新型城鎮(zhèn)化推進精準扶貧：內(nèi)在邏輯及實現(xiàn)途徑*

黃開騰

(1.廣東技術(shù)師范學院 管理學院，廣州 5106652； 2.貴州民族大學 民族學與社會學學院，貴陽 550025)

一、引言

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化?！?014年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，進一步強調(diào)要走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，并對未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標和戰(zhàn)略任務(wù)進行了全面部署。所謂新型城鎮(zhèn)化，是指在科學發(fā)展觀的指導(dǎo)下，遵循城鎮(zhèn)化的基本規(guī)律，以全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平為目標，堅持以人為本，強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會和諧、環(huán)境友好、集約發(fā)展和規(guī)模結(jié)構(gòu)合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式(盛廣耀，2013)[1]。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)具有獨特的特征：傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化熱衷于城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張，而新型城鎮(zhèn)化以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量為目標；傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化以GDP增長為本，主要任務(wù)是征地拆遷、舊城擴建等，而新型城鎮(zhèn)化以人的發(fā)展為本，主要任務(wù)是農(nóng)民市民化、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等；傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展理念落后、發(fā)展方式粗放，城鎮(zhèn)化發(fā)展難以持續(xù)，而新城鎮(zhèn)化秉承“生態(tài)文明”發(fā)展觀，堅持工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展，走節(jié)約集約發(fā)展道路，進而實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展(黃開騰，2016)[2]。由此可知，新型城鎮(zhèn)化在多個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的根本性創(chuàng)新和超越，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出和實施意味著我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入了不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的新時代。

2017年10月，黨的十九大報告指出，過年5年我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個百分點，8000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。我國城鎮(zhèn)化已進入由傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的階段，且已初見成效。然而，我國的城鎮(zhèn)化仍然存在區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，與東部地區(qū)相比，中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率偏低。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2017》數(shù)據(jù)，2016年末全國城鎮(zhèn)化率為57.35%，其中東、中、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率分別為69.21%、54.48%、49.68%。

時代性是社會政策的基本特征，精準扶貧政策是現(xiàn)階段我國改善和保障民生的重要社會政策之一。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。當前，我國最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分(新華社，2017)[3]。黨的十九大報告高瞻遠矚地提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求。農(nóng)民脫貧致富是鄉(xiāng)村振興的基本任務(wù)和基本目標之一，而新型城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村振興的重要推進器，因此，新型城鎮(zhèn)化也是扶貧開發(fā)的重要推進器。

城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)減貧目標的重要途徑之一(張立群，2015)[4]，以城鎮(zhèn)化推進扶貧工作早已引起了國內(nèi)外學術(shù)界的關(guān)注。Shahbaz等(2010)和 Awan等(2011)認為，城鎮(zhèn)化具有減貧作用，農(nóng)村貧困率隨著城鎮(zhèn)化水平的提高而降低[5-6]；這是因為，城鎮(zhèn)化推動大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，導(dǎo)致農(nóng)村總?cè)丝诘臏p少(位置效應(yīng))，同時也提高了農(nóng)村就業(yè)水平、拉動了城鄉(xiāng)消費，導(dǎo)致農(nóng)村貧困程度的降低(經(jīng)濟聯(lián)系效應(yīng))(Cali et al，2013)[7]。我國學者李萌等(2014)的研究也得出了同樣的結(jié)論，并驗證了城鎮(zhèn)化率與貧困發(fā)生率之間的線性關(guān)系：城鎮(zhèn)化率每提高1%，農(nóng)村貧困發(fā)生率會降低2.87%[8]。張優(yōu)智等(2011)、 姚壽福(2012)、陳海燕等(2013)和張文麗等(2014)分別對陜西、四川、重慶、山西的城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)民收入增長之間的關(guān)系進行了定量分析，結(jié)果均表明其兩者之間存在著顯著的正相關(guān)性[9-12]。當然，由于城鎮(zhèn)化的減貧作用會受到多種因素的影響和制約，其相關(guān)性也存在一定的差異。王婷等(2014)認為，城鎮(zhèn)化率的區(qū)域差異會導(dǎo)致農(nóng)民收入的區(qū)域差異[13]；袁偉彥等(2015)研究表明，城鎮(zhèn)化減貧作用的大小與地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平、動力來源以及空間組織模式密切相關(guān)[14]；單德朋等(2015)研究認為，不同城鎮(zhèn)化模式的減貧效應(yīng)存在異質(zhì)性[15]；李萍等(2015)研究發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化有助于提高農(nóng)村中等收入群體的收入，但加劇了低收入群體的收入波動，擴大了農(nóng)村內(nèi)部的收入差距[16]。同時，還有研究表明，城鎮(zhèn)化與減貧之間并非一定正相關(guān)。比如，方時皎等(2006)認為，城鎮(zhèn)化中的“人為造城”行為會引起新的貧困[17]；何春等(2017)研究表明，城鎮(zhèn)化水平與貧困程度呈現(xiàn)出U型關(guān)系，且存在一個最優(yōu)的城鎮(zhèn)化水平[18]。也有學者對新型城鎮(zhèn)化與減貧之間的關(guān)系進行了探討。周紅民(2015)認為，新型城鎮(zhèn)化通過減少農(nóng)村人口、提高農(nóng)產(chǎn)品需求、為農(nóng)民提供就業(yè)機會等途徑實現(xiàn)農(nóng)民增收致富[19]；黃毅等(2015)在分析民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的基礎(chǔ)上，提出要立足于新型城鎮(zhèn)化的時代背景探討反貧困策略[20]；龍花樓等(2016)基于要素流動分析了新型城鎮(zhèn)化助推扶貧開發(fā)的路徑，提出了新型城鎮(zhèn)化背景下扶貧開發(fā)的政策建議和制度優(yōu)化路徑[21]。

綜上所述，已有文獻對城鎮(zhèn)化與減貧之間的關(guān)系經(jīng)進行了深入研究，但在以下兩方面有待進一步加強：其一，大多是探討傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化與減貧之間的關(guān)系，而對于新型城鎮(zhèn)化與減貧之間關(guān)系的研究不夠；其二，大多是基于實證視角的定量研究，而對于城鎮(zhèn)化與減貧之間內(nèi)在邏輯關(guān)系的理論探討相對缺乏，從而無法為以城鎮(zhèn)化推進扶貧工作提供堅實的理論基礎(chǔ)。有鑒于此，本文在探究新型城鎮(zhèn)化與精準扶貧之間內(nèi)在關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，提出新型城鎮(zhèn)化推進精準扶貧的實現(xiàn)路徑，進而為新型城鎮(zhèn)化與精準扶貧的互動推進提供理論支持和政策參考。

二、新型城鎮(zhèn)化與精準扶貧的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

1.新型城鎮(zhèn)化對精準扶貧的助推作用

新型城鎮(zhèn)化具有以就地就近城鎮(zhèn)化為主要模式、以人的城鎮(zhèn)化為核心、以“四化同步發(fā)展”為理念支撐、以“綠色發(fā)展”為價值追求等特征，這些特征表明其與精準扶貧之間具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，進而可以成為精準扶貧的推進器。

(1)新型城鎮(zhèn)化以就地就近城鎮(zhèn)化為主要模式，具有強大的減貧功能

城鎮(zhèn)化在集聚人口和產(chǎn)業(yè)、拉動內(nèi)需、創(chuàng)造就業(yè)崗位等方面的優(yōu)勢，為轉(zhuǎn)移勞動力扶貧、發(fā)展生產(chǎn)扶貧、生態(tài)搬遷扶貧等精準扶貧方式的有效落實創(chuàng)造了條件，彰顯出了強大的減貧功能，使得以城鎮(zhèn)化推進扶貧開發(fā)具有必然性和可行性。新型城鎮(zhèn)化在模式上實現(xiàn)了對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的超越，使其減貧功能更為突出。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是異地城鎮(zhèn)化和就地就近城鎮(zhèn)化交融并進，但以異地城鎮(zhèn)化為主的路徑模式，而新型城鎮(zhèn)化是以就地就近城鎮(zhèn)化為主的路徑模式(廖永倫，2015)[22]。尤其是對于中西部地區(qū)而言，因外流人口多、城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)薄弱、地方財政緊張，推進就地就近城鎮(zhèn)化更符合其實際情況。以異地城鎮(zhèn)化為主要模式的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，雖能夠通過集聚人口和產(chǎn)業(yè)、拉動內(nèi)需、創(chuàng)造就業(yè)崗位等途徑提高農(nóng)民收入，但也容易出現(xiàn)農(nóng)村空心化現(xiàn)象，導(dǎo)致扶貧主體缺失、非農(nóng)轉(zhuǎn)移人口城市適應(yīng)難等問題，進而降低其減貧功能。而以就地就近城鎮(zhèn)化為主要模式的新型城鎮(zhèn)化，可以有效解決上述問題，表現(xiàn)出更強大的減貧功能。這是因為，新型城鎮(zhèn)化立足于貧困地區(qū)小城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)的持續(xù)發(fā)展，除了有助于落實各種精準扶貧政策之外，更能長期對周邊貧困地區(qū)產(chǎn)生有效的輻射帶動作用，進而讓貧困地區(qū)和貧困人口直接受益，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和貧困人口收入持續(xù)增加。

(2)新型城鎮(zhèn)化以人的城鎮(zhèn)化為核心，強化農(nóng)民在精準扶貧中的主體地位

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化以GDP增長為主要目標，熱衷于城市改造或者新城創(chuàng)建，是典型的土地城鎮(zhèn)化。土地城鎮(zhèn)化雖可發(fā)揮投資帶動GDP增長的作用，但是其局限性更突出：一方面盲目的“土地運動”造成土地資源配置扭曲，導(dǎo)致土地浪費嚴重；另一方面土地城鎮(zhèn)化超前人口城鎮(zhèn)化帶來“空城”“鬼城”等現(xiàn)象，導(dǎo)致城市喪失生機和活力。新型城鎮(zhèn)化是以人的城鎮(zhèn)化為核心的城鎮(zhèn)化，由“化地”向“化人”轉(zhuǎn)型(段進軍 等，2014)[23]。以“化人”為核心的新型城鎮(zhèn)化要求把人的需要放在優(yōu)先考慮位置，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和社會保障等基本公共服務(wù)均等化發(fā)展，促進人的全面發(fā)展(馬永歡 等，2013)[24]。新型城鎮(zhèn)化把人的因素放在首位，切實促進農(nóng)民的全面發(fā)展，提升了農(nóng)民的平等意識和參與能力，為發(fā)揮農(nóng)民在精準扶貧中的主體作用奠定了基礎(chǔ)。首先，新型城鎮(zhèn)化推動農(nóng)民市民化，解決了農(nóng)民工身份受歧視的問題，調(diào)動了農(nóng)民進城務(wù)工致富的積極性；其次，新型城鎮(zhèn)化強調(diào)城鄉(xiāng)制度一體化，消除城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動的制度性障礙，既為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、促進農(nóng)民增收創(chuàng)造了條件，又降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市生產(chǎn)生活的成本和負擔；最后，新型城鎮(zhèn)化滿足了貧困人口分享經(jīng)濟發(fā)展成果的內(nèi)在需求，有利于激發(fā)其內(nèi)生動力，調(diào)動其參與精準扶貧的積極性和主動性，從而促進其快速脫貧致富。

(3)新型城鎮(zhèn)化以“四化同步發(fā)展”為理念支撐，為精準扶貧提供持續(xù)動力

黨的十九大報告明確提出，要推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！八幕桨l(fā)展”是作為一個整體系統(tǒng)而存在的，彼此相輔相成，不可分割。從它們之間的關(guān)系來看，城鎮(zhèn)化作為現(xiàn)代化水平的主要體現(xiàn)，為其他三化提供發(fā)展平臺；工業(yè)化作為現(xiàn)代化水平的主要衡量標準，為城鎮(zhèn)化提供基本動力；信息化作為現(xiàn)代化建設(shè)的主要手段，為城鎮(zhèn)化提供核心力量；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為現(xiàn)代化建設(shè)的主要任務(wù)，為城鎮(zhèn)化提供基礎(chǔ)保障(徐曉軍，2015)[25]。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與精準扶貧之間具有緊密關(guān)聯(lián)，“四化同步發(fā)展”將給精準扶貧注入強勁動力，促進其績效不斷提高。首先，工業(yè)化為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了資金、技術(shù)和現(xiàn)代化設(shè)備，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，并創(chuàng)造就業(yè)崗位，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧、剩余勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。其次，城鎮(zhèn)化拉動農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)需，保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的市場需求，為產(chǎn)業(yè)扶貧奠定基礎(chǔ)；同時，新型城鎮(zhèn)化集聚產(chǎn)業(yè)和人口，提升土地價值，為勞動力轉(zhuǎn)移扶貧、生態(tài)搬遷扶貧以及資產(chǎn)收益扶貧創(chuàng)造條件。再次，信息化推動互聯(lián)網(wǎng)下鄉(xiāng)，促進電商扶貧進程，也擴大農(nóng)產(chǎn)品的銷售渠道，提高農(nóng)民收入水平；同時，信息化還可為精準識別、精準管理、精準考核等精準扶貧的各環(huán)節(jié)提供技術(shù)支撐和平臺保障，提高精準扶貧的效率和精準性。最后，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來先進理念和技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，擴大農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，有助于提高農(nóng)民收入水平和自我發(fā)展能力。

(4)新型城鎮(zhèn)化以“綠色發(fā)展”為價值追求，為可持續(xù)脫貧提供保障

傳統(tǒng)粗放型城鎮(zhèn)化主要追求GDP增長，忽視生態(tài)環(huán)境保護，導(dǎo)致土地資源浪費、自然資源枯竭、生態(tài)環(huán)境污染等問題，影響到城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。2015年4月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出要大力推進綠色城鎮(zhèn)化，摒棄以往“耗能高、排放高、污染高”的發(fā)展模式，堅持“耗能低、循環(huán)利用、無污染排放”的綠色環(huán)保發(fā)展模式，最終實現(xiàn)“新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化”的協(xié)同發(fā)展。以“綠色發(fā)展”為價值追求的新型城鎮(zhèn)化契合了綠色扶貧的理念，為精準扶貧注入了能量，有助于實現(xiàn)可持續(xù)脫貧。生態(tài)環(huán)境惡化是貧困地區(qū)致貧乃至難以脫貧的重要原因之一。在一些生態(tài)環(huán)境脆弱、生存條件惡劣的貧困地區(qū)，當?shù)剞r(nóng)民掠奪式消費自然資源以求生存和發(fā)展，但其結(jié)果不僅不能脫貧致富，反而帶來嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)惡化，最終陷入“貧困—掠奪自然資源—環(huán)境污染和生態(tài)惡化—污染致大病或者資源枯竭—更加貧困”的惡性循環(huán)，導(dǎo)致貧困問題頑固化和代際化(楊文靜，2016)[26]。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，在“八七扶貧攻堅計劃”中，超過70%的貧困縣和超過70%的貧困人口都分布在生態(tài)脆弱地區(qū)(王曉毅，2016)[27]。扶貧開發(fā)不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，要想持續(xù)脫貧，就必須保護生態(tài)，實現(xiàn)綠色發(fā)展。因此，以“綠色發(fā)展”為價值追求的新型城鎮(zhèn)化具有更強的生命力和可持續(xù)性。

2.精準扶貧對新型城鎮(zhèn)化的助推作用

(1)精準扶貧有助于農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)變

促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。所謂“農(nóng)民市民化”，指促進進城農(nóng)民在戶籍身份、職業(yè)地位、生活方式、行為習慣、價值觀念等方面切實向市民轉(zhuǎn)化，并實現(xiàn)農(nóng)民、市民基本公共服務(wù)均等化的社會變遷過程。具體說來，其內(nèi)容包括職業(yè)的轉(zhuǎn)換(由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)為從事非農(nóng)生產(chǎn))、戶籍轉(zhuǎn)變(由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口)、地域轉(zhuǎn)移(由往返于城鄉(xiāng)間生活轉(zhuǎn)為定居于城市)和素質(zhì)提升(完全融入現(xiàn)代化的城市生活)等。精準扶貧的各種方式與新型城鎮(zhèn)化之間具有一定的契合性，使其可以促進農(nóng)民市民化。首先，勞動力轉(zhuǎn)移扶貧使大量農(nóng)村剩余勞動力進城從事非農(nóng)生產(chǎn)，實現(xiàn)了農(nóng)民職業(yè)上的轉(zhuǎn)換，為農(nóng)民市民化奠定了基礎(chǔ)。其次，生態(tài)搬遷扶貧將居住于生態(tài)環(huán)境脆弱、生存條件惡劣地區(qū)的農(nóng)村貧困人口整體搬遷至就業(yè)和生活條件良好的城鎮(zhèn)地區(qū)，實現(xiàn)了農(nóng)民地域上和戶籍上的轉(zhuǎn)換，促進了其生計模式的非農(nóng)化轉(zhuǎn)型，提高了搬遷農(nóng)戶的生活水平，也推動了城鎮(zhèn)化過程(張傳泉，2014)[28]。再次，產(chǎn)業(yè)扶貧將優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，從而減少農(nóng)業(yè)從業(yè)人口，推動更多農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，并逐漸實現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)變(李劉艷 等，2017)[29]。最后，教育扶貧使貧困家庭的子女公平地獲得接受高質(zhì)量教育的機會，促進農(nóng)民與市民教育資源的均等化，同時也提升農(nóng)民及其子女的文化素質(zhì)，有利于其生產(chǎn)生活方式和習慣的轉(zhuǎn)變，進而加快其市民化轉(zhuǎn)變。

(2)精準扶貧有助于就地就近城鎮(zhèn)化

就地就近城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的主要形式(熊雯，2016)[30]，產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、生態(tài)扶貧等精準扶貧方式有助于推進就地就近城鎮(zhèn)化進程。首先，產(chǎn)業(yè)扶貧為推進就地就近城鎮(zhèn)化提供了產(chǎn)業(yè)支撐。產(chǎn)業(yè)扶貧是我國精準扶貧的根本之策，是將扶貧由“輸血式”扶貧轉(zhuǎn)向“造血式”扶貧的重要途徑(孫久文 等，2017)[31]。產(chǎn)業(yè)扶貧對就地就近城鎮(zhèn)化的促進作用體現(xiàn)在：一是優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因地制宜發(fā)展傳統(tǒng)種養(yǎng)、生態(tài)旅游、傳統(tǒng)工藝品加工等產(chǎn)業(yè)，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為就地就近城鎮(zhèn)化提供多樣化的產(chǎn)業(yè)支撐；二是著力發(fā)展地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，塑造區(qū)域品牌，提升當?shù)爻擎?zhèn)的影響力和美譽度，為推進就地就近城鎮(zhèn)化營造良好社會氛圍；三是通過“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”等利益聯(lián)動模式壯大地方企業(yè)經(jīng)濟實力，提高農(nóng)民收入，繁榮農(nóng)村市場，拉動城鎮(zhèn)內(nèi)需，激發(fā)就地就近城鎮(zhèn)化活力。其次，教育扶貧一方面改變貧困農(nóng)民的觀念，有利于提升其對就地就近城鎮(zhèn)化的認同度；另一方面提升農(nóng)民的勞動技能，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，為城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展提供物質(zhì)保障。最后，生態(tài)扶貧讓一些生態(tài)環(huán)境脆弱或者遭受破壞的貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)和保護，為貧困人口在當?shù)氐倪M一步發(fā)展提供了保障，也為推進綠色城鎮(zhèn)化和就地就近城鎮(zhèn)化奠定了基礎(chǔ)。

(3)精準扶貧有助于城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造

新型城鎮(zhèn)化把改善和保障民生放在首位，其中尤為關(guān)鍵的是要改善城鄉(xiāng)困難居民的居住條件和生活環(huán)境，促進其安居樂業(yè)。當前，部分農(nóng)民工由于經(jīng)濟收入低只能居住于條件較差的棚戶區(qū)，這不僅會嚴重降低其幸福感和獲得感，也無法調(diào)動更多農(nóng)民進城的積極性?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》提出，到2020年要穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。可見，精準扶貧與新型城鎮(zhèn)化在解決困難家庭住房和生活問題上是一致的，精準扶貧將有助于城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造。精準扶貧對城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造的促進作用主要表現(xiàn)在：首先，產(chǎn)業(yè)扶貧促進地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高地區(qū)財政收入，為政府進行棚戶區(qū)和危房改造提供資金保障。其次，勞動力轉(zhuǎn)移扶貧提高農(nóng)民的收入水平，讓農(nóng)民能夠擔負得起政府資助部分之外的住房改造金，進而加快危房改造進程；同時，農(nóng)民收入的提高也有助于農(nóng)民購買新房并在城市定居。最后，生態(tài)搬遷扶貧和生態(tài)保護扶貧讓生活于生態(tài)脆弱、自然條件相對惡劣地區(qū)的貧困戶整體搬遷至生產(chǎn)生活條件較好的安置新區(qū)，改善了貧困戶的住房條件，同時人口聚集增加了城鎮(zhèn)的人氣，避免了“死城”“鬼城”現(xiàn)象的出現(xiàn)，既落實了精準扶貧政策又推進了新型城鎮(zhèn)化進程。

三、新型城鎮(zhèn)化推進精準扶貧的實現(xiàn)路徑

新型城鎮(zhèn)化是對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的根本性超越，精準扶貧是對傳統(tǒng)粗放型扶貧的根本性超越，兩者之間存在內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。以新型城鎮(zhèn)化推進精準扶貧，不僅具有理論上的可能性，而且在實踐中能加快精準脫貧速度、提高精準脫貧質(zhì)量、保障持續(xù)脫貧水平。為了實現(xiàn)十九大報告提出的“確保到二〇二〇年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”的目標，在制定和實施精準扶貧政策時要立足于新型城鎮(zhèn)化的新時代背景，準確把握新型城鎮(zhèn)化與精準扶貧之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，以新型城鎮(zhèn)化推進精準扶貧，確保在新型城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)精準脫貧和持續(xù)脫貧。

1.積極推進就地就近城鎮(zhèn)化，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟增長和農(nóng)民增收

黨的十九大報告指出，要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這就為我國實施新型城鎮(zhèn)化明確了思路，要抓住國家實施新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之契機，就地就近發(fā)展中小城鎮(zhèn)，使之成為促進地區(qū)經(jīng)濟增長和農(nóng)民增收的重要引擎。

一要轉(zhuǎn)變觀念，充分認識就地就近城鎮(zhèn)化的減貧效應(yīng)。要充分認識城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律性，即只有大、中、小城市協(xié)同發(fā)展才能促進城市可持續(xù)發(fā)展，避免出現(xiàn)環(huán)境污染、交通擁擠、房價高漲等“城市病”以及農(nóng)村人口空心化、土地拋荒、留守兒童和老人問題突出等“農(nóng)村病”。農(nóng)民尤其是青年農(nóng)民，要充分認識到新型城鎮(zhèn)化所帶來的巨大機遇，積極投身于小城鎮(zhèn)的發(fā)展之中，把小城鎮(zhèn)作為安居樂業(yè)選擇之地，甚至是實現(xiàn)自身夢想之園。實際上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在離家較近的小城鎮(zhèn)就業(yè)會增進歸屬感，且更易于融入當?shù)厣鐣?，進而提升城市主人感和生活幸福感。

二要提升就地就近城鎮(zhèn)化質(zhì)量，為精準扶貧夯實基礎(chǔ)。新型城鎮(zhèn)化是注重提升城鎮(zhèn)質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，只有提升就地就近城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，才能在就業(yè)生計、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、搬遷落戶等方面為精準扶貧的可持續(xù)推進夯實基礎(chǔ)。要把就地就近城鎮(zhèn)化納入城市發(fā)展體系中進行科學規(guī)劃、統(tǒng)籌發(fā)展，也要重視小城鎮(zhèn)與中大城市之間的差異性及其發(fā)展理念上的銜接性，突出小城鎮(zhèn)的特色和優(yōu)勢，避免小城鎮(zhèn)盲目追求“高大上”發(fā)展。要立足于自身地理位置、地形地貌、資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)，因地制宜地制定符合地方實際的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，避免城鎮(zhèn)建設(shè)的千篇一律。同時，要注重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等規(guī)劃的配套實施和協(xié)同推進，保障農(nóng)村居民公平享有就地就近城鎮(zhèn)化的成果，不斷滿足其多層次、多樣化的需求(焦曉云，2015)[32]。

三要積極發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深度融合。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的根基，只有一定數(shù)量、結(jié)構(gòu)合理的產(chǎn)業(yè)集聚，才會帶來人口、技術(shù)、信息等資源的集聚，城鎮(zhèn)化才富有生命力和可持續(xù)性。因此，就地就近城鎮(zhèn)化要著力培育特色產(chǎn)業(yè)，以扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為城鎮(zhèn)化提供支撐，形成扶貧開發(fā)與就地就近城鎮(zhèn)化相互促進的長效機制。地方政府要根據(jù)本地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，選擇適宜特色產(chǎn)業(yè)，培育地區(qū)產(chǎn)業(yè)品牌，提升地區(qū)產(chǎn)業(yè)影響力和競爭力，為產(chǎn)業(yè)扶貧奠定基礎(chǔ)。要合理布局產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供平臺；要努力培育地方龍頭企業(yè)，發(fā)揮龍頭企業(yè)在產(chǎn)業(yè)扶貧中的作用。為此，要鼓勵龍頭企業(yè)下鄉(xiāng)與農(nóng)民合作，通過“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，帶領(lǐng)農(nóng)民持續(xù)脫貧致富。

2.堅持推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，充分發(fā)揮農(nóng)民在精準扶貧中的主體作用

農(nóng)民作為精準扶貧的主體，只有激發(fā)其參與精準扶貧的內(nèi)生動力，增強其在精準扶貧中的主體地位，才能更好提升精準扶貧績效，實現(xiàn)精準脫貧目標。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，不僅強調(diào)農(nóng)民市民化的質(zhì)量，同時也重視留在農(nóng)村的農(nóng)民的幸福和發(fā)展。因此，要利用國家實施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化和科教興國戰(zhàn)略之契機，深化體制機制改革和創(chuàng)新，努力培育和提升貧困農(nóng)民自我發(fā)展能力，促進其全面發(fā)展。

一要加大扶志和扶智力度，激發(fā)貧困農(nóng)民脫貧致富的內(nèi)生動力，提升其致富能力，進而為其在適宜條件下實現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)變奠定基礎(chǔ)。十九大報告指出，要堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合。精準扶貧的重點在于扶志和扶智。首先，要加強對貧困農(nóng)民的思想教育，消除其“等、要、靠”等不良心理觀念，幫助其改掉各種不良習慣，讓其發(fā)現(xiàn)自身優(yōu)勢，進而增強其脫貧致富的信心和信念。其次，要加強對農(nóng)民的培訓教育，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民。只有把農(nóng)民培養(yǎng)成為有職業(yè)技能的新型農(nóng)民，才能提高貧困農(nóng)民的發(fā)展致富能力，持續(xù)脫貧才有保障。一方面要加強對農(nóng)業(yè)科技政策的宣傳力度，讓農(nóng)民充分認識科技脫貧的重要性和可行性，并利用地方職業(yè)院校平臺，組織農(nóng)民參與各種農(nóng)業(yè)技術(shù)學習活動，以提高其科技興農(nóng)的意識和自我發(fā)展的能力；另一方面要組織專家深入農(nóng)村，為農(nóng)民進行現(xiàn)場科技指導(dǎo)，以提高農(nóng)民的生產(chǎn)技能和效率。最后，要加大對貧困家庭子女教育的資助力度，以消除貧困的代際傳遞。要在貫徹執(zhí)行義務(wù)教育“兩免一補”政策的基礎(chǔ)上，大力推行高中階段教育針對貧困家庭學生的學費減免和生活費補助制度，以保障他們能順利完成高中學業(yè)。對于就讀高中或者大學意愿不強的貧困家庭學生，要落實免除學費和住宿費及提高生活費補助標準等政策，鼓勵其接受中等職業(yè)教育，學有一技之長，為未來就業(yè)儲備能力。要落實高等教育招生向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜的政策，鼓勵不同層次的高校面向貧困學生實行照顧性錄取，讓更多貧困學生有機會接受高等教育。

二要加強農(nóng)民組織化建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，并提高農(nóng)民在精準扶貧中的話語權(quán)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將促進農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，而農(nóng)民組織的發(fā)展將極大地推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，進而加快城鎮(zhèn)化進程。加強農(nóng)民組織化建設(shè)，有助于凝聚農(nóng)民力量，讓農(nóng)民的地位和能力更加凸顯，從而可以提高農(nóng)民在精準扶貧中的話語權(quán)。一方面，要積極推動農(nóng)村農(nóng)民合作社發(fā)展，充分發(fā)揮農(nóng)民合作社在扶貧中的作用：通過農(nóng)民合作社對農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、管理、加工、銷售等環(huán)節(jié)進行統(tǒng)一安排，以擴大農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模效益，降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)民市場價格談判能力，從而提高農(nóng)產(chǎn)品利潤，幫助農(nóng)民提高收入。另一方面，要推動農(nóng)民成立互助型社會組織，充分發(fā)揮互助型社會組織在扶貧中的作用：弘揚互助型社會組織互助互愛的精神，讓農(nóng)民抱團提升其整體進步和自我發(fā)展的能力，共建美麗鄉(xiāng)村，實現(xiàn)生活富裕。

三要推進城鄉(xiāng)一體化，破除制約農(nóng)民發(fā)展致富的制度性障礙，加快農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)變。以戶籍制度和土地制度為代表的城鄉(xiāng)二元制度體系阻礙了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的流動，不利于精準扶貧政策的有效落實。其一，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度不利于進城農(nóng)民工享受均等化基本公共服務(wù)，從而難以調(diào)動農(nóng)民進城積極性；其二，城鄉(xiāng)分割的土地制度不能解決進城農(nóng)民的后顧之憂，從而難以促進其安居樂業(yè)?；诖?，為了破除制約農(nóng)民發(fā)展致富的制度性障礙，必須深化戶籍制度和土地制度改革。戶籍制度改革，要落實國家關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度的文件精神，全面實行流動人口居住證制度，逐步消除與戶籍捆綁在一起的社會保障、教育、就業(yè)、住房等方面的不平等制度安排，讓居住證持有人享有與居住地居民相同的基本公共服務(wù)，切實實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。農(nóng)村土地制度改革，要以十九大報告提出的完善承包地“三權(quán)”分置制度為指導(dǎo)思想，在堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的前提下，對農(nóng)村土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行確定，以法律法規(guī)的形式賦予農(nóng)民長期且完整的土地使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，并尊重農(nóng)民的市場主體地位，允許其按照市場原則進行交易(鄭興明，2014)[33]。土地承包權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)和土地經(jīng)營權(quán)的合法化轉(zhuǎn)讓，將激發(fā)企業(yè)下鄉(xiāng)投資熱情，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，貧困地區(qū)和貧困農(nóng)民也將持續(xù)受益。

3.充分發(fā)揮“四化同步發(fā)展”的動力作用，全力提升精準扶貧績效

為了有效提升精準扶貧績效，要充分利用“四化同步發(fā)展”的政策機遇，在以新型城鎮(zhèn)化助力精準扶貧的基礎(chǔ)上，努力發(fā)揮工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對精準扶貧的推動作用。

一要以工業(yè)化助力精準扶貧。工業(yè)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力源，對于精準扶貧亦然。各地區(qū)要結(jié)合地方資源條件，利用城鎮(zhèn)工業(yè)園等平臺，科學規(guī)劃和構(gòu)建與地方經(jīng)濟發(fā)展水平相匹配的特色工業(yè)體系，提供適宜的就業(yè)崗位，為農(nóng)民市民化創(chuàng)造條件。要利用貧困地區(qū)優(yōu)良的自然條件因地制宜地開發(fā)水電、光伏等項目，并在條件具備的前提下把由此形成的資產(chǎn)折股量化分配給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶，以保障貧困戶的穩(wěn)定收入。要以工業(yè)化促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)揮工業(yè)在資金、技術(shù)等方面的優(yōu)勢，研發(fā)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的現(xiàn)代化裝備，以提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化水平，進而提升產(chǎn)業(yè)扶貧績效。

二要以信息化助力精準扶貧。信息化是經(jīng)濟社會發(fā)展的加速器，也是精準扶貧的助推器。長期以來，貧困地區(qū)因地理位置偏遠、觀念技術(shù)落后、基礎(chǔ)設(shè)施條件差等原因，導(dǎo)致其信息化發(fā)展嚴重滯后，信息化對這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的助推作用也不能有效發(fā)揮。第一，利用“大數(shù)據(jù)”把信息化的理念貫穿于精準扶貧的各項工作中，尤其要實現(xiàn)建檔立卡信息化，全程跟蹤貧困人口的發(fā)展變化，準確掌握貧困戶的脫貧狀況，以提高貧困識別和貧困退出的精準性。第二，加大投入力度，完善貧困地區(qū)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)“村村通”；在此基礎(chǔ)上，強化培訓教育，提高農(nóng)民運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的意識和能力，避免信息化基礎(chǔ)設(shè)施的閑置浪費。第三，推動電子商務(wù)下鄉(xiāng)，完善農(nóng)產(chǎn)品物流體系，提高電子商務(wù)扶貧的實效性。

三要以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化助力精準扶貧。農(nóng)業(yè)是農(nóng)村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，是農(nóng)民的主要收入來源，而貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)收入難以提高。第一，加大投入力度，通過無息貸款、政府補貼等形式鼓勵農(nóng)民購置現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具，逐漸實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化作業(yè)，進而提高勞動效率，擴大勞動生產(chǎn)力。第二，落實科技興農(nóng)、科技下鄉(xiāng)等政策，幫助農(nóng)民提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，讓農(nóng)民樹立質(zhì)量至上和品牌至上的理念，提高農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力。第三，用現(xiàn)代技術(shù)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值；大力推進生態(tài)旅游、休閑旅游、民俗旅游等與農(nóng)業(yè)緊密相關(guān)的新型產(chǎn)業(yè)，擴大農(nóng)民收入渠道。第四，加大對農(nóng)田污染的整治力度，努力恢復(fù)被污染農(nóng)田的耕種功能，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供更多的土地資源。

4.堅持“綠色發(fā)展”的價值追求，積極推進綠色扶貧

以“綠色發(fā)展”為價值追求的新型城鎮(zhèn)化，不僅要實現(xiàn)城鎮(zhèn)的綠色發(fā)展，同時也致力于農(nóng)村的綠色發(fā)展。要利用國家實施新型城鎮(zhèn)化和推進綠色發(fā)展的戰(zhàn)略機遇，堅持“綠色發(fā)展”價值觀，大力推進綠色扶貧，確?？沙掷m(xù)脫貧。

一要強化綠色扶貧的頂層設(shè)計。精準扶貧作為國家重要戰(zhàn)略任務(wù)，其頂層設(shè)計與國家發(fā)展理念息息相關(guān)。要確保精準扶貧走綠色可持續(xù)發(fā)展之路，就必須從頂層設(shè)計的高度確定綠色發(fā)展理念。黨的十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、開放、綠色、協(xié)調(diào)、共享”五大發(fā)展理念和十九大報告提出的“推進綠色發(fā)展”戰(zhàn)略，為我國開展綠色扶貧提供了全局性的政策指導(dǎo)。然而，為了確保綠色扶貧政策的有效性和落到實處，還必須針對綠色扶貧政策進行專門性的頂層設(shè)計。比如，制定綠色扶貧的法律制度體系，構(gòu)建綠色扶貧分工和合作機制，將綠色發(fā)展納入基層政府精準扶貧工作績效考核的評價體系，制定扶貧項目的綠色標準，如此等等。

二要加強宣傳，提高廣大農(nóng)民的綠色發(fā)展意識。要落實綠色扶貧政策，必須提高農(nóng)民的綠色發(fā)展意識。第一，要提高農(nóng)民的衛(wèi)生意識。綠色發(fā)展意識的形成要從培養(yǎng)衛(wèi)生觀念著手，要通過宣傳讓農(nóng)民認識到講究衛(wèi)生的重要性，并養(yǎng)成講衛(wèi)生愛干凈的生活習慣；要幫助農(nóng)民修建家庭衛(wèi)生廁所、豬圈、垃圾處理池等設(shè)施，為建設(shè)生態(tài)良好、美麗整潔的新農(nóng)村創(chuàng)造條件。第二，要提高農(nóng)民的環(huán)保意識，讓其充分認識到良好的生態(tài)環(huán)境是鄉(xiāng)村的寶貴財富，堅決抵制破壞鄉(xiāng)村環(huán)境的行為，形成“人人保護鄉(xiāng)村自然環(huán)境”的良好社會氛圍。第三，要提高農(nóng)民綠色發(fā)展的意識和能力。要加大宣傳力度，讓農(nóng)民深刻地認識和理解“綠水青山就是金山銀山”的理念，讓其內(nèi)化于心，自覺踐行于日常的生產(chǎn)和生活之中；既要在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中貫徹綠色發(fā)展理念，也要在生活中培育綠色消費觀念，遏制掠奪資源的消費行為，以避免對生態(tài)環(huán)境造成更大破壞。

三要實施生態(tài)系統(tǒng)保護工程。綠色扶貧還要實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程，實現(xiàn)脫貧致富與保護生態(tài)環(huán)境的有效統(tǒng)一。對于一些環(huán)境污染嚴重、生態(tài)脆弱、后續(xù)發(fā)展?jié)摿Σ蛔愕牡貐^(qū)，要堅決實施生態(tài)移民工程，將貧困人口遷入生態(tài)條件好、生活便利的地區(qū)，特別是就業(yè)條件好、能較好解決搬遷人口可持續(xù)生計問題的城鎮(zhèn)化地區(qū)，助其實現(xiàn)生態(tài)搬遷脫貧和市民化轉(zhuǎn)變。對于貧困人口搬遷后的環(huán)境污染區(qū)或生態(tài)脆弱區(qū)，要實施生態(tài)修復(fù)工程，加大退耕還林還草的投入力度，全面展開生態(tài)恢復(fù)行動。

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