行政事業(yè)單位戰(zhàn)略績效管理研究

（山東建筑大學(xué)商學(xué)院 山東 濟(jì)南；山東國子軟件股份有限公司 山東 濟(jì)南）

隨著政府體制改革的進(jìn)一步深入與我國面臨的外部環(huán)境越來越復(fù)雜，政府部門面臨的不確定性增加。面對不確定的外部環(huán)境，作為提高政府執(zhí)政能力手段之一的績效管理，也必須隨之發(fā)生變化，為了適應(yīng)快速變化的環(huán)境，普適性的績效管理應(yīng)上升為戰(zhàn)略績效管理，從而更好地促進(jìn)政府部門績效的改進(jìn)和提升。

一、政府績效管理發(fā)展史

政府績效管理是借鑒工商企業(yè)績效管理的方法而發(fā)展起來的。隨著現(xiàn)代管理學(xué)的發(fā)展，人力資源管理理論和實(shí)踐也取得了諸多成果，在企業(yè)管理中的成功應(yīng)用極大地促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。為了提高政府的運(yùn)行效率，政府部門引進(jìn)了企業(yè)的成功做法，從而促進(jìn)了政府績效管理的發(fā)展與應(yīng)用。

1.西方政府績效管理發(fā)展史

工業(yè)革命之后，生產(chǎn)力得到了極大提升，產(chǎn)品由供不應(yīng)求變?yōu)楣┻^于求，因此企業(yè)競爭日趨激烈。為了應(yīng)付這種復(fù)雜的局面，現(xiàn)代企業(yè)管理應(yīng)運(yùn)而生，并且得到了長足的發(fā)展，人力資源管理理論作為企業(yè)管理的重要部分也隨之發(fā)展起來?？冃Ч芾碜鳛槿肆Y源管理的一部分，在理論和實(shí)踐上也得到了的完善與發(fā)展。之后興起的戰(zhàn)略管理進(jìn)一步發(fā)展了績效管理理論，將績效管理由個(gè)體層面上升到了組織層面。

20世紀(jì)80年代的西方，由于種種原因，發(fā)生了“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，在政府中強(qiáng)力推行了政府績效管理。其產(chǎn)生的背景復(fù)雜，其中，財(cái)政拮據(jù)、民眾呼聲、信息化崛起、企業(yè)管理的成功表現(xiàn)均起到了一定的作用?？冃Ч芾碓谄髽I(yè)中的成功應(yīng)用極大促進(jìn)了政府的績效管理，“企業(yè)化政府”是民眾訴求，也是政府更好地為民眾服務(wù)的一種時(shí)代要求。

新公共管理運(yùn)動(dòng)的本質(zhì)是改變馬克斯·韋伯的科層制組織。20世紀(jì)80年代，由于西方政府的財(cái)政拮據(jù)、新的組織管理理論的出現(xiàn)、信息技術(shù)革命的不斷涌現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)全球化等因素，使傳統(tǒng)的科層制和政治―行政二元論組織理論不能適應(yīng)新的環(huán)境，在此形勢下，新的組織運(yùn)行架構(gòu)和管理模式被引入政府管理中。“新公共管理運(yùn)動(dòng)”從政府角色定位、專業(yè)化管理、企業(yè)管理方法的引入、績效管理、產(chǎn)出控制、競爭制度、以顧客為中心等方面全面改進(jìn)了政府組織的工作內(nèi)容，從而更好地適應(yīng)了社會的發(fā)展，促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，取得了極好的成效。其中，績效管理作為政府管理中的一個(gè)重要方面，極大地提高了政府的運(yùn)行效率。

2.中國政府績效管理發(fā)展史

中國古代即存在對政府官員的考核制度，古代官員的考績、考課制度即是績效管理范疇。在我國，現(xiàn)代績效管理實(shí)踐首先產(chǎn)生于改革開放早期的合資企業(yè)，隨后在民營企業(yè)與國有企業(yè)中均得到迅速應(yīng)用與發(fā)展，并取得了較好的效果。在政府部門，隨著歷次政府職能轉(zhuǎn)型與改革，尤其在2008年成立了人力資源和社會保障部，大大加強(qiáng)了對政府及行政事業(yè)單位的考核力度，在行政事業(yè)單位中不斷引入與深化績效管理工作。

近幾年政府績效管理被大力引入。我國的政府績效管理主要是通過政府系統(tǒng)的自上而下的權(quán)威推動(dòng)、資源配置、層級管理來進(jìn)行的，旨在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會秩序、公共服務(wù)、人民福祉。在我國，提升政府績效的行為更多地帶有較強(qiáng)的主觀能動(dòng)性，與西方國家不同，屬于創(chuàng)造績效一類的相對綜合管理的方法。

二、政府績效管理的層次

績效管理屬于人力資源管理的一部分，人力資源管理又是企業(yè)管理的一個(gè)部分，現(xiàn)代企業(yè)管理發(fā)端于工業(yè)革命。從19世紀(jì)末期到20世紀(jì)初期，是現(xiàn)代管理的第一個(gè)時(shí)期，崇尚的是自然科學(xué)的研究方法，是一種把人當(dāng)機(jī)器的管理理念，由于實(shí)現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化從而大大提高了生產(chǎn)效率。到20世紀(jì)70年代，由于生產(chǎn)力的極大提高，產(chǎn)品過剩，市場供大于求，企業(yè)競爭變得異常激烈，加之外部環(huán)境的劇烈變化，企業(yè)管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦嚓P(guān)注企業(yè)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，即戰(zhàn)略管理。伴隨著管理理念的發(fā)展，績效管理也大致經(jīng)歷了一個(gè)相同的變化，早期更多地關(guān)注于個(gè)人業(yè)績考核，后期則更多的關(guān)注組織層面的績效管理。

1.個(gè)人績效管理

是最早的績效管理形式，主要目的是考核個(gè)人完成工作的情況，個(gè)人層面的考核有過程考核和結(jié)果考核兩種形式。個(gè)人績效管理更多側(cè)重于考核而不是績效管理，企業(yè)很少關(guān)心員工實(shí)現(xiàn)目標(biāo)需要哪些技能，往往是想當(dāng)然認(rèn)為員工應(yīng)該具備實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的技能，因此對個(gè)人層面的績效管理往往是只重結(jié)果不重管理。

2.分部績效管理

績效管理的第二個(gè)層次是部門績效管理，以效率考核為主，主要是考核團(tuán)隊(duì)合作能力、部門領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)能力。分部績效管理是介于個(gè)人和組織中間的一個(gè)層次，起到承上啟下的作用，對組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起著重要的作用，因此應(yīng)給予重點(diǎn)關(guān)注。但在實(shí)際應(yīng)用中卻是比較薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)，很多組織重視的是個(gè)人層面的績效考核，對分部績效管理往往不夠重視。分部考核應(yīng)以財(cái)務(wù)考核為主，實(shí)行作業(yè)成本法及內(nèi)部市場模擬法，進(jìn)行成本效益分析。

3.組織績效管理（戰(zhàn)略績效管理）

組織層面的考核應(yīng)以效能考核為主，效率考核為次；普適性的政府績效管理是利用績效評估信息幫助建立績效目標(biāo)，分配并優(yōu)先配給資源，通知管理者核實(shí)或改變目前的政策或項(xiàng)目的方向以達(dá)到目標(biāo)，并報(bào)告是否成功達(dá)到了這些目的，是一個(gè)由多種環(huán)節(jié)和要素構(gòu)成的過程。戰(zhàn)略性績效管理是部門績效的戰(zhàn)略規(guī)劃，年度績效計(jì)劃，持續(xù)性績效管理，績效評估、報(bào)告和信息利用，是針對政府履行職能、完成工作任務(wù)、實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的過程和效果所進(jìn)行的綜合性評價(jià)、控制與改進(jìn)過程，是一種戰(zhàn)略管理的活動(dòng)。

三、戰(zhàn)略績效管理的實(shí)施工具

績效管理是一種具體的管理活動(dòng)，其關(guān)鍵是各種考核指標(biāo)的設(shè)置?？冃Э己说男哦群托Ф群艽蟪潭壬先Q于指標(biāo)的設(shè)置，因此指標(biāo)設(shè)置是績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

傳統(tǒng)的績效管理側(cè)重于針對個(gè)人目標(biāo)的完成情況設(shè)置各種指標(biāo)，更多的是效率指標(biāo)，以對個(gè)人的行為過程和結(jié)果加以監(jiān)測，進(jìn)行評價(jià)。戰(zhàn)略性績效管理側(cè)重于企業(yè)長遠(yuǎn)的發(fā)展能力與發(fā)展方向方面的管理。因此，要把企業(yè)的長期影響因素變成短期的可管理的指標(biāo)。戰(zhàn)略績效管理工具可使用戰(zhàn)略分析工具如SWOT分析、波士頓矩陣、平衡記分卡、關(guān)鍵指標(biāo)法等管理工具。其中，SWOT分析可理解出對企業(yè)來說未來需要做的事情；波士頓矩陣可識別出每項(xiàng)事物的意義及其重要性；平衡記分卡則將一些定性的語言轉(zhuǎn)換為定量的可考核的指標(biāo)。在平衡記分卡的四個(gè)維度之外，可針對一些特殊的事物制定關(guān)鍵指標(biāo)用于績效管理，從而完成組織基于戰(zhàn)略層面、長短結(jié)合的考核指標(biāo)。

其中，平衡記分卡法是一種有效的企業(yè)戰(zhàn)略管理工具。首先，將組織的戰(zhàn)略目標(biāo)分解為四個(gè)維度――學(xué)習(xí)、客戶、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)流程；再分別將四個(gè)維度細(xì)化為6―8個(gè)更具體的指標(biāo)；然后分別進(jìn)行評價(jià)管理，這樣保證評價(jià)體系被限制在戰(zhàn)略領(lǐng)域而不至于偏離戰(zhàn)略目標(biāo)。作為政府部門可以根據(jù)具體情況進(jìn)行具體的維度設(shè)置，再將四個(gè)維度細(xì)化為更具體的指標(biāo)。在設(shè)置維度時(shí)，應(yīng)充分考慮戰(zhàn)略目標(biāo)，以保證進(jìn)一步細(xì)化的指標(biāo)能夠反映戰(zhàn)略執(zhí)行情況。

四、戰(zhàn)略績效管理實(shí)施中的問題及應(yīng)對策略

首先，是認(rèn)識不足，迄今為止，組織更多的是從個(gè)體層面進(jìn)行各種績效管理，這主要是源于對戰(zhàn)略管理績效管理的認(rèn)識不足造成的。其次，要加大信息技術(shù)應(yīng)用，績效管理是一項(xiàng)耗時(shí)費(fèi)事的工作，但這項(xiàng)工作除了初期需要進(jìn)行大量的準(zhǔn)備工作之外，一旦形成一種模式便可參考進(jìn)行，只需做適當(dāng)?shù)男薷募纯?。因此初期的信息化建設(shè)就顯得非常重要。第三，要構(gòu)建有效的考核系統(tǒng)，考核的結(jié)果要用之于實(shí)踐，很多組織的考核往往流于形式，重考核過程而不重考核結(jié)果的應(yīng)用。久而久之對考核失去了興趣，或者流于形式，成為一項(xiàng)勞民傷財(cái)?shù)墓ぷ?。第四，指?biāo)系統(tǒng)的不完善、不科學(xué)，當(dāng)前大多數(shù)的績效管理指標(biāo)是基于效率和準(zhǔn)確性的，但是缺乏整體性和明確的指向性；各指標(biāo)的重要性基本上是基于風(fēng)險(xiǎn)防范、效率高低、事情處理的準(zhǔn)確性而給予權(quán)重，至于是否能夠支持組織的戰(zhàn)略目標(biāo)則較少考慮。

針對以上問題，首先，要明確組織戰(zhàn)略與使命，組織使命是組織的根本，是組織存在的意義，也是績效管理的出發(fā)點(diǎn)。其目的在于為組織提供一個(gè)方向，并作為行動(dòng)的基礎(chǔ)，同時(shí)促進(jìn)某種特定的價(jià)值觀，并作為一種行動(dòng)指南。任何政府部門都應(yīng)明確自己的組織使命，并以此采指導(dǎo)組織戰(zhàn)略和組織行為。組織使命如果界定不清晰，政府部門就無從進(jìn)行環(huán)境分析，進(jìn)而就無法結(jié)合自身?xiàng)l件確定組織的戰(zhàn)略目標(biāo)。其次，要大力加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，績效管理系統(tǒng)是一項(xiàng)耗時(shí)費(fèi)事的工作，需要進(jìn)行大量的工作，這也是組織中不能有效實(shí)行績效管理的一個(gè)原因，因此大力加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，使這項(xiàng)工作變得簡單而有效。從而使人力資源管理工作成為一項(xiàng)常態(tài)化的工作，又不至于較大程度影響組織的正常工作。第三，引進(jìn)新的理論和工具――管理會計(jì)，近幾年管理會計(jì)的新理論與方法的不斷涌現(xiàn)，為組織層面的考核提供了理論基礎(chǔ)，使一些服務(wù)類的工作可以進(jìn)行量化的考核，從而可以更有效地考核部門的績效，為組織層面的績效管理提供了有效的手段與方法。第四，要基于組織戰(zhàn)略制定指標(biāo)系統(tǒng)。個(gè)人指標(biāo)的制定更多的要基于效率；組織層面的指標(biāo)則應(yīng)更多地體現(xiàn)在效能上，如投入產(chǎn)出比、財(cái)務(wù)指標(biāo)、社會效益等指標(biāo)，更多地體現(xiàn)出戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)為主。

五、結(jié)語

戰(zhàn)略績效管理的目標(biāo)和基本任務(wù)是保證企業(yè)的發(fā)展能力與發(fā)展方向，而普適性的績效管理側(cè)重于效率的提高與處理問題的準(zhǔn)確性，因此兩者的著重點(diǎn)是不一樣的。近年普適性的績效管理得到了廣泛應(yīng)用并取得了很好的效果，但戰(zhàn)略性的績效管理則未得到應(yīng)有的重視，隨著政府面臨的外部環(huán)境越來越復(fù)雜與越來越快的變化，深入探討政府戰(zhàn)略性績效管理變得越來越重要。