淺議規(guī)范地方政府舉債融資對(duì)商業(yè)銀行的影響

□ 南京市農(nóng)村金融學(xué)會(huì)課題組

一、我國(guó)地方政府舉債融資規(guī)范化發(fā)展情況

（一）法理依據(jù)。2014年全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了新的預(yù)算法，要求對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范化的管理，對(duì)地方政府融資行為進(jìn)行分類管理和規(guī)模控制。一是將地方政府債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算管理，二是明確地方政府融資需求須通過(guò)發(fā)行地方政府債券實(shí)現(xiàn)，并理清了政府和融資平臺(tái)的還款來(lái)源和責(zé)任。

（二）43號(hào)文的推出以及其意義。國(guó)務(wù)院在新預(yù)算法出臺(tái)之后隨即發(fā)布了43號(hào)文——《關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見》，要求以“疏堵結(jié)合、分清責(zé)任、規(guī)范管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)”為指導(dǎo)原則，規(guī)范地方政府的債務(wù)融資行為。在政府性債務(wù)規(guī)模不斷增大、風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大的背景下，43號(hào)文的推出意義重大。主要體現(xiàn)在：一是43號(hào)文通過(guò)建立規(guī)范的地方政府債務(wù)管理機(jī)制，明確了地方政府舉債融資有效可行的整體解決方案；二是43號(hào)文指明了地方政府融資的具體路徑，包括明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴(yán)格舉債程序等。在融資如何使用方面，43號(hào)文要求通過(guò)嚴(yán)格預(yù)算管理、控制債務(wù)規(guī)模、限定資金用途等途徑實(shí)現(xiàn)。在融資如何償還方面，43號(hào)文指出可通過(guò)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的建立、明確償債責(zé)任的劃分、推動(dòng)應(yīng)急處置的完善等措施解決。為盡早建立保障地方政府規(guī)范化舉債的機(jī)制，加快各項(xiàng)配套制度的完善，43號(hào)文還要求各地方政府進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方政府債權(quán)人的約束。針對(duì)存量的地方政府債務(wù)，43號(hào)文也明確提出了切實(shí)可行的處理措施和較為穩(wěn)妥的處置要求，防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)在規(guī)范地方政府債務(wù)的過(guò)程中出現(xiàn)。按照該文，政府的債務(wù)歸政府償還，企業(yè)的債務(wù)歸企業(yè)，清理甄別地方政府性債務(wù)后，對(duì)于由企事業(yè)單位融資但實(shí)質(zhì)上應(yīng)該屬于地方政府償還的部分以及各地方政府及其部門直接承擔(dān)的債務(wù)，將納入地方政府財(cái)政預(yù)算管理；對(duì)于不應(yīng)當(dāng)由政府償還的企事業(yè)單位負(fù)債，各地方政府應(yīng)該減少行政干預(yù)，由企事業(yè)單位自行償還。

（三）其他政策的補(bǔ)充。在新預(yù)算法和43號(hào)文的基礎(chǔ)上，財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等多個(gè)部門密集發(fā)布了一系列政策文件來(lái)規(guī)范地方政府債務(wù)。一是2015年財(cái)政部先后發(fā)布了《地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理實(shí)施意見》、《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》等進(jìn)一步補(bǔ)充了地方政府債務(wù)管理的理論基礎(chǔ)和政策依據(jù)。二是2016年財(cái)政部、國(guó)土資源局、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)4部門聯(lián)合發(fā)布了4號(hào)令，明確了地方政府不能再以土地儲(chǔ)備的出讓收益作為還款來(lái)源融資舉債。三是2016年國(guó)務(wù)院辦公廳和財(cái)政部分別發(fā)布了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和風(fēng)險(xiǎn)分類指南，為地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置的工作奠定了良好的基礎(chǔ)。四是2016年財(cái)政部連續(xù)發(fā)布了地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法，從債務(wù)限額的確定、預(yù)算執(zhí)行和決算、預(yù)算編制和批復(fù)等多個(gè)方面，提出了地方政府債務(wù)預(yù)算管理的相關(guān)要求。。五是2017年財(cái)政部連續(xù)出臺(tái)50號(hào)文、87號(hào)文，再一次明確了中央政府規(guī)范地方政府舉債融資行為的決心。

二、地方政府舉債融資行為規(guī)范化對(duì)商業(yè)銀行影響

地方政府舉債融資行為是基于我國(guó)特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，在此歷史背景之下，地方政府舉債融資推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也為商業(yè)銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)提供了強(qiáng)大的推動(dòng)力。隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革向縱深發(fā)展，提高地方政府債務(wù)的可觀測(cè)性及可控性，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生到了更加重要的位置。

（一）短期內(nèi)信貸規(guī)?？赡軙?huì)有所下降。對(duì)于主要商業(yè)銀行，政府信用類的貸款余額均處在較高水平。地方債的發(fā)行不斷置換出存量的銀行貸款，不合規(guī)貸款的清理也要求各參與主體進(jìn)行以提前還款為主要手段的整改。2014年開始，大部分省及直轄市已開始發(fā)行政府債券，對(duì)清理甄別出的政府性銀行貸款進(jìn)行置換，以農(nóng)行某支行為例，已完全置換一戶，涉及金額3.8億元，正在置換一戶，涉及金額4.98億元。從市分行、省分行，乃至總行層面，置換數(shù)額必然很大，可以認(rèn)為已嚴(yán)重影響到商業(yè)銀行的存量貸款份額。同時(shí)，2017年財(cái)政部50號(hào)文明確規(guī)定財(cái)政等政府部門不得違規(guī)提供擔(dān)保、地方政府不得以土地出讓收入掛鉤貸款還款來(lái)源，要求地方政府和商業(yè)銀行進(jìn)行整改，該部分整改多以提前還款為主要手段，此類整改亦將再次壓降部分存量貸款。

（二）商業(yè)銀行將在政府信用債券發(fā)行承銷中扮演重要角色。地方政府根據(jù)新的預(yù)算法和《關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見》，地方政府僅可采取政府債券方式進(jìn)行舉債融資。在我國(guó)以商業(yè)銀行為主體的金融體系中，商業(yè)銀行可通過(guò)債券承銷的方式為地方政府提供專業(yè)的融資服務(wù)。2017年以來(lái)，多地省市發(fā)行了地方債進(jìn)行進(jìn)行融資，商業(yè)銀行可通過(guò)總分聯(lián)動(dòng)的方式從發(fā)行承銷到分銷等多個(gè)方面深層次參與?。ㄊ校┘?jí)政府的舉債融資。

（三）PPP項(xiàng)目融資將成為商業(yè)銀行和地方政府未來(lái)的合作方向。參與修明渠堵暗道是43號(hào)文的重要內(nèi)容。目前，商業(yè)銀行和地方政府項(xiàng)目融資主要采用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式），通過(guò)積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)，一方面不僅能夠緩解地方財(cái)政資金緊張的壓力；另一方面也能引入社會(huì)資本，發(fā)揮社會(huì)資本杠桿作用以及其在管理、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享收益。可以預(yù)見，未來(lái)商業(yè)銀行新的信貸增長(zhǎng)點(diǎn)將集中在PPP項(xiàng)目融資，且因PPP模式項(xiàng)目融資額度一般較大，采用銀團(tuán)貸款模式必將是發(fā)展方向。

三、商業(yè)銀行應(yīng)對(duì)措施

在充分了解地方政府舉債融資行為規(guī)范性進(jìn)程及其對(duì)商業(yè)銀行的影響后，商業(yè)銀行有針對(duì)性進(jìn)行改革，有利于商業(yè)銀行在新一輪競(jìng)爭(zhēng)中取得較高的收益。

（一）高度配合，爭(zhēng)取更多地方政府支持。無(wú)論是前期地方政府性債務(wù)的清理甄別，還是本次針對(duì)違反50號(hào)文違規(guī)擔(dān)保行為的整改，無(wú)不在強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)于規(guī)范地方政府舉債融資行為的決心，地方政府也將無(wú)條件執(zhí)行。在如何既能保障商業(yè)銀行債權(quán)，又能規(guī)范地方政府性債務(wù)的雙重要求下尋找平衡點(diǎn)，將是維護(hù)銀政關(guān)系的核心。商業(yè)銀行積極配合，將影響未來(lái)地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行幫助傾斜力度。

（二）緊抓機(jī)遇，加大政府債券承銷力度。自2014年以來(lái)，地方政府發(fā)債規(guī)模明顯上升，部分商業(yè)銀行通過(guò)前期的介入，贏得了營(yíng)銷先機(jī)，取得了相當(dāng)一部分承銷份額，沉淀了較為可觀的財(cái)政資金。未來(lái)，地方政府發(fā)債規(guī)模仍會(huì)不斷增加，商業(yè)銀行承銷業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)愈加激烈，如何幫助地方政府理清舉債流程，提前介入，將是競(jìng)爭(zhēng)的取勝重點(diǎn)。

（三）研究PPP，搶抓新的信貸投放增長(zhǎng)點(diǎn)。PPP模式已成當(dāng)前政府類項(xiàng)目融資新模式，就南京浦口區(qū)而言，入庫(kù)PPP項(xiàng)目達(dá)27個(gè)，總投資金額約1121.1億元，未入庫(kù)項(xiàng)目23個(gè)，總投資金額475.4億元。90%以上項(xiàng)目已完成招投標(biāo)工作，中標(biāo)社會(huì)資本方以實(shí)力央企居多。根據(jù)農(nóng)行的對(duì)接經(jīng)驗(yàn)，中標(biāo)社會(huì)資本的融資需求相當(dāng)旺盛，商業(yè)銀行應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本方需求的研究，爭(zhēng)取示范性項(xiàng)目的落地，引領(lǐng)區(qū)域PPP項(xiàng)目融資的模式，搶抓新的信貸投放增長(zhǎng)點(diǎn)。

（四）關(guān)注轉(zhuǎn)型，支持優(yōu)質(zhì)公司化運(yùn)作平臺(tái)企業(yè)。在新形勢(shì)下，平臺(tái)、類平臺(tái)公司剝離地方政府融資職能已成大勢(shì)所趨，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型已成必然，商業(yè)銀行應(yīng)選擇有預(yù)期現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)企業(yè)積極幫助其進(jìn)行轉(zhuǎn)型，在轉(zhuǎn)型開始階段贏得營(yíng)銷先機(jī)，有效拓展優(yōu)質(zhì)客戶。借平臺(tái)轉(zhuǎn)型的契機(jī)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。