“放管服”改革對(duì)高校國(guó)有資產(chǎn)管理影響芻議

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室 湖北·武漢）

一、背景

黨的十八大和十八屆二中、三中全會(huì)提出，“要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理”。2016年5月，國(guó)務(wù)院召開的全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)電視電話會(huì)議中對(duì)于“簡(jiǎn)政放權(quán)”提出具體要求。2017年3月31日，教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》（教政法〔2017〕7號(hào)），對(duì)于如何實(shí)行高等教育領(lǐng)域“放管服”改革提出了具體的措施。該文件明確指出“破除束縛高等教育改革發(fā)展的體制機(jī)制障礙，進(jìn)一步向地方和高校放權(quán)，給高校松綁減負(fù)、簡(jiǎn)除煩苛，讓學(xué)校擁有更大的辦學(xué)自主權(quán)，激發(fā)廣大教學(xué)科研人員教書育人、干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性”。

文件主要從八個(gè)方面提出意見，其中，與高校國(guó)有資產(chǎn)管理密切相關(guān)的部分更是給出了明確規(guī)定。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)處置備案和報(bào)批的權(quán)限擴(kuò)大，將達(dá)到最低使用年限且應(yīng)淘汰報(bào)廢的固定資產(chǎn)處置收益調(diào)整為留歸高校使用。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，國(guó)有資產(chǎn)管理的主體責(zé)任在于高校。這些規(guī)定顯然對(duì)于高校國(guó)有資產(chǎn)管理工作影響很大，有助于提高高校國(guó)有資產(chǎn)管理工作的效率。

二、高校國(guó)有資產(chǎn)管理工作現(xiàn)狀

1.高校國(guó)有資產(chǎn)管理制度體系不斷完善

近年來(lái)，財(cái)政部和教育部不斷探索并完善部屬高校國(guó)有資產(chǎn)管理體系頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施方案，陸續(xù)出臺(tái)了一系列工作規(guī)程及管理辦法。財(cái)政部頒布的有《中央級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》（財(cái)教〔2008〕495號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)＜中央部門所屬高校國(guó)有資產(chǎn)處置管理補(bǔ)充規(guī)定>的通知》（財(cái)資〔2017〕72號(hào)）等文件。教育部頒布的有《教育部直屬高校國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（教財(cái)〔2012〕6號(hào)）和《教育部直屬高等學(xué)校、直屬單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作規(guī)程（暫行）》（教財(cái)函〔2013〕55號(hào)）等。不難看出，相關(guān)法規(guī)數(shù)量多，且越來(lái)越詳細(xì)，對(duì)于高校國(guó)有資產(chǎn)的配置、使用、處置等都有了詳細(xì)的界定，對(duì)于資產(chǎn)處置備案和報(bào)批的流程和材料都有詳細(xì)的介紹和說(shuō)明。這些法規(guī)政策的實(shí)施積極推動(dòng)高校國(guó)有資產(chǎn)管理工作有序開展。

高校及時(shí)落實(shí)相關(guān)政策，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理工作有序進(jìn)行。從2015年12月教育部對(duì)直屬高校組織的大規(guī)模國(guó)有資產(chǎn)清查結(jié)果，可以看出，高校均按照教育部有關(guān)文件，實(shí)行“國(guó)家統(tǒng)一所有，財(cái)政部綜合管理，教育部監(jiān)督管理，高校具體管理”的管理體制。大部分高校建立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、責(zé)任到人”的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制。近幾年，高校均在努力探索適合本校的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和體系，無(wú)論是“小國(guó)資大歸口”還是“大國(guó)資”的管理模式，均與本校的發(fā)展歷史密切相關(guān)，具有一定的合理性。大部分高校均及時(shí)根據(jù)教育部的最新文件，更新修改國(guó)有資產(chǎn)管理辦法。資產(chǎn)的配置、使用、處置均按照一定的流程辦理。大型儀器設(shè)備采購(gòu)前進(jìn)行了評(píng)估論證，采購(gòu)后進(jìn)行了驗(yàn)收。大部分高校均定期與財(cái)務(wù)進(jìn)行對(duì)賬，定期進(jìn)行資產(chǎn)盤點(diǎn)。大部分高校資產(chǎn)處置備案經(jīng)過校級(jí)層面決策，并按照教育部規(guī)定履行報(bào)備報(bào)批手續(xù)，處置后及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理。處置收入均按照規(guī)定上繳國(guó)庫(kù)。

2.高校國(guó)有資產(chǎn)管理存在的問題

（1）國(guó)有資產(chǎn)管理意識(shí)淡薄，管理模式有待完善。首先由于高校的整體性質(zhì)是非營(yíng)利性的，高校管理者通常把教學(xué)、科研、育人作為工作重點(diǎn)，而國(guó)有資產(chǎn)也不能直觀地給學(xué)校帶來(lái)利益流入，且是“國(guó)家統(tǒng)一所有”，由此普遍造成高校對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的重視性不夠，輕視國(guó)有資產(chǎn)的管理。

資產(chǎn)使用人責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，所在單位管理人員監(jiān)管意識(shí)缺失。在資產(chǎn)購(gòu)置環(huán)節(jié)，不以預(yù)算為基礎(chǔ)，不以資產(chǎn)存量為依據(jù)。有些老師為了快速用完科研經(jīng)費(fèi)，反復(fù)購(gòu)進(jìn)很少使用的設(shè)備，一人購(gòu)買多臺(tái)電腦。同一個(gè)學(xué)校購(gòu)買多臺(tái)同類型的大型貴重儀器設(shè)備，完全不考慮閑置資產(chǎn)的共享共用，造成資產(chǎn)閑置浪費(fèi)、使用效率低。每年的資產(chǎn)清查或盤點(diǎn)，有賬無(wú)物或者有物無(wú)賬的資產(chǎn)數(shù)量不在少數(shù)，資產(chǎn)使用人信息缺失或者沒有及時(shí)變更的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（2）國(guó)有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理未能有效結(jié)合。教育部的國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)規(guī)定中反復(fù)提出“要將預(yù)算管理和資產(chǎn)管理相結(jié)合”，預(yù)算管理和資產(chǎn)管理相結(jié)合可以從資產(chǎn)管理的源頭環(huán)節(jié)提高資產(chǎn)管理的效率。實(shí)際工作中卻很少有學(xué)校能夠做到這一點(diǎn)，大部分高校的預(yù)算系統(tǒng)、財(cái)務(wù)系統(tǒng)和資產(chǎn)系統(tǒng)都是相互分離的，沒有進(jìn)行數(shù)據(jù)對(duì)接。在進(jìn)行資產(chǎn)預(yù)算申報(bào)時(shí)，沒有提前對(duì)高校所擁有的資產(chǎn)進(jìn)行合理分析，對(duì)各部門上報(bào)的資產(chǎn)申報(bào)也不進(jìn)行合理分析考察。在實(shí)際采購(gòu)時(shí)，賬務(wù)支出的項(xiàng)目與預(yù)算申報(bào)的項(xiàng)目經(jīng)常不一致。在資產(chǎn)采購(gòu)之后，有些部門沒有按照預(yù)算的用途來(lái)進(jìn)行使用和管理，預(yù)算管理執(zhí)行不到位。

（3）管理手段落后，缺少信息共享，信息化水平有待提高。雖然目前高校都已經(jīng)通過各種專業(yè)的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)來(lái)管理資產(chǎn)，但是由于高校國(guó)有資產(chǎn)基數(shù)大，內(nèi)容繁雜，部分高校資產(chǎn)基礎(chǔ)信息更新不及時(shí)，各個(gè)管理層級(jí)使用的軟件種類不同等原因，已完成的信息系統(tǒng)多是零碎的，各管理部門系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)不能對(duì)接，缺少信息共享機(jī)制。如資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)沒有進(jìn)行數(shù)據(jù)對(duì)接，依然依靠人工進(jìn)行資產(chǎn)賬和財(cái)務(wù)賬的實(shí)時(shí)對(duì)賬。

（4）國(guó)有資產(chǎn)管理與績(jī)效管理未能有效結(jié)合。目前，在教育部直屬高校中極少有學(xué)校真正能做到將國(guó)有資產(chǎn)與績(jī)效考核相結(jié)合。由于高校屬于非營(yíng)利組織，固定資產(chǎn)的投入與產(chǎn)出沒有可比性，經(jīng)濟(jì)效益很難用貨幣來(lái)衡量，相應(yīng)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系難以用量化指標(biāo)來(lái)構(gòu)建。由于缺乏相應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效考核，進(jìn)而導(dǎo)致資產(chǎn)使用效率不高，資產(chǎn)使用人的積極性不高，資產(chǎn)閑置浪費(fèi)丟失現(xiàn)象嚴(yán)重等問題。

三、“放管服”改革對(duì)高校國(guó)有資產(chǎn)管理的影響

“放管服”改革意見出臺(tái)后，財(cái)政部和教育部大力推進(jìn)改革進(jìn)程，分別出臺(tái)相應(yīng)的文件，以落實(shí)各項(xiàng)改革措施。2017年12月15日，教育部出臺(tái)《教育部關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)直屬高校國(guó)有資產(chǎn)管理的若干意見》（教財(cái)〔2017〕9號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見》），該文件要求各直屬高校從2018年開始實(shí)行該新規(guī)定，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，修訂各自的國(guó)有資產(chǎn)管理辦法。該“放管服”改革文件對(duì)高校的國(guó)有資產(chǎn)管理具體產(chǎn)生以下影響：

1.進(jìn)一步強(qiáng)化高校對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理重視性的認(rèn)識(shí)

《意見》明確指出，“高校承擔(dān)本校占有、使用國(guó)有資產(chǎn)的具體管理職責(zé)，高校校長(zhǎng)是國(guó)有資產(chǎn)管理工作第一責(zé)任人，分管校領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)有資產(chǎn)管理工作的主要負(fù)責(zé)人。”這樣，國(guó)有資產(chǎn)管理才能引起高校管理人員的重視，讓高校人員意識(shí)到國(guó)有資產(chǎn)管理工作的重要性。同時(shí)高校應(yīng)該根據(jù)工作需要，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高資產(chǎn)管理人員的責(zé)任意識(shí)，確保管理責(zé)任落實(shí)到人，不再相互推脫資產(chǎn)管理責(zé)任。

2.擴(kuò)大高校資產(chǎn)處置權(quán)限，規(guī)范處置收益管理

該文件明確了各類資產(chǎn)的最低使用年限，適度擴(kuò)大高校資產(chǎn)處置權(quán)限，并就達(dá)到使用年限和未達(dá)到使用年限固定資產(chǎn)處置標(biāo)準(zhǔn)和審批流程予以明確?！皩?duì)于已達(dá)使用年限并且應(yīng)淘汰報(bào)廢的固定資產(chǎn)，授權(quán)高校自主處置?！边@意味著已達(dá)使用年限的固定資產(chǎn)，高校可以自主處置，且每次處置的總金額沒有限制，處置材料也不用全部整套報(bào)教育部備案，僅需要把處置結(jié)果每季度報(bào)教育部備查。對(duì)于未達(dá)使用年限的固定資產(chǎn)，適當(dāng)提高資產(chǎn)處置的備案和報(bào)批標(biāo)準(zhǔn)，將之前的500萬(wàn)提高到1500萬(wàn)。隨著高校國(guó)有資產(chǎn)管理越來(lái)越規(guī)范化，未達(dá)使用年限將不能輕易處置，相應(yīng)的處置備案和報(bào)批金額也會(huì)降低。由此，有效簡(jiǎn)化了高校報(bào)批報(bào)備的工作程序，減少了高校上報(bào)的工作量和上報(bào)次數(shù)，調(diào)動(dòng)了高校管理人員工作的積極性，讓高校對(duì)資產(chǎn)處置事項(xiàng)有了更大的自主空間，同時(shí)能提高固定資產(chǎn)使用效率。此外，將已達(dá)使用年限且應(yīng)淘汰報(bào)廢的固定資產(chǎn)處置收益由上繳國(guó)庫(kù)調(diào)整為“留歸高校統(tǒng)一管理”，也大大提高了高校的積極性。

3.有助于推進(jìn)信息化建設(shè)

為了更好地落實(shí)“放管服”改革政策，高校應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。高?？梢岳酶鞔吻宀榧昂瞬闄C(jī)會(huì)對(duì)存量資產(chǎn)進(jìn)行重新核實(shí)和清理。然后統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、整體規(guī)劃，將國(guó)有資產(chǎn)管理的購(gòu)置、使用、處置過程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)固化到資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。根據(jù)工作職能不斷完善資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析及報(bào)表統(tǒng)計(jì)功能，通過技術(shù)手段來(lái)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和流程的規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校資產(chǎn)動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化管理，既有利于提高工作效率，又可降低管理成本。同時(shí)，高?？梢酝ㄟ^數(shù)據(jù)系統(tǒng)對(duì)接，如財(cái)務(wù)系統(tǒng)和資產(chǎn)管理系統(tǒng)對(duì)接，不僅可以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)對(duì)賬，還可以有效減少人工工作量和紙質(zhì)文件的流轉(zhuǎn)。

4.有助于推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有效結(jié)合

《意見》明確指出,“高校要積極推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，將資產(chǎn)配置管理職能嵌入預(yù)算流程。”高校在購(gòu)置資產(chǎn)前，應(yīng)當(dāng)充分考慮本單位資產(chǎn)存量情況，充分調(diào)研，對(duì)于那些長(zhǎng)期閑置不用、低效率運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)器應(yīng)當(dāng)考慮相互調(diào)劑使用，同時(shí)建立大型儀器設(shè)備的共享共用平臺(tái)，可以有效減少同類型設(shè)備的重復(fù)購(gòu)置，提高資產(chǎn)的使用效率。

5.有助于加強(qiáng)資產(chǎn)績(jī)效考核評(píng)價(jià)

文件中要求“高校應(yīng)按照社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合的原則建立資產(chǎn)績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系”。具體來(lái)說(shuō)，高?？梢愿鶕?jù)實(shí)際情況，利用國(guó)有資產(chǎn)管理制度、資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、各類統(tǒng)計(jì)報(bào)表數(shù)據(jù)來(lái)建立一套切實(shí)可行的資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系，來(lái)評(píng)價(jià)國(guó)有資產(chǎn)管理效益。

從2019年開始實(shí)行新的政府會(huì)計(jì)制度后，高校可以利用資產(chǎn)折舊的方式細(xì)化資產(chǎn)用途，通過成本分擔(dān)機(jī)制，來(lái)核算各個(gè)部門占用資產(chǎn)的成本，方便對(duì)不同部門、學(xué)科以及教學(xué)、科研、管理和后勤等各方面進(jìn)行定期考核，評(píng)價(jià)國(guó)有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作，配置、使用和處置等方面的績(jī)效情況，同時(shí)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一期工作的依據(jù)。