國(guó)際金融監(jiān)管改革的方向和路徑*
——基于國(guó)外文獻(xiàn)梳理的思考

楊彥龍

(廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361005)

一、引言:國(guó)際金融結(jié)構(gòu)變化呼喚金融監(jiān)管改革

40年前，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)(Basel Committee on Banking Supervision)將全球金融分為兩個(gè)集團(tuán)：一個(gè)是由緊密相聯(lián)的各金融中心組成的核心集團(tuán)，主要包括美國(guó)、英國(guó)、日本、法國(guó)和中國(guó)香港地區(qū)等；另一個(gè)則是由金融發(fā)展較落后的其他國(guó)家和地區(qū)組成。而今，全球經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，雖然少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家仍占據(jù)全球金融市場(chǎng)的“半壁江山”(BIS，2017)[1]，但無(wú)法改變世界金融格局的變化趨勢(shì)。

首先，世界上規(guī)模最大、增長(zhǎng)最快的發(fā)展中國(guó)家的金融業(yè)已經(jīng)成長(zhǎng)為國(guó)際金融的重要組成部分。20世紀(jì)90年代，跨國(guó)銀行總部大多設(shè)在經(jīng)合組織(OECD)國(guó)家，但過(guò)去的十年，發(fā)展中國(guó)家的銀行已經(jīng)開(kāi)始大規(guī)模跨國(guó)擴(kuò)張；此外，新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體在全球影子銀行業(yè)務(wù)中的市場(chǎng)份額已高達(dá)12%(Mishkin et al，2015)[2]。

其次，相較于40年前，發(fā)展中國(guó)家與全球金融市場(chǎng)的聯(lián)系更加緊密。20世紀(jì)80年代至90年代，在經(jīng)歷私有化和自由化的改革浪潮后，外資銀行比重在發(fā)展中國(guó)家不斷上升，截至2007年外資銀行在63個(gè)發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)份額已占一半以上。如今，發(fā)展中國(guó)家的外資銀行比重遠(yuǎn)高于工業(yè)化國(guó)家，極易受到金融危機(jī)和區(qū)域金融監(jiān)管變化的影響。同時(shí)，這種緊密聯(lián)系也體現(xiàn)在2008年全球金融危機(jī)中，此次危機(jī)影響了全世界所有類型的國(guó)家(Bernanke，2016)[3]。

最后，經(jīng)合組織國(guó)家不再是金融創(chuàng)新的唯一中心。在零售金融領(lǐng)域，突破性技術(shù)在發(fā)展中國(guó)家被廣泛應(yīng)用。在OECD國(guó)家，居民日常消費(fèi)的主要支付方式為信用卡支付或借記卡支付;而在中國(guó)，消費(fèi)者更多地使用手機(jī)進(jìn)行日常支付。目前，中國(guó)的支付寶擁有4.5億用戶，是全球PayPal客戶數(shù)量的幾倍；在過(guò)去的五年，美國(guó)最大的P2P網(wǎng)貸公司Lending Club發(fā)行貸款約160億美元，而同期中國(guó)螞蟻金融的貸款發(fā)行量超過(guò)1 000億美元；在肯尼亞，移動(dòng)貨幣的發(fā)明對(duì)普惠金融的發(fā)展產(chǎn)生重要影響，移動(dòng)支付被用作微型儲(chǔ)蓄和微型投資平臺(tái)，并越來(lái)越多地應(yīng)用于跨境交易；許多其他發(fā)展中國(guó)家也正在仿效M-PESA(肯尼亞移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商Safaricom推出的手機(jī)銀行業(yè)務(wù))及其相關(guān)產(chǎn)品(Chen，2016)[4]。

歷史上，美國(guó)、歐盟和日本一直是國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)(International Financial Standard-Setting Bodies，以下簡(jiǎn)稱IFSSB*目前，國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，主要包括金融穩(wěn)定委員會(huì)(FSB)、巴塞爾銀行委員會(huì)(BCBS)、金融行動(dòng)特別工作組(FATF)、國(guó)際存款保險(xiǎn)公司協(xié)會(huì)(IADI)、國(guó)際證券管理機(jī)構(gòu)組織(IOSCO)等，其負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的金融業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以維護(hù)全球金融市場(chǎng)的穩(wěn)定秩序。)的主要參與者。伴隨世界經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，發(fā)展中國(guó)家國(guó)際地位不斷攀升，在金融標(biāo)準(zhǔn)制定中的地位也日益重要。發(fā)展中國(guó)家正經(jīng)歷一場(chǎng)史無(wú)前例的金融變革，金融創(chuàng)新為其提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，但也對(duì)金融監(jiān)管帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，即使是世界上最窮的發(fā)展中國(guó)家也以各種方式加入金融全球化的大潮。因此，IFSSB的決策對(duì)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)具有重要影響。未來(lái)全球金融監(jiān)管將何去何從？面對(duì)工業(yè)化國(guó)家日益凸顯的經(jīng)濟(jì)民族主義傾向，國(guó)際社會(huì)呼吁強(qiáng)有力的金融合作，同時(shí)也呼吁對(duì)國(guó)際金融監(jiān)管體系進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革，希望通過(guò)國(guó)際金融監(jiān)管改革加強(qiáng)國(guó)際金融合作，但目前似乎并沒(méi)有找到共同的合作動(dòng)力和具體的改革方向。

本文通過(guò)對(duì)國(guó)外相關(guān)研究的梳理和總結(jié)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)下的國(guó)際金融合作和監(jiān)管方式具有一定價(jià)值，但缺乏對(duì)可持續(xù)發(fā)展和普惠金融*普惠金融與可持續(xù)發(fā)展是包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的應(yīng)有之義。根據(jù)國(guó)際共識(shí)，包容性增長(zhǎng)主張將所有群體，特別是“邊緣群體”納入經(jīng)濟(jì)體系中，使得全體社會(huì)能夠平等分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的好處，并為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的動(dòng)力。而普惠金融則強(qiáng)調(diào)將所有群體，特別是被金融排斥的群體納入到金融體系中來(lái)，使得各類群體都能夠得到合適的金融服務(wù)，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)改善。比較兩者的主張和措施，普惠金融是在包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的范疇之內(nèi)，是包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在金融領(lǐng)域的體現(xiàn)。目標(biāo)的考慮。筆者認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)金融可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)致力于建立一種新的全球金融治理模式，這種新的治理模式以金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，并重點(diǎn)關(guān)照發(fā)展中國(guó)家的利益需求。基于此，國(guó)際金融監(jiān)管改革應(yīng)有三個(gè)明確的方向：一是監(jiān)管目標(biāo)由單一目標(biāo)(追求金融穩(wěn)定)向雙重目標(biāo)(追求金融穩(wěn)定和普惠金融發(fā)展)轉(zhuǎn)變，二是增加并保障發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際金融改革中的參與面和實(shí)質(zhì)話語(yǔ)權(quán)，三是在廣泛代表各方利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)金融創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管。

二、當(dāng)前國(guó)際金融監(jiān)管存在的問(wèn)題：典型案例分析

雖然國(guó)際金融結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生變動(dòng)，但當(dāng)前的國(guó)際金融監(jiān)管體系仍然不利于發(fā)展中國(guó)家的包容性發(fā)展。以下，本文將通過(guò)典型案例分析進(jìn)行具體闡釋。

1.巴塞爾銀行標(biāo)準(zhǔn)

所有國(guó)家均需要穩(wěn)定的銀行體系。世界金融市場(chǎng)相互依賴，一旦某國(guó)銀行系統(tǒng)崩潰，其他國(guó)家銀行系統(tǒng)也會(huì)受到?jīng)_擊。因此，國(guó)際監(jiān)管和協(xié)調(diào)顯得尤為重要，而全球標(biāo)準(zhǔn)是各國(guó)監(jiān)管者相互承諾實(shí)施有效監(jiān)管的重要保障。然而事實(shí)證明，巴塞爾協(xié)議中的銀行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不足以阻止2008年爆發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)。在此次危機(jī)中，發(fā)展中國(guó)家信貸流量減少，并且受到出口需求下降以及外國(guó)直接投資、匯款和援助流量減少的影響。在此背景下，“巴塞爾協(xié)議III”的嚴(yán)格監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)受到了國(guó)際社會(huì)的廣泛歡迎，但過(guò)于嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)可能給發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)不利的溢出效應(yīng)。

由于各國(guó)監(jiān)管利益和監(jiān)管能力不盡相同，就共同的一套標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致十分困難?！鞍腿麪枀f(xié)議II”和“巴塞爾協(xié)議III”主要體現(xiàn)了發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)管需求，在很多層面沒(méi)有充分考慮發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際情況。對(duì)許多發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，直接的挑戰(zhàn)就是標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性。即使在市場(chǎng)機(jī)制較完善的國(guó)家，受制于資源的有限性，巴塞爾協(xié)議II和巴塞爾協(xié)議III也會(huì)因標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于復(fù)雜而難以被實(shí)施(Zicchino，2014)[5]。盡管一些監(jiān)管者贊成巴塞爾協(xié)議III的宏觀審慎監(jiān)管要求，但對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，難以持續(xù)投入宏觀審慎監(jiān)管所需的各種資源，特別是在技能、培訓(xùn)、建模、技術(shù)和數(shù)據(jù)等方面。

此外，強(qiáng)制信用評(píng)級(jí)也帶來(lái)多重難題。巴塞爾協(xié)議III規(guī)定，銀行必須依據(jù)貸款公司的信用評(píng)級(jí)，按照信用轉(zhuǎn)換系數(shù)劃撥資金。許多發(fā)展中國(guó)家沒(méi)有國(guó)內(nèi)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，全球評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的覆蓋范圍也僅限于較大的資本市場(chǎng)。此外，國(guó)際業(yè)務(wù)中往往以國(guó)內(nèi)信用評(píng)級(jí)為最低要求，對(duì)于缺乏信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，這將對(duì)其財(cái)務(wù)狀況良好的公司極為不利(Martins，2016)[6]。

巴塞爾協(xié)議III的不足，直接導(dǎo)致發(fā)展中國(guó)家錯(cuò)估金融體系的復(fù)雜性，進(jìn)而采取過(guò)度的監(jiān)管措施。因此，校準(zhǔn)巴塞爾標(biāo)準(zhǔn)的重要性不言而喻。許多巴塞爾成員以外的發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為，制定銀行業(yè)監(jiān)管的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于促進(jìn)國(guó)內(nèi)銀行的海外擴(kuò)張、監(jiān)督外資銀行規(guī)范運(yùn)作以及吸引投資等具有重要意義。截至2015年，巴塞爾委員會(huì)以外的70個(gè)國(guó)家已經(jīng)采用“巴塞爾協(xié)議II”，而41個(gè)國(guó)家則采用“巴塞爾協(xié)議III”(FSI，2015)[7]?？梢?jiàn)，許多發(fā)展中國(guó)家盡管很難適應(yīng)巴塞爾協(xié)議II和巴塞爾協(xié)議III復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)及特定的監(jiān)管需求，但也不愿停留在巴塞爾協(xié)議I的階段。因此，巴塞爾委員會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)制定和改革應(yīng)更多關(guān)注發(fā)展中國(guó)家的利益，才能確保其繼續(xù)成為發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間以及發(fā)展中國(guó)家之間進(jìn)行有意義對(duì)話的重要平臺(tái)。

2.反洗錢和打擊為恐怖主義融資制度

反洗錢和打擊為恐怖主義融資活動(dòng)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，與審慎銀行監(jiān)管一樣，將給全球帶來(lái)重要的公共利益(UNODC，2011)[8]。然而，同國(guó)際銀行標(biāo)準(zhǔn)一樣，盡管目的值得稱贊，但這些標(biāo)準(zhǔn)并不總是兼顧發(fā)展中國(guó)家的利益(UNECA，2015)[9]。金融行動(dòng)特別工作組(FATF)在反洗錢和打擊為恐怖主義融資(AML/CFT)制度中，提出以合規(guī)為基礎(chǔ)的管控措施，旨在將國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)提升至最高可行水平。雖然，極為嚴(yán)苛的AML/CFT制度對(duì)普惠金融極為不利，但各國(guó)仍然執(zhí)行，因?yàn)橐坏┻M(jìn)入灰名單或黑名單將嚴(yán)重影響其資本市場(chǎng)和銀行體系的資信成本(Richard et al，2008)[10]。

為了破解AML/CFT制度對(duì)普惠金融的阻礙難題，G20在2010年韓國(guó)首腦會(huì)議上建立了普惠金融全球合作伙伴組織(GPFI)。這是一個(gè)由政府、非政府組織、世界銀行和全球主要金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)組成的共同體(G20，2010)[11]，它在次年發(fā)表了一份報(bào)告，指出嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)普惠金融具有負(fù)面影響，并主張各國(guó)要充分考慮自身的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、監(jiān)管能力和金融普惠水平，立足國(guó)情選擇合適的標(biāo)準(zhǔn)(GPFI，2011)[12]。隨后，各IFSSB紛紛研究并探索相應(yīng)政策，以降低嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的不利影響。一部分國(guó)際組織對(duì)發(fā)展中國(guó)家的擔(dān)憂*發(fā)展中國(guó)家的擔(dān)憂主要指過(guò)于嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)將對(duì)普惠金融帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。持開(kāi)放態(tài)度。例如，由墨西哥和英國(guó)共同領(lǐng)導(dǎo)的特別工作組，率先將普惠金融和可持續(xù)發(fā)展納入新的AML/CFT制度中。FATF在2012年推出的建議修訂稿弱化了金融排斥，在一定程度上體現(xiàn)了金融穩(wěn)定和包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的雙重目標(biāo)；同時(shí)，F(xiàn)ATF澄清并強(qiáng)化了關(guān)于“以風(fēng)險(xiǎn)為本的方法”(RBA)，將比例原則應(yīng)用于監(jiān)管實(shí)踐。例如，對(duì)于小宗交易或者低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，適當(dāng)降低客戶資信水平要求，這無(wú)疑有利于低收入家庭獲得銀行服務(wù)(FATF，2012)[13]。

雖然嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)已有松動(dòng)，但銀行機(jī)構(gòu)仍持謹(jǐn)慎態(tài)度。在金融危機(jī)之后，美國(guó)和歐洲對(duì)銀行系統(tǒng)進(jìn)行嚴(yán)格的審查，對(duì)違規(guī)行為將處以巨額罰款。在此背景下，F(xiàn)ATF由“以規(guī)則為本的方法”向“以風(fēng)險(xiǎn)為本的方法”轉(zhuǎn)變，加劇了全球銀行業(yè)對(duì)監(jiān)管預(yù)期的不確定性。正如國(guó)際貨幣基金組織所指出，這可能導(dǎo)致過(guò)度謹(jǐn)慎地執(zhí)行監(jiān)管措施，造成不必要的合規(guī)成本增加(IMF，2016)[14]。事實(shí)上，許多國(guó)際性銀行退出發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)，雖然可能是出于金融危機(jī)之后的商業(yè)戰(zhàn)略考慮，但也反映出其對(duì)遵守AML/CFT制度所需的高額成本的擔(dān)憂。

近期資料顯示，由于AML / CFT制度的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)格，大量代理銀行退出發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)(BAFT et al，2014；World Bank，2015；Hopper，2016)[15-17]。為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，F(xiàn)ATF進(jìn)一步采取措施，發(fā)布了關(guān)于AML / CFT、普惠金融、代理銀行和非營(yíng)利組織的具體指導(dǎo)。然而，這種指導(dǎo)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。

此外，一些標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)并不愿考慮發(fā)展中國(guó)家的擔(dān)憂。在2012年修訂的《巴塞爾核心原則》(BCP)中，巴塞爾委員會(huì)將“以風(fēng)險(xiǎn)為本的方法”和相稱性原則納入其中，但對(duì)過(guò)于嚴(yán)格的AML /CFT制度所帶來(lái)的負(fù)面影響只字未提；普惠金融的概念也沒(méi)有出現(xiàn)在原則中，甚至沒(méi)有出現(xiàn)在專門涉及代理銀行業(yè)務(wù)的附件中。2014年10月，高級(jí)別倡導(dǎo)組織指出，致力于提升銀行部門專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格的客戶盡職調(diào)查規(guī)則(BCP 29)與FATF“以風(fēng)險(xiǎn)為本的方法”之間存在矛盾。然而，在之后的文件修訂中，巴塞爾委員會(huì)對(duì)該問(wèn)題未作任何回應(yīng)(BCBS，2012，2014，2015，2016)[18-21]。

3.影子銀行及金融科技

金融創(chuàng)新是一把雙刃劍。一方面，金融新產(chǎn)品和新服務(wù)可能被用來(lái)逃避審慎監(jiān)管(即監(jiān)管套利)；另一方面，也能夠克服現(xiàn)有的創(chuàng)新瓶頸和市場(chǎng)失靈，以滿足傳統(tǒng)金融服務(wù)不充分群體的需求，這一情況在發(fā)展中國(guó)家尤為顯著。然而，影子銀行和金融科技領(lǐng)域的監(jiān)管實(shí)踐再次表明，國(guó)際金融監(jiān)管追求穩(wěn)定最大化的目標(biāo)與發(fā)展中國(guó)家的需求不相適應(yīng)。

國(guó)際金融危機(jī)凸顯金融市場(chǎng)的相互關(guān)聯(lián)性，同時(shí)也反映出貨幣市場(chǎng)基金、單一保險(xiǎn)公司和衍生品在金融市場(chǎng)中的不穩(wěn)定性，監(jiān)管僅僅專注于銀行業(yè)難以維護(hù)金融體系安全。在國(guó)際金融危機(jī)之后，金融監(jiān)管范圍已經(jīng)擴(kuò)展至影子銀行——作為信貸中介的非銀行金融機(jī)構(gòu)(Goodhart，2008)[22]?？紤]到影子銀行在金融危機(jī)中的影響，以穩(wěn)定最大化為監(jiān)管目標(biāo)似乎很有必要。在2010年首爾峰會(huì)上，影子銀行監(jiān)管被納入G20議程(FSB，2011；G20，2011)[23-24]。此外，F(xiàn)SB也開(kāi)始關(guān)注影子銀行及其相關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，如貨幣市場(chǎng)基金、證券化和證券融資交易等。

雖然影子銀行業(yè)務(wù)主要集中于發(fā)達(dá)市場(chǎng)，但在發(fā)展中國(guó)家也應(yīng)受到同等監(jiān)管。2013年，F(xiàn)SB推出關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管的工作文件(WS3)，發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家就文件中“其他影子銀行實(shí)體”的認(rèn)定范圍產(chǎn)生爭(zhēng)議。文件中關(guān)于影子銀行的界定幾乎覆蓋所有的非銀行金融機(jī)構(gòu)，而它們中的大部分正是發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)普惠金融的重要工具。例如，印度的非銀行金融公司將服務(wù)延伸至沒(méi)有正規(guī)銀行網(wǎng)點(diǎn)的農(nóng)村；P2P網(wǎng)貸和移動(dòng)銀行執(zhí)行著類似于普惠金融的功能，但它們都被包括在FSB對(duì)影子銀行的認(rèn)定范圍內(nèi)(Chase et al，2013)[25]。迄今為止，F(xiàn)SB仍未意識(shí)到，追求穩(wěn)定最大化可能會(huì)對(duì)普惠金融產(chǎn)生負(fù)面影響。在一項(xiàng)規(guī)范影子銀行業(yè)務(wù)的討論中，來(lái)自東亞的發(fā)展中國(guó)家強(qiáng)烈譴責(zé)FSB忽視普惠金融的態(tài)度(FSB RCG Asia，2014)[26]。

目前，對(duì)于影子銀行的全球監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展中國(guó)家主要采取防守策略，例如最低限度遵循數(shù)據(jù)共享的標(biāo)準(zhǔn)，或者對(duì)FSB關(guān)于影子銀行認(rèn)定范圍有分歧之處采取腳注形式予以保留(FSB，2016)[27]。因此，F(xiàn)SB應(yīng)采取措施，將發(fā)展中國(guó)家納入有關(guān)的決策小組，并采取更加透明的工作程序。否則，在這個(gè)重要的監(jiān)管領(lǐng)域很難達(dá)成全球共識(shí)。

三、改革方向：構(gòu)建更具包容性的國(guó)際金融監(jiān)管體系

在一個(gè)不完整的全球金融體系中，更大的國(guó)家自主權(quán)聽(tīng)起來(lái)是好的，理論上講，它將使每個(gè)國(guó)家在金融穩(wěn)定和包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間取得最佳平衡。盡管高度的國(guó)家監(jiān)管主權(quán)可能導(dǎo)致金融保護(hù)主義，但這種保護(hù)主義所帶來(lái)的不良后果會(huì)被更大自治的利好所掩蓋。特別是在發(fā)展中國(guó)家，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將有更大的政策空間來(lái)應(yīng)對(duì)特殊的挑戰(zhàn)(Kasekende et al，2011)[28]。但在金融全球化背景下，這可能對(duì)發(fā)展中國(guó)家極為不利。在全球金融市場(chǎng)中，由于權(quán)力分配不均衡，少數(shù)幾個(gè)主要國(guó)家支配著國(guó)際金融規(guī)則的制定權(quán)；出于對(duì)跨境套利的擔(dān)憂，這些國(guó)家將最大限度地利用域外法權(quán)，在事實(shí)上減少其他國(guó)家獲利的政策空間。監(jiān)管保護(hù)主義可能會(huì)破壞發(fā)展中國(guó)家金融公司的對(duì)外擴(kuò)張。此外，雖然新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體在各IFSSB的談判桌上已占有一席之地，但對(duì)于具有主導(dǎo)地位國(guó)家的國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)制定并無(wú)發(fā)言權(quán)。因此，需要建立一個(gè)更具包容性的國(guó)際金融監(jiān)管體系，具體來(lái)講有三個(gè)方向：

1.突破金融穩(wěn)定的單一監(jiān)管目標(biāo)

過(guò)去IFSSB完全專注于金融穩(wěn)定的目標(biāo)。毫無(wú)疑問(wèn)，該目標(biāo)至關(guān)重要，因?yàn)樗尚傅慕鹑诒O(jiān)管增加了金融危機(jī)的可能性，其影響可以將多年的發(fā)展成果毀于一旦。在國(guó)際金融危機(jī)之后，世界各地的決策者皆呼吁加大監(jiān)管力度(Borio，2011)[29]。但更多的發(fā)展中國(guó)家也希望在優(yōu)化金融監(jiān)管的同時(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減貧。盡管擴(kuò)大金融服務(wù)范圍本身并非靈丹妙藥，但研究證實(shí)，普惠金融對(duì)發(fā)展中國(guó)家低收入家庭的收入增長(zhǎng)和福利增進(jìn)具有積極影響(Banerjee et al，2013)[30]。然而，現(xiàn)有的國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)格且不靈活，很可能危害精心設(shè)計(jì)的普惠金融政策。

目前，金融穩(wěn)定的目標(biāo)已被載入主要的IFSSB和各國(guó)國(guó)內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的章程。雖然巴塞爾協(xié)議等各類監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)正被越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家采用，但這些國(guó)家也擔(dān)心一味追求穩(wěn)定的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)會(huì)損害普惠金融的增長(zhǎng)空間(The Warwick Commission，2009)[31]。在匹茲堡首腦會(huì)議上，G20領(lǐng)導(dǎo)人就可持續(xù)發(fā)展的核心價(jià)值達(dá)成一致，否定了金融監(jiān)管追求穩(wěn)定最大化的做法，還承諾提供“服務(wù)于家庭、企業(yè)和生產(chǎn)性投資需求的金融市場(chǎng)”，同時(shí)承認(rèn)“有不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”(G20，2009)[32]。的確，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)擴(kuò)大監(jiān)管目標(biāo)范圍，并始終把可持續(xù)發(fā)展納入其中。如同中央銀行的貨幣政策要在價(jià)格穩(wěn)定和充分就業(yè)之間取得平衡，國(guó)際金融監(jiān)管應(yīng)該支持金融穩(wěn)定和普惠金融這兩個(gè)目標(biāo)(Mc Callum，1993)[33]。對(duì)于IFSSB來(lái)說(shuō)，采取這樣的泰勒式規(guī)則才能確保其監(jiān)管不會(huì)阻礙普惠金融發(fā)展。

2.進(jìn)一步提升發(fā)展中國(guó)家在標(biāo)準(zhǔn)制定中的地位和話語(yǔ)權(quán)

在國(guó)際金融危機(jī)之后，國(guó)際機(jī)構(gòu)積極致力于全球金融治理。金融穩(wěn)定理事會(huì)(FSB)、巴塞爾委員會(huì)(BCBS)將成員范圍擴(kuò)大至所有G20國(guó)家，這也是發(fā)展中國(guó)家首次出現(xiàn)在國(guó)際主要標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)中。FSB進(jìn)一步努力，通過(guò)一系列內(nèi)部工作項(xiàng)目，助推新興市場(chǎng)和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體(EMDE)的監(jiān)管改革。根據(jù)20國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人提出的擴(kuò)大外聯(lián)要求，F(xiàn)SB于2011年成立了六個(gè)區(qū)域磋商小組(RCG)，F(xiàn)SB成員和非成員就金融穩(wěn)定問(wèn)題和全球監(jiān)管改革交換了意見(jiàn)。此外，不管是否屬于FSB成員國(guó)，IFSSB對(duì)全球所有利益相關(guān)方都持開(kāi)放態(tài)度。

然而事實(shí)上的協(xié)商不平等依然存在。盡管G20成員國(guó)在談判桌前皆有一席之地，但其他發(fā)展中國(guó)家對(duì)國(guó)際談判的參與度較低(Brunnermeier et al，2016)[34]。一項(xiàng)關(guān)于巴塞爾銀行標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)磋商的研究顯示，發(fā)展中國(guó)家官方和私營(yíng)部門的參與度只有20%(Walter，2016)[35]。IFSSB內(nèi)外協(xié)商的不平等，一方面可能由于發(fā)展中國(guó)家缺乏監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)能力；另一方面，也可能由于IFSSB的議程設(shè)置過(guò)多傾向于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)管問(wèn)題。“巴塞爾協(xié)議III”以及目前關(guān)于影子銀行的監(jiān)管，也主要傾向于實(shí)力雄厚的資本市場(chǎng)，并未過(guò)多關(guān)注新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體所面臨的不同監(jiān)管環(huán)境。

此外，更值得關(guān)注的是，跨國(guó)銀行不斷擴(kuò)張，發(fā)展中國(guó)家在標(biāo)準(zhǔn)制定方面不斷向國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)看齊。盡管有一套簡(jiǎn)化的巴塞爾銀行標(biāo)準(zhǔn)，但市場(chǎng)刺激和國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的共同作用驅(qū)動(dòng)著發(fā)展中國(guó)家執(zhí)行更為復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)，以加快向國(guó)際金融市場(chǎng)邁進(jìn)。與此同時(shí)，由于金融全球化，國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的變化難免會(huì)影響IFSSB之外的發(fā)展中國(guó)家。因此，還需要進(jìn)一步提高發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際金融監(jiān)管制度和標(biāo)準(zhǔn)制定中的地位和話語(yǔ)權(quán)，才能建立起一個(gè)更具代表性和規(guī)范化的監(jiān)管體系。

3.有效管控金融創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)

技術(shù)創(chuàng)新助推金融產(chǎn)品和服務(wù)升級(jí)，新的金融產(chǎn)品進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，包括推動(dòng)普惠金融發(fā)展。從手機(jī)等相對(duì)簡(jiǎn)單的技術(shù)到大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的信用評(píng)估，金融科技創(chuàng)新不斷突破金融服務(wù)市場(chǎng)的瓶頸。然而，金融新產(chǎn)品和服務(wù)可能會(huì)以新的形式承擔(dān)舊的風(fēng)險(xiǎn)，包括杠桿率、成熟度和流動(dòng)性不匹配等帶來(lái)的問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)數(shù)字平臺(tái)的過(guò)度依賴也會(huì)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)，如隱私問(wèn)題和網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)。此外，金融科技服務(wù)也可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)(Carney，2017)[36]。同時(shí)，國(guó)際社會(huì)也呼吁建立一個(gè)新的國(guó)際金融科技標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，并在維護(hù)全球金融市場(chǎng)穩(wěn)健運(yùn)行的同時(shí)滿足發(fā)展中國(guó)家的利益需求。

隨著金融全球化不斷加深，國(guó)際社會(huì)對(duì)金融科技國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的需求也將不斷增長(zhǎng)。同時(shí)，金融科技的進(jìn)步打破了傳統(tǒng)的行業(yè)界限，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要采取協(xié)調(diào)一致的監(jiān)管合作。然而，由于合作經(jīng)驗(yàn)匱缺，也將面臨諸多挑戰(zhàn)：相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由哪些機(jī)構(gòu)制定？哪些國(guó)家擁有話語(yǔ)權(quán)？這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該側(cè)重于金融穩(wěn)定還是側(cè)重于可持續(xù)發(fā)展？

四、改革路徑：IFSSB的改革和創(chuàng)新

1.國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的改革

改革IFSSB，以確保其更具代表性，并基于各國(guó)金融體系的復(fù)雜性，制定能夠反映各方利益的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。許多觀察人士指出，目前全球金融治理體系并不具有包容性和代表性(Hopper，2016；Ocampo，2014；Alexander，2015)[17][37][38]。盡管IFSSB的規(guī)則主要適用于成員國(guó)，但非成員國(guó)對(duì)國(guó)際金融規(guī)則的廣泛采用以及這些規(guī)則對(duì)其他非采用國(guó)的影響，引起了國(guó)際社會(huì)對(duì)其合法性的擔(dān)憂。實(shí)質(zhì)上，目前的安排違反了全球治理的等同原則：凡是受到全球化有利或不利影響的國(guó)家，都應(yīng)該在關(guān)涉其利益的事項(xiàng)中擁有發(fā)言權(quán)。當(dāng)然，擴(kuò)大國(guó)際組織成員范圍的改革也在逐步推進(jìn)。2014年，F(xiàn)SB重新調(diào)整成員結(jié)構(gòu)，為新興市場(chǎng)國(guó)家提供更多的席位，同時(shí)減少了國(guó)際組織的席位。在巴塞爾委員會(huì)的成員結(jié)構(gòu)中，有11名成員和3名觀察員來(lái)自發(fā)展中國(guó)家，未來(lái)還會(huì)進(jìn)行額外的調(diào)整(Ingves，2016)[39]。

此外，多數(shù)學(xué)者建議精簡(jiǎn)國(guó)際金融管理機(jī)構(gòu)。King(2010)提出，將20國(guó)集團(tuán)轉(zhuǎn)變?yōu)椤癐MF理事會(huì)”[40]，Knight(2014)則建議將其與國(guó)際貨幣金融委員會(huì)(IMFC)合并[41]；Avgouleas(2012)設(shè)想通過(guò)依據(jù)國(guó)際公法簽署和批準(zhǔn)一項(xiàng)保護(hù)傘條約，將微觀和宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合在一起[42]。更激進(jìn)的改革者提議建立一個(gè)全新的國(guó)際組織，其成員范圍具有普遍性，類似于國(guó)際貨幣基金組織或世界銀行，設(shè)立理事會(huì)代表成員國(guó)行使權(quán)力(Claessens，2008；Eichengreen，2009；Stiglitz，2010)[43-45]。關(guān)于如何建立更為規(guī)范和更具代表性的全球金融監(jiān)管體系，有各種各樣的建議。然而，建議沒(méi)有被轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。FSB駁回了將其轉(zhuǎn)化為政府間組織的建議，同時(shí)也拒絕了采用以選區(qū)為基礎(chǔ)的會(huì)員制度，理由是該制度與其機(jī)構(gòu)模式(FSB的成員中個(gè)別為金融機(jī)構(gòu)，而不是國(guó)家)不相符，而且也會(huì)使FSB的討論更加僵化(FSB，2014)[46]。同時(shí)，IFSSB建立在軟法規(guī)范、單方面的國(guó)內(nèi)執(zhí)行和同行評(píng)議的基礎(chǔ)上，避免了國(guó)際公法的約束，在現(xiàn)有的政府間組織難以作出決議或改革其治理結(jié)構(gòu)的情況下，建立一個(gè)新的國(guó)際組織可能性也不大。

盡管目前對(duì)IFSSB進(jìn)行大刀闊斧的改革不可行，但可以進(jìn)行溫和的改革。巴塞爾委員會(huì)和其他IFSSB可以采用泰勒規(guī)則，平衡金融穩(wěn)定和普惠金融發(fā)展的雙重目標(biāo)；同時(shí)，應(yīng)提高發(fā)展中國(guó)家的有效代表性，可建立一種機(jī)制，定期審查成員資格，以確保所有的利益相關(guān)方都能被直接代表。

2.構(gòu)建數(shù)字金融領(lǐng)域的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)

數(shù)字金融的飛速發(fā)展得到了強(qiáng)大的政治力量推動(dòng)*2010年以來(lái)，20國(guó)集團(tuán)推動(dòng)建立了GPFI；聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)倡導(dǎo)的包容性金融發(fā)展戰(zhàn)略中，明確將普惠金融與聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)聯(lián)系在一起；由中國(guó)中央銀行和世界銀行合作成立的GPFI技術(shù)小組在《G20創(chuàng)新性普惠金融原則》的基礎(chǔ)上，推出《G20數(shù)字普惠金融高級(jí)原則》，在2016年杭州峰會(huì)上，該原則得到20國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人的支持；同時(shí)，杭州峰會(huì)達(dá)成了一系列促進(jìn)金融科技和數(shù)字普惠金融的倡議和行動(dòng)計(jì)劃。，但I(xiàn)FSSB表現(xiàn)出抵制其發(fā)展的傾向。2016年GPFI的報(bào)告高度贊揚(yáng)了FATF的開(kāi)拓性工作，但同時(shí)指出，與FATF的相互評(píng)估方法相比，在其他IFSSB與標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的自我評(píng)估和同行評(píng)審的方法中，普惠金融并沒(méi)有被給予充分的考慮(GPFI，2016)[47]?？紤]到IFSSB及其成員的權(quán)限，其不愿調(diào)整監(jiān)管目標(biāo)是可以理解的。目前，各國(guó)監(jiān)管者面臨明顯的不對(duì)稱激勵(lì)體制：如果新的金融服務(wù)推動(dòng)該國(guó)的包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，監(jiān)管者不會(huì)受有任何獎(jiǎng)勵(lì)；如果對(duì)這些服務(wù)監(jiān)管松懈，引發(fā)金融危機(jī)，監(jiān)管者將受到嚴(yán)厲的懲罰。即使在IFSSB中為發(fā)展中國(guó)家提供更多的席位，也不會(huì)改變這種狀況。正如Walter(2016)所指，在IFSSB中，發(fā)達(dá)國(guó)家形成了一個(gè)資源豐富的精英網(wǎng)絡(luò)，幾十年來(lái)他們互相信任，共享知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)[35]。只要IFSSB一直被此精英網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)，只要他們一直追求金融穩(wěn)定最大化，那么在國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定中，普惠金融將難以受到重視。

與其在那些抵制改革的舊組織中尋求數(shù)字金融的新突破，倒不如建立一個(gè)新的IFSSB，以平衡金融穩(wěn)定和普惠金融發(fā)展的目標(biāo)。正如一些學(xué)者的主張，一個(gè)能夠同時(shí)兼顧這兩個(gè)目標(biāo)的IFSSB，將會(huì)推動(dòng)“促進(jìn)發(fā)展的監(jiān)管”(Alexander，2015；Avgouleas，2012；Murinde et al，2010)[38] [42] [48]。數(shù)字金融是由非銀行金融機(jī)構(gòu)和技術(shù)公司(而非大銀行)推動(dòng)的，專注于數(shù)字金融領(lǐng)域的IFSSB可以將精力集中于發(fā)展中國(guó)家最關(guān)切的金融領(lǐng)域(FSI，2016)[49]，其會(huì)員組成應(yīng)具有廣泛代表性，應(yīng)將其建設(shè)為一個(gè)具有廣泛代表性的組織，而不是傳統(tǒng)意義上的政府間組織。同時(shí)，數(shù)字金融領(lǐng)域需要一套新的監(jiān)管技能。數(shù)字金融運(yùn)行涉及新的參與者、風(fēng)險(xiǎn)和跨行業(yè)服務(wù)，而目前的監(jiān)管技能不足以應(yīng)對(duì)這些變化(BCBS，2015；GPFI，2016；Magaldi，2016)[20] [47] [50]。同時(shí)，新的監(jiān)管技能有利于縮小不同國(guó)家在監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和監(jiān)管能力方面的差距。英國(guó)FCA的“創(chuàng)新項(xiàng)目”等監(jiān)管實(shí)踐表明，相對(duì)于傳統(tǒng)銀行領(lǐng)域的監(jiān)管者，數(shù)字金融領(lǐng)域的監(jiān)管者在改革嘗試和向同行學(xué)習(xí)等方面擁有更加開(kāi)放的態(tài)度(Adam，2013)[51]。

新的IFSSB主要負(fù)責(zé)制定數(shù)字金融業(yè)審慎監(jiān)管的全球標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)具有前瞻性，要通過(guò)平衡金融穩(wěn)定與普惠金融發(fā)展保障金融市場(chǎng)穩(wěn)健運(yùn)行。此外，它還應(yīng)吸納所有利益相關(guān)方，在保證有效決策的同時(shí)，回應(yīng) “合法性堪憂”的問(wèn)題。這一新IFSSB最初的作用可能會(huì)局限于同行學(xué)習(xí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，然而，隨著金融業(yè)的不斷創(chuàng)新和發(fā)展，其全球重要性也會(huì)逐漸上升。由新的IFSSB構(gòu)建的金融監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，將會(huì)推動(dòng)各經(jīng)濟(jì)實(shí)體互信互認(rèn)，促進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的交流共享，在平衡發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家的利益方面會(huì)比現(xiàn)有IFSSB做得更好。

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