全面從嚴(yán)治黨背景下高校黨外人士民主監(jiān)督機(jī)制的完善

●諶 姿 楊春磊

高校作為一個(gè)“小社會”相對封閉，不僅涉及的管理環(huán)節(jié)較多、事務(wù)龐雜，而且高校擴(kuò)招以后師生數(shù)量與管理人員不相匹配，最終導(dǎo)致教學(xué)、招生、科研、后勤、基建、財(cái)務(wù)、學(xué)生管理等關(guān)鍵崗位權(quán)力尋租問題突出。黨中央推行全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略以來，高校腐敗現(xiàn)象得到了一定程度的遏制。2016年，中紀(jì)委總計(jì)通報(bào)27名高校領(lǐng)導(dǎo)干部，其中，執(zhí)紀(jì)審查15人次、黨紀(jì)處分17人次（5人在一年中既被執(zhí)紀(jì)審查又被黨紀(jì)處分）。但是，著眼于高校的長期發(fā)展和廉政建設(shè)，高校權(quán)力運(yùn)行失范的難題亟待解決。《高等教育法》規(guī)定了高校黨委與行政的分工和運(yùn)行的基本原則，但對權(quán)力的取得、行使等問題沒有從制度上做出可操作性的具體規(guī)定，使得實(shí)踐中容易產(chǎn)生黨政權(quán)力重疊，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)集于一體等問題。權(quán)力行使不透明、不科學(xué)反映出高校民主管理的不足與缺位。習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”。在現(xiàn)有制度環(huán)境下，要使高校權(quán)力運(yùn)行嚴(yán)格遵守已有的法律法規(guī)，健全民主監(jiān)督機(jī)制的作用和形式就顯得尤為必要，這有助于在高校中推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化地發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)高校腐敗的標(biāo)本兼治。

一、高校黨外人士民主監(jiān)督的作用

高校是知識傳承與創(chuàng)新的重要育才基地和科研基地，是為國家輸出建設(shè)與發(fā)展基礎(chǔ)力量的重要組織。高校內(nèi)部的和諧穩(wěn)定與有序發(fā)展決定了高校發(fā)揮其作用的功效。高校黨外人士的民主監(jiān)督針對于高校組織中的事項(xiàng)決策、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)，是對高校全方位發(fā)展進(jìn)行監(jiān)督的重要方式之一。同時(shí)，高校黨外人士進(jìn)行民主監(jiān)督也是統(tǒng)戰(zhàn)工作的必然要求。

（一）民主監(jiān)督之于高校：推進(jìn)民主辦學(xué)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)治校

我國的高校管理正逐步走向民主化、科學(xué)化。民主管理保障高校發(fā)展的活力，科學(xué)管理保障高校發(fā)展的效率。高校民主而科學(xué)的管理體制是學(xué)校穩(wěn)步快速發(fā)展的基礎(chǔ)。高校黨外人士民主監(jiān)督是高校民主管理的重要內(nèi)容。廣開言路，凝聚力量，高校黨外人士成員多、聯(lián)系廣、具有較強(qiáng)的代表性和影響力，能夠匯聚民主之意為學(xué)校發(fā)展建言獻(xiàn)策。同時(shí)，高校黨外人士具備各自專業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)良知識和運(yùn)用技能，熟悉與高等教育發(fā)展、學(xué)科平臺建設(shè)相關(guān)的各方面情況，并具有一定的政治眼界和改革精神，能夠?yàn)楦咝Q策提供存在合理基礎(chǔ)的意見建議，維護(hù)學(xué)校科學(xué)發(fā)展。

（二）民主監(jiān)督之于統(tǒng)戰(zhàn)：維護(hù)團(tuán)結(jié)合作、促進(jìn)從嚴(yán)治黨

民主監(jiān)督是我國多黨合作制度的重要內(nèi)容，也是民主黨派的基本職能之一。高校良好的民主監(jiān)督平臺的構(gòu)建，方便民主黨派人士和無黨派人士發(fā)表見解，對具體事項(xiàng)進(jìn)行溝通商榷，有助于高校各方面人員的相互理解和形成對相關(guān)事項(xiàng)的一致意見，從而維護(hù)高校內(nèi)部的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。同時(shí)，作為參政黨的民主黨派和其他無黨派人士對執(zhí)政黨工作的監(jiān)督，脫離了各種因素的掣肘，能夠有效監(jiān)督高校領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政工作，從而促進(jìn)共產(chǎn)黨保持純潔性和先進(jìn)性，從容面對各種考驗(yàn)，加強(qiáng)和改善領(lǐng)導(dǎo)工作。

（三）民主監(jiān)督之于高校黨外人士：加強(qiáng)責(zé)任意識、激勵(lì)自身建設(shè)

高校黨外人士對高校的工作開展民主監(jiān)督，不僅是出于高校師生的主體意識，也來自于黨外人士這一政治身份的責(zé)任要求。把一部分優(yōu)秀人士留在黨外，是中國共產(chǎn)黨的偉大決策，是為了合理的配置政治資源，鞏固多黨合作的政治格局。高校黨外人士明確自己的政治定位，應(yīng)當(dāng)積極開展對執(zhí)政黨的民主監(jiān)督工作。同時(shí)，民主監(jiān)督工作的開展能夠開拓高校黨外人士的視閾，激勵(lì)其增強(qiáng)專業(yè)能力和綜合素質(zhì)。對于黨外人士責(zé)任與能力的要求，也有助于激勵(lì)民主黨派在高校的內(nèi)涵發(fā)展，能夠促使其更重視自身的組織建設(shè)和引導(dǎo)作用，從而保證民主黨派基層的成員素質(zhì)和作用發(fā)揮。

二、高校黨外人士民主監(jiān)督存在的困境

目前，各個(gè)高校都存在不同層次、規(guī)模的民主黨派和無黨派人士，他們在高校民主政治實(shí)踐中起到一定作用，但與其應(yīng)然的作用相比尚有不小的距離。尤其在民主監(jiān)督方面還存在諸多問題，各高校黨委對民主監(jiān)督重要性的認(rèn)識也不盡相同，加之缺乏可操作性的監(jiān)督約束機(jī)制，民主監(jiān)督的作用并未得到充分的施展。這些問題源于以下三方面構(gòu)成的困境：

（一）有效監(jiān)督認(rèn)識模糊

在監(jiān)督主體方面，存在多種思想認(rèn)識不到位的情形，導(dǎo)致部分黨外人士對進(jìn)行有效的民主監(jiān)督意識淡薄。他們將自己的政治身份定位為中國共產(chǎn)黨的同盟軍，認(rèn)為其主要作用為輔助與合作，應(yīng)淡化監(jiān)督的職能；另有部分黨外人士在面對民主監(jiān)督事宜時(shí)存在思想包袱，顧忌因監(jiān)督權(quán)利的行使影響政黨和諧關(guān)系或觸怒領(lǐng)導(dǎo)；還有部分黨外人士認(rèn)為民主監(jiān)督實(shí)際作用有限，因而不愿意為民主監(jiān)督花費(fèi)時(shí)間、精力成本。在監(jiān)督對象方面，一方面存在對民主監(jiān)督不關(guān)注、不重視的問題，認(rèn)為高校黨外知識分子應(yīng)專注于教學(xué)與科研，民主監(jiān)督工作可有可無；另一方面存在對民主監(jiān)督的認(rèn)識偏差，沒有認(rèn)識到民主監(jiān)督對高校發(fā)展的價(jià)值，因而將民主監(jiān)督編排為“形式意義”上的工作。

（二）監(jiān)督制度缺失細(xì)則

《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》《中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國家教育委員會關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等院校統(tǒng)戰(zhàn)工作的意見》等文件對黨外人士的民主監(jiān)督權(quán)利從宏觀上予以了規(guī)定，但是操作性不強(qiáng)，需要各個(gè)高校依據(jù)自身實(shí)際情況做具體化的制度安排。但是，高校的統(tǒng)戰(zhàn)工作往往將重心集中于進(jìn)行政治理論學(xué)習(xí)、引導(dǎo)黨外人士團(tuán)結(jié)協(xié)作服務(wù)于學(xué)校中心工作以及支持民主黨派基層組織建設(shè)等內(nèi)容，大多數(shù)高校都沒有專門制定關(guān)于黨外人士民主監(jiān)督的規(guī)則，以至于黨外人士在進(jìn)行民主監(jiān)督活動時(shí)因不明確監(jiān)督的內(nèi)容、手段等而存在一定程度的盲目性。

（三）監(jiān)督客觀條件制約

民主監(jiān)督工作的開展在實(shí)踐中還有賴于監(jiān)督的環(huán)境與途徑。部分高校表面召開黨外意見征求會而實(shí)質(zhì)已有既定的決策決定，有些高校形式上按月召開座談會、情況通報(bào)會，但未認(rèn)真吸納黨外人士的意見、聽取黨外人士的諫言，這些形式主義情形的出現(xiàn)，不僅是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)者對監(jiān)督者的忽視態(tài)度，也存在監(jiān)督與被監(jiān)督雙方信息不對稱的問題。此外，雖然黨外人士民主監(jiān)督具有不可替代的優(yōu)勢，但是高校民主監(jiān)督是一種柔性監(jiān)督，在缺乏與群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等其他監(jiān)督形式橫向合作的情況下，民主監(jiān)督的反饋與結(jié)果難以保障。

三、高校黨外人士民主監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新構(gòu)建——以長江大學(xué)為例

當(dāng)前，高校黨外人士進(jìn)行民主監(jiān)督主要依靠以下方式：一是參加學(xué)校黨委組織的相關(guān)會議，在會議征求意見時(shí)提出看法；二是以個(gè)人或者黨派、統(tǒng)戰(zhàn)性團(tuán)體的名義直接對學(xué)校管理提出意見；三是參與黨派或統(tǒng)戰(zhàn)性團(tuán)體組織的專項(xiàng)調(diào)研，形成調(diào)研報(bào)告上交學(xué)校黨委；四是作為政協(xié)委員在政協(xié)會議上提交有關(guān)提案。民主監(jiān)督的手段看似多樣，但是這些監(jiān)督方式產(chǎn)生的實(shí)際效果十分有限。無論是在會議之內(nèi)、還是在會議之外提出的意見、建議，無論是否經(jīng)過調(diào)研論證，民主監(jiān)督所涉及的意見、建議必然涉及學(xué)校相關(guān)職能部門和管理人員，學(xué)校決策時(shí)最多只會做有限度的采納，且采納與否及其理由尚沒有規(guī)范化的反饋機(jī)制保障知情。

綜合而言，高校黨外人士民主監(jiān)督的權(quán)利尚需要制度的保障，首先需要制定有關(guān)于民主監(jiān)督內(nèi)容、范圍、形式、程序等諸多具體問題的規(guī)范，使民主監(jiān)督權(quán)利的行使具備堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。長江大學(xué)制訂了《長江大學(xué)關(guān)于加強(qiáng)新形勢下統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的實(shí)施意見》（以下簡稱《意見》），其中將學(xué)校統(tǒng)戰(zhàn)工作的重點(diǎn)對象確定為：擔(dān)任各級人大代表和政協(xié)委員的黨外人士，高層次人才黨外人士，擔(dān)任中層以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨外人士，民主黨派組織負(fù)責(zé)人，以及其他有成就、有影響的黨外人士。此外，《意見》還就統(tǒng)戰(zhàn)工作的任務(wù)、工作機(jī)制等內(nèi)容予以了明確，可以作為我們討論黨外人士民主監(jiān)督問題的范本。因此，筆者擬結(jié)合《意見》中有關(guān)黨外人士民主監(jiān)督的內(nèi)容探討高校黨外人士民主監(jiān)督機(jī)制完善的問題。

（一）提高政治認(rèn)識，強(qiáng)化保障機(jī)制

無論是高校黨委、領(lǐng)導(dǎo)決策層，還是高校黨外人士，都要提高對民主監(jiān)督的認(rèn)識，理解監(jiān)督的意義和使命，強(qiáng)化民主監(jiān)督的理論和原則。長江大學(xué)出臺的《意見》不僅要求學(xué)校加強(qiáng)對統(tǒng)戰(zhàn)工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織，還要求“把統(tǒng)戰(zhàn)工作納入學(xué)校黨建工作年度目標(biāo)考核。校黨委要切實(shí)履行統(tǒng)戰(zhàn)工作的主體責(zé)任。要將統(tǒng)戰(zhàn)工作納入黨委中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，納入校、院兩級領(lǐng)導(dǎo)班子工作考核內(nèi)容，納入宣傳工作計(jì)劃”。同時(shí)還要求“加強(qiáng)黨外知識分子思想政治工作”，“開展多種形式的理論學(xué)習(xí)、實(shí)踐鍛煉、社會服務(wù)，運(yùn)用溝通、談心等方式，幫助和引導(dǎo)黨外知識分子。支持他們發(fā)揮自身優(yōu)勢，勇于擔(dān)當(dāng)、敢于創(chuàng)新”。

此外，高校黨外人士的民主監(jiān)督工作還要建立相應(yīng)的保障機(jī)制?！兑庖姟芬蟆胺e極為學(xué)校統(tǒng)戰(zhàn)部門開展工作提供保障。學(xué)校統(tǒng)戰(zhàn)部工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)足額納入學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算。要為民主黨派基層組織、黨外知識分子聯(lián)誼會等團(tuán)體開展考察、調(diào)研、會議、交流、教育培訓(xùn)等活動提供必要的資金支持。為統(tǒng)戰(zhàn)部門組織召開各類通報(bào)會、座談會、征求意見會、茶話會，走訪慰問黨外代表人士，組織黨外人士在省內(nèi)開展國情考察、主題實(shí)踐、革命傳統(tǒng)教育等活動，提供必要的財(cái)物支持和政策保證。該校的各級人大代表和政協(xié)委員，民主黨派組織負(fù)責(zé)人、黨外人士參加履職工作和社會活動，應(yīng)予以時(shí)間保障和必要支持，其成果作為業(yè)績考評、職務(wù)評聘、評價(jià)體系的重要參考”?！皫椭裰鼽h派基層組織解決辦公活動場所等實(shí)際困難。支持民主黨派和無黨派人士發(fā)揮民主監(jiān)督、建言獻(xiàn)策作用，校（院）務(wù)委員會、學(xué)術(shù)委員會、教代會、工會等組織中應(yīng)有適當(dāng)數(shù)量的黨外代表人士”。這些細(xì)致的規(guī)定不僅為黨外人士民主監(jiān)督提供經(jīng)費(fèi)保障、辦公條件保障，還有相應(yīng)的時(shí)間保障、隊(duì)伍保障和績效考核保障，可謂為較完整的保障機(jī)制。

（二）重視知情與聯(lián)絡(luò)，建立意見反饋機(jī)制

知情是黨外人士進(jìn)行民主監(jiān)督的一個(gè)重要前提，只有熟悉、了解學(xué)校相關(guān)的管理、政策問題，才能將監(jiān)督權(quán)應(yīng)用于準(zhǔn)確的方向上，提出的建議也才能符合實(shí)際需要。知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不能僅僅依靠情況通報(bào)會、座談會等會議形式，還應(yīng)包括參加決策前期的實(shí)地調(diào)研、參與制定學(xué)校文件等。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)與黨外人士的溝通、聯(lián)絡(luò)，使黨外人士有機(jī)會接觸、熟悉學(xué)校管理者、決策者。《意見》要求，健全和落實(shí)同黨外代表人士聯(lián)誼交友機(jī)制。按照“主要領(lǐng)導(dǎo)抓關(guān)鍵、分管領(lǐng)導(dǎo)抓重點(diǎn)、班子成員人人有朋友”的原則，每名學(xué)校及學(xué)院黨員領(lǐng)導(dǎo)干部至少聯(lián)系1至2名黨外人士，每年開展1至2次交心談心活動。健全落實(shí)傳達(dá)重要文件和邀請參加重要會議機(jī)制。按有關(guān)規(guī)定，及時(shí)向民主黨派組織負(fù)責(zé)人、無黨派代表人士和黨外干部傳達(dá)黨中央、省委重要文件及會議精神，通報(bào)黨的國家大政方針和重大事項(xiàng)。學(xué)校舉行的有關(guān)重要會議，視情況邀請黨外人士參加。健全落實(shí)征求黨外人士意見機(jī)制。校黨委應(yīng)每學(xué)期定期舉行座談會，邀請各級人大代表和政協(xié)委員、民主黨派負(fù)責(zé)人、無黨派代表人士參加，通報(bào)學(xué)校的教學(xué)、科研、管理、黨風(fēng)廉政建設(shè)等重大事項(xiàng)，請教意見建議。關(guān)乎學(xué)校發(fā)展的重大政策、涉及教職工切身利益的重要措施出臺及調(diào)整前，應(yīng)征求黨外人士的看法和建議。堅(jiān)持和完善校黨委領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核聽取黨外代表人士意見機(jī)制。這些要求既包括黨外人士社會聯(lián)絡(luò)問題，也包括意見征集的途徑和情況通報(bào)制度，為學(xué)校黨外人士獲取信息、提出意見提供了一定的遵循依據(jù)。

意見反饋是民主監(jiān)督結(jié)果的重要參考。意見反饋不僅是對具體事項(xiàng)監(jiān)督情況的說明，也是被監(jiān)督者態(tài)度的展現(xiàn)，并直接關(guān)系監(jiān)督者的積極性和監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)。然而，目前大部分高校在黨外人士民主監(jiān)督這一問題上并沒有建立完善的意見反饋制度。雖然《意見》中要求“完善對黨外代表人士意見建議反饋機(jī)制”，但只是一個(gè)籠統(tǒng)的原則性方向指引，不能保障意見反饋在實(shí)踐中良好落實(shí)。筆者認(rèn)為，由于民主監(jiān)督屬于柔性監(jiān)督，雖不能要求意見反饋機(jī)制規(guī)定對每一項(xiàng)監(jiān)督意見、建議采納吸收，但應(yīng)該在程序上將采納與否、不予采納的情況說明反饋給意見、建議的提出者，使他們感受被監(jiān)督者的尊重與慎重，這樣才有助于保持民主監(jiān)督的活力與信心。此外，意見反饋制度的建立與留痕能夠成為考察民主監(jiān)督成效的指標(biāo)之一。

（三）加強(qiáng)黨外隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)選拔黨外干部

黨外隊(duì)伍是民主監(jiān)督的組織基礎(chǔ)，只有黨外隊(duì)伍力量充足，才能更好地履行民主監(jiān)督的職能。《意見》要求，加強(qiáng)黨外人士隊(duì)伍建設(shè)。把一部分優(yōu)秀人士留在黨外，建設(shè)一支政治堅(jiān)定、素質(zhì)優(yōu)良、數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、作用突出的黨外代表人士隊(duì)伍。針對黨外人士不同特點(diǎn)分類培養(yǎng)，對專業(yè)人才、參政議政人才、民主黨派黨務(wù)人才，采取選派到市縣掛職鍛煉、院系和部門間輪崗的培養(yǎng)方式，提高其能力素質(zhì)。加強(qiáng)民主黨派和無黨派人士工作。支持和協(xié)助民主黨派做好組織發(fā)展工作。協(xié)助民主黨派做好基層負(fù)責(zé)人的物色、培養(yǎng)、舉薦、考察工作。這一規(guī)定既有益于增強(qiáng)黨外人士隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，又保障了黨外隊(duì)伍的擴(kuò)充發(fā)展與鍛煉成長。

黨外干部既有民主監(jiān)督的職責(zé)，又直接置身于學(xué)校管理事務(wù)之中，對學(xué)校黨委的各項(xiàng)工作有較為直接的認(rèn)識和較深的理解。因此，黨外干部是民主監(jiān)督工作中條件最為便利的監(jiān)督主體。高校應(yīng)注重保有黨外干部的數(shù)量，增強(qiáng)對黨外干部民主監(jiān)督工作的考核，同時(shí)保護(hù)其民主監(jiān)督權(quán)利的行使?！兑庖姟芬蟆鞍腰h外代表人士隊(duì)伍建設(shè)納入學(xué)校干部隊(duì)伍建設(shè)和人才工作總體規(guī)劃，中層干部中黨外人士應(yīng)占10%以上，中層后備干部中黨外人士比例占10%以上”。對黨外人士進(jìn)入學(xué)校管理隊(duì)伍的比例提出了明確的量化要求，從而為學(xué)校黨委組織部門和統(tǒng)戰(zhàn)部門的干部建設(shè)工作制訂了長期規(guī)劃與任務(wù)目標(biāo)。

高校的穩(wěn)定與發(fā)展離不開內(nèi)部主體的團(tuán)結(jié)與參與。高校黨外人士享有的民主監(jiān)督權(quán)利不僅是他們參議政事、表達(dá)意見的重要途徑，也是為了幫助高校權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。民主監(jiān)督權(quán)的良性行使有助于維護(hù)高校和諧穩(wěn)定的政治環(huán)境。這對于加強(qiáng)和改進(jìn)高校黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)高校依法治校、民主辦學(xué)的進(jìn)程，促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展，具有重要的意義。而且，社會主義監(jiān)督體系的發(fā)展方向應(yīng)是黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督和黨外民主監(jiān)督二者都得到充分發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)互相支持、良性互動。因此，監(jiān)督的主體與對象應(yīng)形成良好的互動溝通機(jī)制，共同建立起民主監(jiān)督發(fā)揮效果的體制，促進(jìn)高校政治文明的進(jìn)步，促進(jìn)民主監(jiān)督走上制度化、規(guī)范化的道路，并不斷在實(shí)踐中豐富和完善。