組織參與監(jiān)督政府及其行政人員的行政道德素養(yǎng)，確保已有監(jiān)督渠道的暢通，積極創(chuàng)造社會監(jiān)督條件；利用警示教育，用反面教材去進(jìn)行誠信觀念的教育，把誠信真正內(nèi)化為道德素質(zhì)修養(yǎng)的一部分。

2.促進(jìn)政府決策科學(xué)化與民主化

政府每出臺一項政策，就意味著與社會立下一個約定，這個約定必須得到政府本身的共同遵守，政府才有誠信可言。從契約經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，政府的政策是契約，政府每出臺一項政策意味著與公共權(quán)力委托人締結(jié)一項契約。如果政府的決策是科學(xué)、民主且穩(wěn)定、連續(xù)的，就代表政府能較好地履行各項公共契約，不僅保障了政府公信力，而且使社會公眾對政府政策能夠做出理性的預(yù)期并遵守約定，從而降低社會管理成本，提高整個社會治理水平。

決策科學(xué)化與民主化機制就是將公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、合規(guī)性審核、集體討論決定等作為重大決策的必經(jīng)程序。黨的路線、方針、政策、制度措施的制定要科學(xué)合理、穩(wěn)定連續(xù)，按照權(quán)力和責(zé)任清單制度要求，做到依法決策、依法執(zhí)行和依法監(jiān)督。

決策執(zhí)行的科學(xué)與規(guī)范表現(xiàn)在明晰行政主體的職權(quán)、管制亂收稅費并限制自由裁量權(quán)，以規(guī)范政府及其行政人員的行為，重樹政府威信。第一，政府要按照法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)；第二，要有效地控制行政自由裁量權(quán)，應(yīng)通過立法程序使之明確化、具體化，為自由裁量權(quán)的行使提供法律依據(jù)，以實現(xiàn)自由裁量權(quán)的授而不濫和控而不死；第三，通過現(xiàn)代信息技術(shù)將政府決策電子化、現(xiàn)代化。完善行政聽證制度，也可以借助微信平臺等電子政務(wù)公開方式傾聽公眾的聲音，同時接受社會的監(jiān)督；政府開放日和市長熱線等政務(wù)公開形式也可以更加電子化，讓社會公眾的想法和期待也能讓更多決策者看到。在賦予社會公民更多發(fā)言權(quán)、監(jiān)督權(quán)的同時，也要加強言論管理，不能任由不法分子憑借公開平臺發(fā)布不實信息，煽動社會混亂。

3.完善依法行政的制度體系

政府講不講誠信，有沒有公信力，一條重要標(biāo)準(zhǔn)就是看政府能不能嚴(yán)格執(zhí)法、依法辦事，能不能始終按照憲法和法律法規(guī)規(guī)定權(quán)限和程序使用權(quán)力。政務(wù)誠信的關(guān)鍵在于在良法的前提下嚴(yán)格執(zhí)法、依法辦事。沒有行政領(lǐng)域的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，就不可能有真正的政府誠信可言。政府唯有依法行政，取得公眾信任，政府政令才暢通無阻，管理才行之有效。

要把完善依法行政制度體系作為政務(wù)誠信基礎(chǔ)工作抓常抓細(xì)。一是積極開展地方立法工作，嚴(yán)格規(guī)范性文件法制審核，落實合法性審查、集體討論決定等制度，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，按照法定要求和程序予以公布，及時清理有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，推動各項工作在法治軌道上運行。二是完善政府權(quán)力清單制度。政府權(quán)力清單制度可以有效增強公共決策的互動性和包容性，可通過政府開放日、市長熱線、電子郵件等方式，加強與公眾的日常聯(lián)系與互動，保持和公眾之間的信息交流順暢，讓公眾對政府有充分地了解，從而形成良性的溝通，可以在很大程度上防止決策失誤，增強公眾對決策的認(rèn)同感，減少決策執(zhí)行的阻力。三是提高政府立法公眾參與度，拓展社會各方有序參與政府立法的途徑和方式。要完善行政聽證制度，在政府決策涉及公共利益的政策過程中設(shè)置聽證程序，拓寬聯(lián)系群眾的渠道，擴大公民有序的政治參與，使公眾對擬制定的決策有充分發(fā)表意見的機會，制定法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件要廣泛征求社會意見。四是加強重點領(lǐng)域政府立法，開展招商引資、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)等領(lǐng)域立法立規(guī)工作，充分體現(xiàn)公開、公平、公正，堅持立法和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。