信任、合作與政策變遷：一個(gè)實(shí)現(xiàn)政策終結(jié)的邏輯闡釋*

內(nèi)容提要 社會(huì)復(fù)雜性與不確定性不斷增強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)背景下，公共政策體系對(duì)流動(dòng)性與開放性的需求隨之日益顯著。由此，政策終結(jié)作為政策生命周期中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，其能否呈現(xiàn)穩(wěn)定有序的態(tài)勢(shì)決定著政策體系循環(huán)與更新的時(shí)效性。在梳理政策變遷、合作以及信任等概念關(guān)系基礎(chǔ)上，逐步展現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)政策終結(jié)的邏輯進(jìn)路。研究指出，當(dāng)前治理主體多元化趨勢(shì)下，主體間的充分信任才能建構(gòu)穩(wěn)固的合作基礎(chǔ)。同時(shí)，合作將是進(jìn)一步推動(dòng)政策變遷的關(guān)鍵，而政策終結(jié)將伴隨政策變遷的過(guò)程順利實(shí)現(xiàn)。

自政策科學(xué)誕生以來(lái)，關(guān)于政策終結(jié)問(wèn)題的研究進(jìn)展始終較為緩慢。研究的緩慢往往受到現(xiàn)實(shí)的影響。這其中的原因有很多，諸如反對(duì)者的抵觸、運(yùn)作成本較高、意識(shí)形態(tài)的影響等等。雖然我國(guó)政府會(huì)不定期通過(guò)紅頭文件來(lái)批量廢止舊政策，但這種“運(yùn)動(dòng)式”的、偶然的、突發(fā)的形式無(wú)疑給社會(huì)帶來(lái)了諸多沖突，有悖于科學(xué)的公共政策系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律。因此，這些原因?qū)е抡呓K結(jié)典型的、可借鑒的案例較少，進(jìn)而造成實(shí)踐缺乏理論指導(dǎo)，理論研究也得不到實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的支持。然而，隨著社會(huì)由工業(yè)化向后工業(yè)化轉(zhuǎn)變，合作治理理論在不斷呼吁人們轉(zhuǎn)變思維，作為社會(huì)治理的重要治理工具，公共政策如何實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定有序的循環(huán)態(tài)勢(shì)，政策終結(jié)環(huán)節(jié)無(wú)疑處在循環(huán)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上。那么，在合作治理的背景下，政策終結(jié)應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)一種怎樣的發(fā)生、發(fā)展態(tài)勢(shì)？我們選取信任、合作、政策變遷等要素來(lái)展現(xiàn)這其中蘊(yùn)含的邏輯。

在政策變遷中實(shí)現(xiàn)政策終結(jié)

政策變遷在政策體系的發(fā)展過(guò)程中十分常見，除了一些異常的短命政策，可以說(shuō)大部分政策過(guò)程都繞不過(guò)“變遷”二字。政策科學(xué)建立以后，林德布洛姆的漸進(jìn)主義分析模式為政策變遷的研究起到了很好的拋磚引玉作用，不少學(xué)者紛紛投入到了政策變遷的研究中去?；舾裎榈潞捅说盟拐J(rèn)為，政策變遷是指每項(xiàng)政策都無(wú)法始終保持原初狀態(tài)，會(huì)在內(nèi)外條件的共同作用下逐漸發(fā)生變革，進(jìn)而，二人在對(duì)政策變遷方式的劃分中直接將政策變遷與政策終結(jié)聯(lián)系在了一起。這幾種變遷類型分別為政策創(chuàng)新、政策延續(xù)、政策維持、政策廢止。①概括起來(lái)，一項(xiàng)政策的變遷意味著其內(nèi)容、工具、目標(biāo)等要素的變革，其表現(xiàn)為不斷調(diào)試的過(guò)程或徹底的廢止。

由于政策的執(zhí)行除了要受到系統(tǒng)內(nèi)部諸要素的影響外，還會(huì)受限于系統(tǒng)外的政策環(huán)境約束，沒有哪個(gè)政策能夠保持一直不變。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，我們應(yīng)當(dāng)從歷史的角度出發(fā)，在考量某個(gè)領(lǐng)域內(nèi)公共政策的長(zhǎng)期發(fā)展?fàn)顩r基礎(chǔ)上才能深刻把握其發(fā)展規(guī)律，從而總結(jié)出先前政策活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)以對(duì)下一步的社會(huì)治理提供指導(dǎo)。政策變遷理論強(qiáng)調(diào)了公共政策是處于持續(xù)變化中的，它是對(duì)現(xiàn)有政策實(shí)施變革的行為，而從長(zhǎng)期的角度審視，則強(qiáng)調(diào)了該政策生命周期中逐步演化的歷程，即其本身也可被看作一個(gè)過(guò)程，過(guò)程的主題則是對(duì)現(xiàn)有不合時(shí)宜的政策實(shí)施變革。對(duì)于政策終結(jié)活動(dòng)而言，其作為新舊政策過(guò)程間的過(guò)渡，自然也能在一定程度上體現(xiàn)出某項(xiàng)政策的變化情況，且它是一項(xiàng)較為困難的活動(dòng)，故現(xiàn)實(shí)中往往無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)將目標(biāo)政策完全廢止，而是經(jīng)歷了多次的調(diào)整、反復(fù)才得以實(shí)現(xiàn)。如同霍格伍德所指出的，現(xiàn)代社會(huì)治理活動(dòng)中的政策創(chuàng)新或是政策終結(jié)，往往被更為常見的政策延續(xù)現(xiàn)象所主導(dǎo)。多數(shù)新政策的出臺(tái)，事實(shí)上表現(xiàn)為對(duì)舊政策的延續(xù)，即雖然舊政策由新政策所替代，但二者的服務(wù)對(duì)象以及應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題時(shí)常具有高度的一致性。也就是說(shuō)，新政策同舊政策間有時(shí)會(huì)表現(xiàn)出一種“一脈相承”的特征。

當(dāng)我們?cè)诶碚撋厦枋稣呓K結(jié)時(shí)，這僅僅是文字上的靜態(tài)表述，具有較強(qiáng)的抽象性。顯然，現(xiàn)實(shí)中操作這一概念的時(shí)候，將不可避免地呈現(xiàn)過(guò)程性。對(duì)于終結(jié)的對(duì)象而言，與其相關(guān)的各類主體，如政策的制定者、執(zhí)行者以及其他利益相關(guān)者的利益會(huì)得到一定的影響，進(jìn)而表現(xiàn)出從心理到行為多個(gè)層面的抵制，這些已在多位學(xué)者的研究中得到了一致的認(rèn)識(shí)。②③④應(yīng)當(dāng)看到，這些行為主體之間的博弈將伴隨力量的差異以及互動(dòng)過(guò)程而具有較為明顯的動(dòng)態(tài)性。對(duì)于政策變遷而言，它同樣討論了政策周期中的各種變化過(guò)程，這包括了政策主體、客體、環(huán)境、操作工具等要素的變化，這同樣表示了一種動(dòng)態(tài)性。需要明確的是，當(dāng)我們使用“變遷”一詞時(shí)，往往強(qiáng)調(diào)研究對(duì)象在相對(duì)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的變化與轉(zhuǎn)移，即這種動(dòng)態(tài)性持續(xù)了較長(zhǎng)的時(shí)間，政策變遷理論也是如此。有時(shí)我們需要在數(shù)十年的跟蹤觀察基礎(chǔ)上才能對(duì)政策的變遷做出相對(duì)成熟的研究?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，政策變遷相對(duì)政策終結(jié)而言更為宏觀，政策終結(jié)是政策變遷的子形態(tài)，同時(shí)，兩個(gè)概念都含有動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的理念。

學(xué)界已有諸多關(guān)于政策終結(jié)問(wèn)題的探討，提出過(guò)一些解釋途徑、框架，其中不乏站在政策變遷的角度來(lái)審視這一問(wèn)題?？驴伺撂乩锟瞬捎眠^(guò)程分析框架討論了1986年美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政的分配項(xiàng)目。⑤隨后，謝林將該框架用來(lái)解釋尼克松政府時(shí)期展開的持續(xù)40多年的禁毒工作。政治環(huán)境、內(nèi)在特征以及政策終結(jié)的障礙是該框架的三個(gè)解釋基點(diǎn)。⑥多源流理論方面，戈瓦-梅在德利翁、考夫曼以及丹尼爾斯等人研究的基礎(chǔ)上論證了該框架應(yīng)用于政策終結(jié)問(wèn)題是可行的，⑦考察政策變遷的經(jīng)典框架——“間斷-平衡”框架對(duì)政策終結(jié)的適用性也在許舒翔的研究中得到了確認(rèn)。他將該框架用于分析臺(tái)灣地區(qū)短時(shí)間內(nèi)決定關(guān)閉第四核電廠相關(guān)的長(zhǎng)達(dá)十多年的議程設(shè)定演變過(guò)程，分析指出政策形象、制度性焦點(diǎn)以及政治策略是推動(dòng)政策終結(jié)的關(guān)鍵因素。⑧這些要素在伊麗莎白·A.格雷迪的研究中得到了更深層次的論證。作者將該框架整合了政治與經(jīng)濟(jì)因素，分析了1981年至1995年間加利福尼亞州公立醫(yī)院的終結(jié)案例，指出觸發(fā)事件和決策環(huán)境對(duì)政策終結(jié)具有重要影響，⑨同時(shí)，政策形象容易受到觸發(fā)事件的影響，而政治策略則與決策環(huán)境密切相關(guān)。上述諸多研究框架均以政策變遷為研究基點(diǎn)，從不同角度體現(xiàn)出各自的優(yōu)勢(shì)。我們可從中看到，現(xiàn)實(shí)中的政策終結(jié)往往經(jīng)歷了較長(zhǎng)的時(shí)間，而這一過(guò)程在政策變遷的研究框架中得到了較高、較強(qiáng)的適用性和解釋力，由此可以判斷，政策終結(jié)在一定程度上是伴隨著政策變遷予以實(shí)現(xiàn)的。

合作：政策終結(jié)的有效方式

(一)蘊(yùn)含在政策變遷與政策終結(jié)中的主體互動(dòng)

當(dāng)代社會(huì)具有高度的組織化特征，政府在社會(huì)利益的調(diào)節(jié)活動(dòng)中處于主導(dǎo)地位。政府利用公共政策這一社會(huì)治理工具，在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)對(duì)社會(huì)利益實(shí)施分配。在此意義上，公共政策即社會(huì)利益主體需求的外在表現(xiàn)，并對(duì)需求多樣化的利益主體間的矛盾與沖突進(jìn)行調(diào)和，其實(shí)質(zhì)可理解為對(duì)社會(huì)資源及利益實(shí)施直接或間接權(quán)威性分配的方案。社會(huì)不斷發(fā)展，利益群體自然也會(huì)隨之發(fā)生變化，實(shí)踐證明對(duì)舊有利益格局的重新調(diào)整往往是借助終結(jié)舊政策并制定新政策加以實(shí)現(xiàn)的，即在政策終結(jié)的過(guò)程中對(duì)社會(huì)利益實(shí)施再分配。

然應(yīng)當(dāng)看到，雖然公共政策都有生命周期，其總會(huì)步入效益的低迷期而在一定程度上給政策系統(tǒng)帶來(lái)負(fù)擔(dān)，但并非所有存在問(wèn)題的政策都能及時(shí)、順暢地進(jìn)入終結(jié)議程，現(xiàn)實(shí)中有許多無(wú)效過(guò)時(shí)的政策沒有及時(shí)得到終結(jié)而長(zhǎng)久地在政策系統(tǒng)中延續(xù)。一項(xiàng)公共政策出于其權(quán)威性而不會(huì)自動(dòng)走向終結(jié)，需要社會(huì)治理者主動(dòng)地將其廢止。如果說(shuō)政策目標(biāo)、環(huán)境、資源等要素的變化是政策終結(jié)活動(dòng)所需條件的話，那么，如何將這些條件靈活地運(yùn)用，將終結(jié)需求付諸有效實(shí)施的行動(dòng)者則成了整個(gè)活動(dòng)的關(guān)鍵。換句話說(shuō)，為了及時(shí)高效地對(duì)問(wèn)題政策予以終結(jié)，其過(guò)程中有哪些行動(dòng)主體的參與，他們分別扮演著何種角色等問(wèn)題都是需要社會(huì)治理者予以深刻理解與把握的。

公共政策的合法性來(lái)源于人民的認(rèn)可，然不論是個(gè)體還是群體之間，其價(jià)值判斷都存在一定的差異，對(duì)于同一政策的看法會(huì)因此產(chǎn)生沖突與矛盾。當(dāng)遇到政策終結(jié)的情況，這種沖突與矛盾則顯得尤為明顯。在當(dāng)今多元化的社會(huì)中，政策終結(jié)的行動(dòng)者是多元化的，不論是公共部門還是私人部門，人民大眾還是社會(huì)輿論，都將參與到這一過(guò)程中。在支持者的呼吁下，那些舊政策的既得利益者勢(shì)必會(huì)站在反對(duì)的角度而采取行動(dòng)，阻礙終結(jié)的順利進(jìn)行。加之那些態(tài)度中立者以及斡旋者，使得這一行為過(guò)程成為一種多元互動(dòng)的過(guò)程。在這一過(guò)程當(dāng)中，新舊政策間的競(jìng)爭(zhēng)將是主導(dǎo)政策終結(jié)進(jìn)程的重要因素。例如，日益多元化的行動(dòng)者是如何在政策場(chǎng)域內(nèi)作為，其行為動(dòng)機(jī)、方式如何，在利益、信息、權(quán)力等層面的博弈過(guò)程如何，諸多問(wèn)題都有待深入探討。

(二)基于互動(dòng)的合作型政策終結(jié)

20世紀(jì)后期以來(lái)，社會(huì)治理主體多元化的態(tài)勢(shì)日益明顯且穩(wěn)固。各種主體間通過(guò)平等合作的方式治理社會(huì)為我們對(duì)參與型治理加以揚(yáng)棄提供了理論思路以及現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)的參與型治理思路中，原為單一中心的政治性主體讓渡部分參與權(quán)于社會(huì)性主體，期望后者介入并在政策終結(jié)過(guò)程中發(fā)揮影響力。該模式下，輸入端主體的變化并未引發(fā)政策終結(jié)過(guò)程質(zhì)的飛躍。具有數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)的社會(huì)性主體在政策系統(tǒng)內(nèi)部處于游離狀態(tài)，邊緣性的角色地位限制了其對(duì)政策終結(jié)過(guò)程的實(shí)際影響力。不可否認(rèn)的是，社會(huì)中大量的行動(dòng)者政治效能感弱，他們習(xí)慣性地秉持旁觀者的姿態(tài)和行徑，對(duì)政策終結(jié)議程顯示出消極、被動(dòng)的態(tài)度，即使感知到關(guān)乎切身利益的既有政策的負(fù)效應(yīng)，也不采取任何行動(dòng)，而是寄希望于政府或權(quán)力精英去調(diào)整、改變不合理的政策結(jié)構(gòu)。更有甚者，在感知某項(xiàng)既有政策對(duì)自身利益是否有損害時(shí)都常常處于被動(dòng)狀態(tài)。換言之，傳統(tǒng)的參與型治理輸入模式雖然將社會(huì)性主體納入政策系統(tǒng)內(nèi)，但“中心——邊緣”式的政治性主體與社會(huì)性主體的關(guān)系結(jié)構(gòu)和懸殊的政治影響力只會(huì)擴(kuò)張前者的自由裁量空間，政策終結(jié)過(guò)程由此終將沿襲政府單一中心治理的老路，社會(huì)性主體的參與在該模式中并未發(fā)揮真正效用。顯然，傳統(tǒng)的參與型治理思路下的政策終結(jié)輸入模式無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)過(guò)渡的時(shí)代發(fā)展需求。后工業(yè)社會(huì)將是一個(gè)合作的社會(huì)，相應(yīng)地，后工業(yè)社會(huì)中的社會(huì)治理也將是一種合作治理，它將是歷史上從未出現(xiàn)過(guò)的一種新型的治理形態(tài)。⑩在此思路的展望下，政策終結(jié)將伴隨政策系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)和更新發(fā)展逐步演化為合作型的政策行為過(guò)程。

多元化趨勢(shì)在國(guó)家和社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展實(shí)踐中日益顯著，多元化使國(guó)家事務(wù)和社會(huì)生活在多個(gè)層面及向度上得以拓展和延伸。就社會(huì)治理而言，其行為主體、操作方式、溝通渠道等方面都呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢(shì)，這些變動(dòng)重塑了社會(huì)治理結(jié)構(gòu)并松動(dòng)了政府對(duì)于政治資源和國(guó)家權(quán)力的控制，多元共在的社會(huì)形態(tài)正逐步構(gòu)建。一般來(lái)說(shuō)，同質(zhì)性高的社會(huì)極易加劇政治不平衡而陷入高度集權(quán)化的管控體系中，相反，若社會(huì)充滿多元化的基因，這將為社會(huì)力量的發(fā)展壯大創(chuàng)造一個(gè)寬松的外部環(huán)境。因此，相對(duì)于高度同質(zhì)化的社會(huì)，根植于多元共在的環(huán)境中的社會(huì)力量更易培育和成長(zhǎng)。前文已提到，政策系統(tǒng)輸入端的弊病主要是多元化政策需求的表達(dá)機(jī)制失效，然而，在高度復(fù)雜性與不確定性并存的后工業(yè)社會(huì)中，社會(huì)力量的流動(dòng)性將極度增強(qiáng)，政策終結(jié)過(guò)程對(duì)社會(huì)公眾的開放程度充分?jǐn)U展，社會(huì)性主體的參與意愿和自由度得到有效提升，這些都將作為社會(huì)治理的重要條件在政策終結(jié)過(guò)程中發(fā)揮作用。換言之，在多元化的后工業(yè)社會(huì)中，政策終結(jié)的輸入主體將由線性向網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)化的行為主體輸入模式將引導(dǎo)政策終結(jié)過(guò)程走向政治性主體與社會(huì)性主體的全面互動(dòng)和博弈中，即社會(huì)性主體通過(guò)參與政策終結(jié)議程平等地表達(dá)各種利益和偏好，與政治性主體共同決定既有政策的走向。

縱觀社會(huì)歷史發(fā)展的進(jìn)程，雖然工業(yè)社會(huì)中的政治性主體依舊強(qiáng)力控制政策終結(jié)過(guò)程，但社會(huì)力量作為行動(dòng)者進(jìn)入政策系統(tǒng)，已然顯示出社會(huì)治理的進(jìn)階形態(tài)。然而，這種進(jìn)階形態(tài)在起步之初尚不能完全適應(yīng)后工業(yè)化時(shí)代的需求，其多元主體參與程度低，需求輸入的層次低，參與模式初級(jí)化，即政治性主體只能通過(guò)社會(huì)聽證、專家咨詢、重大事項(xiàng)社會(huì)公示、民意調(diào)查等渠道將社會(huì)性主體的政策需求納入決策系統(tǒng)中?？梢?，只要多元參與模式仍在政府的可控范圍內(nèi)，政治性主體與社會(huì)性主體力量不對(duì)等的局面就難以改變，政府在政策終結(jié)議程中的主導(dǎo)性地位依然不可撼動(dòng)。當(dāng)然，我們要用辯證的眼光看待歷史的發(fā)展，傳統(tǒng)的參與型治理模式是工業(yè)時(shí)代的產(chǎn)物，具有其合理性和適應(yīng)性?？墒牵诤蠊I(yè)化時(shí)代中，多元的社會(huì)力量迅速崛起，其政策需求愈發(fā)多樣化，工業(yè)化時(shí)代以法治、責(zé)任、服務(wù)等為標(biāo)簽的政府吸納社會(huì)性主體政策需求的治理模式已然不再適用。也就是說(shuō)，當(dāng)多元化的社會(huì)性主體發(fā)展至一定階段，以權(quán)力精英為代表的政治性主體將不再占據(jù)評(píng)價(jià)既有政策公平性、適當(dāng)性、穩(wěn)定性、正負(fù)效應(yīng)等標(biāo)準(zhǔn)的主導(dǎo)地位。并且，政策去留的關(guān)鍵不再是擴(kuò)充社會(huì)性主體參與范圍的問(wèn)題，而在于徹底打破“中心——邊緣”結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)參與型治理輸入模式，轉(zhuǎn)向合作思路下的政策終結(jié)網(wǎng)絡(luò)化輸入模式。在新的輸入模式中，社會(huì)力量的主體性認(rèn)知進(jìn)一步增強(qiáng)，政治性主體與社會(huì)性主體更加相互依賴，政策系統(tǒng)呈現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

政治性主體和社會(huì)性主體在合作型政策終結(jié)模式中應(yīng)當(dāng)講求自主、平等，雙方的合作基礎(chǔ)則應(yīng)構(gòu)建在互利互惠的共同目標(biāo)之上。政治性主體謀求政策終結(jié)的平穩(wěn)過(guò)渡、政策系統(tǒng)持續(xù)高效的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制及社會(huì)治理的終極效益，社會(huì)性主體則更在乎具體政策作用下自身利益的分配與增進(jìn)?？梢?，合作型政策終結(jié)模式的正面效應(yīng)將優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，且政策系統(tǒng)的更新發(fā)展將整合目標(biāo)群體的具體利益并更加切實(shí)地服務(wù)于公眾。當(dāng)政策終結(jié)過(guò)程中行為主體的關(guān)系成為聚焦點(diǎn)時(shí)，合作型政策終結(jié)模式便成為政策系統(tǒng)持續(xù)運(yùn)行的必要且合理的選擇，而且這種選擇不以政治體制、內(nèi)外環(huán)境、系統(tǒng)容量為轉(zhuǎn)移。據(jù)此，培育多元行為主體合作的保障性要素是政策終結(jié)過(guò)程的重心所在。

綜合理解動(dòng)態(tài)性、流動(dòng)性、開放性等特征是全面把握合作型政策終結(jié)模式的核心?，F(xiàn)階段正是工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)過(guò)渡的特殊時(shí)期，必須承認(rèn)的是，當(dāng)前社會(huì)的復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性、不確定性與日俱增，且這種趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。工業(yè)社會(huì)時(shí)期，以權(quán)力精英為代表的政治性主體在傳統(tǒng)參與型治理思路的指導(dǎo)下始終主導(dǎo)著政策終結(jié)全過(guò)程，而公共政策作為一種社會(huì)治理工具，其更新、發(fā)展、完善完全依賴于政治性主體這一單一中心的供給，況且這種行動(dòng)的邏輯隱含著維護(hù)權(quán)力和利益的需要。一般來(lái)說(shuō)，控制便是這種邏輯慣性下最適用的社會(huì)治理方式，控制下的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)將大幅降低。由此，政治性主體控制下的政策系統(tǒng)在社會(huì)環(huán)境中呈現(xiàn)相對(duì)孤立、隔絕的狀態(tài)，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)逐漸封閉和僵化。進(jìn)而，表面持續(xù)的穩(wěn)定會(huì)加劇政治性主體革新的惰性，政策終結(jié)行動(dòng)將難以實(shí)施。然而，當(dāng)代社會(huì)中，單一主體包攬全局已成為過(guò)去式，社會(huì)治理事務(wù)將由全社會(huì)共同承擔(dān)，由權(quán)力控制的政策體系之負(fù)效應(yīng)逐步暴露?？刂菩椭卫磉壿嬶@然正逐步失靈，政策系統(tǒng)需要注入新的力量來(lái)保持其高度靈活的動(dòng)態(tài)性，而政策終結(jié)過(guò)程中的更新、發(fā)展、循環(huán)將會(huì)成為政策系統(tǒng)新生力的源泉，政策終結(jié)本身也將增進(jìn)多元行為主體的理解、互惠和合作。

社會(huì)問(wèn)題是否能進(jìn)入政策視野成為政策問(wèn)題而得以解決，取決于政策系統(tǒng)與外部環(huán)境連續(xù)不斷的溝通和交換。而滯后的政策終結(jié)制度只能削弱政策體系的溝通與交換的功能，增加其封閉僵化的負(fù)效應(yīng)，故構(gòu)建與政策終結(jié)過(guò)程契合的制度規(guī)則是解決這一問(wèn)題的有效方式，但此方式必須以行為主體的充分合作為基礎(chǔ)。與傳統(tǒng)的參與型治理思路不同，合作型政策終結(jié)更加關(guān)注主體間合作行為的產(chǎn)物，而不是將行動(dòng)目標(biāo)定位于維護(hù)靜態(tài)的政策系統(tǒng)和既有的利益結(jié)構(gòu)。在合作型政策終結(jié)模式中，行為主體網(wǎng)絡(luò)化具有不確定性的特征，不過(guò)這種不確定性并非是風(fēng)險(xiǎn)和壓力的象征，其代表的是完善政策終結(jié)過(guò)程、創(chuàng)新優(yōu)化政策系統(tǒng)和社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的可能性。合作型政策終結(jié)模式標(biāo)志著此前壟斷政策終結(jié)問(wèn)題決策權(quán)的政治性主體必須同社會(huì)性主體共同商議決定某項(xiàng)具體政策是否應(yīng)該進(jìn)入終結(jié)議程，并在多大程度上實(shí)施終結(jié)等。易言之，在傳統(tǒng)的政策終結(jié)模式中，政策終結(jié)議程通常由政府、權(quán)力精英、專家學(xué)者等政治性主體組成的決策集團(tuán)加以構(gòu)建；而基于多元行為主體普遍認(rèn)可后達(dá)成的合作型模式，其優(yōu)勢(shì)在于，既有政策的走向不再由單一的政治性主體所壟斷，而是取決于所有參與合作行為的主體的態(tài)度和看法，并且，合作的秩序也將增強(qiáng)多元主體相互間的資源依賴。此外，在合作型政策終結(jié)模式的動(dòng)態(tài)性運(yùn)行中亦含有開放性的特點(diǎn)，其主要表現(xiàn)為社會(huì)性主體的參與權(quán)和決策權(quán)的獲得。具體來(lái)說(shuō)，雖然政府依舊占據(jù)著社會(huì)治理主體的核心位置，但在建設(shè)服務(wù)型政府理念的引導(dǎo)下，其治理權(quán)已大幅分散與下放。在合作型政策終結(jié)模式中，政府更多扮演引導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者的角色，政治性主體與社會(huì)性主體可以就目標(biāo)政策平等地發(fā)表看法，每位行動(dòng)者都可以與他者合作共同為政策問(wèn)題做出貢獻(xiàn)。社會(huì)互動(dòng)創(chuàng)建了行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)，而行動(dòng)者在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中又實(shí)現(xiàn)了意義的分享，任何關(guān)于現(xiàn)有政策的不足均能迅速準(zhǔn)確地反映至網(wǎng)絡(luò)中，分享引發(fā)行動(dòng)者的關(guān)注，且在合作中實(shí)現(xiàn)政策終結(jié)的議程設(shè)置。從另一角度而言，政策終結(jié)的開放性也影響著政策系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)性，開放性本身消解了政策系統(tǒng)逐漸封閉僵化的可能性，并增強(qiáng)了政策系統(tǒng)與外部環(huán)境的溝通和交換，使之保持高度的活力。政策終結(jié)過(guò)程從政策系統(tǒng)的開放性中受益，其行為主體在動(dòng)態(tài)性中有效感知目標(biāo)政策的正負(fù)效應(yīng)，并為決策提供合理判斷。

信任：實(shí)現(xiàn)合作型政策終結(jié)的起點(diǎn)

(一)信任與合作治理

信任是基于人與人誠(chéng)懇且真實(shí)的交流而產(chǎn)生的，交流行為更多地則直接表現(xiàn)為人們的合作。我們提出將政策終結(jié)推向合作型的行為模式，其基本構(gòu)想是在合作治理的框架下所建立的，即按照從普遍到特殊、從宏觀到微觀的邏輯，我們主張整個(gè)社會(huì)走向合作，而政策終結(jié)作為社會(huì)治理中的一個(gè)環(huán)節(jié)，其基本模式也應(yīng)是合作型的。因此，我們先來(lái)討論信任同合作治理間的關(guān)系。對(duì)于合作治理這一宏大的社會(huì)治理模式而言，社會(huì)復(fù)雜而充滿著不確定性，且人人都是行動(dòng)者，這就使得治理主體、客體、主客體間的合作行為需要有高度的信任予以支持。雖然有信任并非必然帶來(lái)合作，但合作行為必然是不能缺少信任的。換句話說(shuō)，行為者之間不存在信任的話則不會(huì)有合作行為的產(chǎn)生。因此，治理行動(dòng)者間的信任關(guān)系則成為合作治理模式建構(gòu)的必要條件。雖然現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的一般性信任能夠滿足合作治理的最初級(jí)需要，但我們不能滿足于此，應(yīng)當(dāng)探求具體的方式來(lái)強(qiáng)化行動(dòng)者間的信任關(guān)系并加以擴(kuò)展。在強(qiáng)化信任關(guān)系建立的過(guò)程中同時(shí)推進(jìn)合作治理模式的建構(gòu)，二者實(shí)際上是一個(gè)共進(jìn)的過(guò)程。

在傳統(tǒng)的以政府為中心的控制型治理模式中，政府能夠在線型結(jié)構(gòu)的組織框架下對(duì)社會(huì)實(shí)行自上而下的控制，雖然其他主體有一定程度的參與，但這種參與行為也是在政府有效控制下展開的。然而，社會(huì)在朝著治理主體多元化的方向發(fā)展，多元意味著控制程度的降低甚至失靈，行動(dòng)者間的關(guān)系逐漸由單向的控制轉(zhuǎn)變?yōu)槠降鹊暮献鳌Ｓ蛇@種合作而引發(fā)的合作治理實(shí)際上是實(shí)踐理性演進(jìn)至較高水平情況下產(chǎn)生的社會(huì)治理模式。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，人與人之間的信任具有較強(qiáng)的感性特征，遠(yuǎn)無(wú)法滿足合作治理模式的需求，近代工業(yè)社會(huì)的信任是形式化了的信任，具有較為明顯的工具性特征，它是人們出于彼此的陌生而做出的妥協(xié)行為，故而也不能勝任合作治理的需求。我們只有創(chuàng)建一種全新的信任形式才能符合合作治理模式的要求。它是一種理性的、實(shí)質(zhì)性的信任，即如張康之所講的“合作型信任”。合作治理模式的建構(gòu)只有以合作型信任關(guān)系的確立為前提才能得以延續(xù)。換句話說(shuō)，培育充分的信任關(guān)系，在信任的基礎(chǔ)上打造網(wǎng)絡(luò)化行為主體的合作型互動(dòng)才是社會(huì)治理的應(yīng)有之道。

(二)合作型政策終結(jié)中的信任

前面我們提到，在政策終結(jié)參與主體走向網(wǎng)絡(luò)化的時(shí)候，我們主張?jiān)谥黧w間建構(gòu)合作型的行為關(guān)系，而信任作為合作治理的核心構(gòu)成，其自然也在較大程度上決定了合作型政策終結(jié)模式的成敗。人性是復(fù)雜的，復(fù)雜的社會(huì)致使各個(gè)行為主體的利益也是多樣化甚至對(duì)立的，同時(shí)，政策終結(jié)在一定程度上意味著現(xiàn)有利益格局的變動(dòng)，除了對(duì)已知利益的再分配，還將帶來(lái)諸多未知的風(fēng)險(xiǎn)，畢竟終結(jié)意味著新政策的開始。因此，在終結(jié)行動(dòng)主體間時(shí)常缺乏必要的信任。要建立主體間的信任，需要依靠一套秩序安排來(lái)約束、指導(dǎo)人們的交流行為。在此，我們應(yīng)當(dāng)合理運(yùn)用有形及無(wú)形的規(guī)則。對(duì)于前者而言，它即是我們時(shí)常提到的具有廣泛約束力的規(guī)章制度或行為方式，例如吸取民意的咨詢、聽證，培育社會(huì)力量的政府購(gòu)買等，以此降低政策終結(jié)過(guò)程中主體間行動(dòng)的不確定性，為增進(jìn)政治性主體與社會(huì)性主體間的信任打好外在基礎(chǔ)。對(duì)于后者而言，它主要表現(xiàn)為行動(dòng)主體在交流互動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的心理認(rèn)同、道德習(xí)慣等要素。這些難以用實(shí)體表現(xiàn)的要素通過(guò)多種方式在無(wú)形中對(duì)主體間的信任同樣具有一定的導(dǎo)向作用。顯然，行動(dòng)主體道德水平的提高，認(rèn)同理解心態(tài)的調(diào)整都將成為維系其信任關(guān)系的重要途徑。

隨著社會(huì)治理范圍的不斷擴(kuò)大，公共政策涉及的領(lǐng)域也隨之?dāng)U展，大量的政策被制定出來(lái)。然而，不論是從學(xué)術(shù)研究還是政策實(shí)踐方面，政策終結(jié)都是一個(gè)長(zhǎng)期受到忽視的問(wèn)題，因此造成了許多問(wèn)題政策的積累。這種積累占用了大量的公共資源，阻礙了政策系統(tǒng)的新陳代謝，產(chǎn)生了諸多的負(fù)效應(yīng)。在政策終結(jié)行為之前，公眾作為公共政策的直接作用對(duì)象，也因此對(duì)政策本身喪失了信心。同時(shí)，在系統(tǒng)內(nèi)部輸入的政策終結(jié)模式下，公眾對(duì)問(wèn)題政策的相關(guān)表達(dá)尚不能有效影響該進(jìn)程，繼而在一定程度上影響了公眾對(duì)于政府的信任。即便是有些政策在經(jīng)歷了繁復(fù)的博弈最終得以終結(jié)，即終結(jié)執(zhí)行之后，政府與公眾同樣要面對(duì)信任的風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)?，該行為意味著一個(gè)新的政策循環(huán)的開始，而新政策的執(zhí)行將帶來(lái)利益的重新劃分，劃分的是否得當(dāng)將直接影響到公眾對(duì)結(jié)果的認(rèn)可與否，顯然，這種認(rèn)可將決定日后政策終結(jié)行為的可信度。“政府不可能通過(guò)要求公眾信任政府來(lái)獲得信任，也不可能通過(guò)向公眾宣揚(yáng)信任的重要性來(lái)獲得信任?！睆墓舱咝湃挝C(jī)的成因來(lái)分析，雖然影響因素較為復(fù)雜，其最根本的要素在于利益。公眾對(duì)于政策終結(jié)是否滿意取決于其利益表達(dá)是否得到了重視，執(zhí)行后是否真正給其帶來(lái)了利益的增進(jìn)。因此，政策終結(jié)應(yīng)以保障和維系公眾的基本利益為價(jià)值取向，從公共政策的終結(jié)中謀求政策系統(tǒng)的更新與發(fā)展，進(jìn)而避免政府與公眾產(chǎn)生信任危機(jī)，為二者的合作建立堅(jiān)實(shí)的心理基礎(chǔ)。

政府與非政府組織之間信任的建立關(guān)鍵在于政府的放權(quán)。雖然現(xiàn)在政府已經(jīng)有將權(quán)力下放的實(shí)踐，但我們已指出，這種下放仍然是以政府為中心的，例如分類控制的基本框架，對(duì)基金會(huì)的雙層管理體制等，這些仍然是在政府有效控制之下對(duì)非政府組織自治度的極為有限的放寬，也就是說(shuō)，這種權(quán)力下放的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。當(dāng)然，權(quán)力下放并非讓政府放棄對(duì)社會(huì)的治理，而是講求將這種控制性的權(quán)力向服務(wù)性的導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，即我們所說(shuō)的構(gòu)建服務(wù)型政府。政府在于非政府組織的合作中起到的作用應(yīng)當(dāng)是為所有參與到政策終結(jié)行動(dòng)中的主體搭建對(duì)話平臺(tái)，提供實(shí)質(zhì)性資源。從政策終結(jié)的角度來(lái)看，在二者關(guān)于某項(xiàng)具體政策的分析互動(dòng)過(guò)程中，將目標(biāo)政策的當(dāng)前效應(yīng)真實(shí)、客觀地呈現(xiàn)給社會(huì)，不論采取完全廢止還是部分調(diào)整，都將其通過(guò)社會(huì)共識(shí)的形態(tài)表現(xiàn)出來(lái)。應(yīng)當(dāng)看到，非政府組織由于貼近人民大眾，尤其是草根組織，在群眾利益表達(dá)、基層自治等方面具有一定優(yōu)勢(shì)，其誕生于大眾又服務(wù)于大眾。因此，隨著政府同非政府組織信任度的強(qiáng)化，二者的合作行為得到了提升，此則意味著社會(huì)力量得到了進(jìn)一步成長(zhǎng)，而作為政府同大眾間交流的橋梁，自然也能夠提升政府和公眾之間的信任。需要注意的是，參與主體由于趨于網(wǎng)絡(luò)化，主體間隨政策環(huán)境、政策資源的變化而具有了一定的不確定性，使得行動(dòng)主體間的信任具有了不可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)。拿政策終結(jié)聯(lián)盟來(lái)說(shuō)，這種不確定性大大增強(qiáng)了聯(lián)盟成員的流動(dòng)性。不難想象，如果聯(lián)盟中成員變動(dòng)較為頻繁，則說(shuō)明這一組織的核心信念并不能完全贏得成員信任，也將影響其他成員對(duì)聯(lián)盟的忠誠(chéng)度與信任度。當(dāng)成員對(duì)自身組織不再信任時(shí)，不論是謀求與政府的合作還是與其他聯(lián)盟的合作都將是空談。

總的來(lái)說(shuō)，對(duì)于合作型的政策終結(jié)而言，行動(dòng)主體間的信任是合作行為的重要前提，倘若無(wú)法在主體間形成默契的信任，這一過(guò)程則仍然會(huì)按照系統(tǒng)內(nèi)部輸入的模式延伸，只有當(dāng)參與主體間充分信任之時(shí)，才能將政策終結(jié)推向合作模式。這種信任是區(qū)別于任何一種先前社會(huì)中存在的類型的。由此，合作型政策終結(jié)不僅是不斷自我完善的過(guò)程，同時(shí)還是培育合作型信任的過(guò)程。

結(jié) 語(yǔ)

綜合前文分析，我們可以整理出這樣一條邏輯，即社會(huì)主體間的信任打造以合作為基礎(chǔ)的治理，合作化的治理推動(dòng)政策的變遷，從而在變遷的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)政策終結(jié)。理論上來(lái)講，社會(huì)不缺乏治理主體?，F(xiàn)實(shí)上來(lái)看，我們研究合作治理理論，打造服務(wù)型政府，建設(shè)合作型社會(huì)的關(guān)鍵在于多元化的主體是否有機(jī)會(huì)、有能力參與到治理當(dāng)中。我們期望在機(jī)會(huì)平等的條件下衡量治理主體的能力大小。那么，主體間的充分信任便成了這一切的邏輯起點(diǎn)。在信任的基礎(chǔ)上，才能考慮治理主體的純粹性，進(jìn)而展開合作。當(dāng)然，利益的驅(qū)使使得充分的信任難以規(guī)避抱有非純粹治理目的的主體參與到合作過(guò)程中。這就需要們構(gòu)建開放的、流動(dòng)的合作機(jī)制，以使抱有純粹性治理目的的主體間的張力將非純粹主體驅(qū)逐出治理網(wǎng)絡(luò)。用政策網(wǎng)絡(luò)理論來(lái)說(shuō)，政策網(wǎng)絡(luò)(體系)是在政策行動(dòng)者的互動(dòng)中產(chǎn)生，而且在具體的實(shí)踐中被重新塑造，也可能隨時(shí)消散。正式制度因?yàn)槠鋵?shí)體性特征而只能作為最為宏觀的結(jié)構(gòu)背景，而行動(dòng)者則是靈活的、流動(dòng)的。所以，政策網(wǎng)絡(luò)(體系)不會(huì)定型，也不可能讓任何一個(gè)行動(dòng)者成為中心，永遠(yuǎn)處于開放的狀態(tài)，已經(jīng)形成的政策認(rèn)識(shí)也都是暫時(shí)性的。這種開放的、流動(dòng)的機(jī)制實(shí)際上推動(dòng)了政策主體與客體的改變，政策體制與機(jī)制的調(diào)整，政策環(huán)境的變化等等。除去戰(zhàn)爭(zhēng)、大規(guī)模疾病、自然災(zāi)害等較難抗拒事件以外，一個(gè)穩(wěn)定社會(huì)的政策體系變遷將隨著以上改變而得以展現(xiàn)。事實(shí)上，政策體系的變遷是無(wú)法脫離政策子系統(tǒng)以及具體政策的變遷的，前者能帶動(dòng)后者，后者也能影響前者，它們時(shí)刻交融在一起。這種情況下，不合時(shí)宜的政策將在政策變遷的過(guò)程中順利實(shí)現(xiàn)終結(jié)。

①Hogwood, W. Brian, Peters, B. Guy,PolicyDynamics, New York: St. Martin’s Press, 1983, pp.25-27

②Eugene Bardach, “Policy Termination as a Political Process”,PolicySciences, No.2,Vol.7(1976),p.126.

③Peter DeLeon. “A Theory of Policy Termination”, In Judith V. May, Aaron B. Wildavsky(eds.),ThePolicyCycle,BeverlyHills, CA: Sage Publications,1978. pp.286-292.

④Brian W. Hogwood, Lewis A. Gunn,PolicyAnalysisfortheRealWorld, Oxford: Oxford University Press,1984, pp.246-248.

⑤Susan E. Kirkpatrick, James P. Lester, “The Policy Termination Process: A Conceptual Framework and Application to Revenue Sharing”，PolicyStudiesReview, No.1,Vol.16(1999),pp.209-236.

⑥Renee Scherlen, “The Never-Ending Drug War: Obstacles to Drug War Policy Termination”,PoliticalScience&Politics, No.1,Vol.45(2012),pp.67-73.

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⑨Elizabeth A. Graddy, Ye. Ke， “When Do We“Just Say No”? Policy Termination Decisions in Local Hospital Services”，ThePolicyStudiesJournal, No.2,Vol.36(2008),pp.219-242.

⑩張康之：《在后工業(yè)化進(jìn)程中構(gòu)想合作治理》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2013年第1期。