境內(nèi)個(gè)人境外投資的“疏”與“堵”

□ 周 惠

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及個(gè)人財(cái)富的日益積累，當(dāng)前我國(guó)個(gè)人參與跨境經(jīng)濟(jì)交往的活動(dòng)日益增多，境內(nèi)個(gè)人境外投資的意愿日趨強(qiáng)烈，但是目前境內(nèi)個(gè)人境外投資政策尚沒有完全放開，實(shí)現(xiàn)個(gè)人境外投資缺乏合法暢通的渠道，而變相境外投資現(xiàn)象常有發(fā)生。因此，逐步疏通個(gè)人境外投資的通道,對(duì)于實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目可兌換、滿足個(gè)人境外投資需求、引導(dǎo)資金有序流出具有重要的意義。

一、現(xiàn)階段個(gè)人境外投資的現(xiàn)狀

（一）政策層面。

1.境外投資立法空白。目前，我國(guó)境外投資、個(gè)人境外投資立法均是空白，缺乏法律層面的規(guī)范和指導(dǎo)。目前有的政策主要是商務(wù)局和外匯局等一些部門的規(guī)章或其他規(guī)范性文件，如商務(wù)局的《境外投資管理辦法》、外匯局的《境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》。而且目前這些文件主要是規(guī)范境內(nèi)法人機(jī)構(gòu)的境外投資行為，對(duì)于境內(nèi)個(gè)人境外投資尚無明確規(guī)定。在外匯管理方面，涉及到個(gè)人境外投資的管理法規(guī)則分散在合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者、特殊目的公司、境內(nèi)個(gè)人參與境外上市公司股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃等規(guī)定以及上海自貿(mào)區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)等個(gè)別地區(qū)的試點(diǎn)規(guī)定中。

2.外匯管理政策基礎(chǔ)已建立，但缺乏具體實(shí)施細(xì)則。目前，外匯管理方面最高法律層次的《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》、《個(gè)人外匯管理辦法》和《個(gè)人外匯管理辦法實(shí)施細(xì)則》都對(duì)個(gè)人境外投資有所規(guī)定，例如《個(gè)人外匯管理辦法實(shí)施細(xì)則》第十六條規(guī)定“境內(nèi)個(gè)人對(duì)外直接投資應(yīng)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理。所需外匯經(jīng)所在地外匯局核準(zhǔn)后可以購(gòu)匯或以自有外匯匯出，并辦理相應(yīng)的境外投資外匯登記手續(xù)?！钡鲜龇ㄒ?guī)所涉?zhèn)€人境外投資僅屬于綱領(lǐng)性的規(guī)定，在具體的外匯登記、資金匯劃和事后監(jiān)管等方面缺少可操作的細(xì)則。

（二）實(shí)踐層面。

1.試點(diǎn)之路。國(guó)務(wù)院前總理溫家寶2012年3月28日主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定設(shè)立溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)，并批準(zhǔn)溫州“研究開展個(gè)人境外直接投資試點(diǎn)，探索建立規(guī)范便捷的直接投資渠道”。2013年初，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立昆山深化兩岸產(chǎn)業(yè)合作試驗(yàn)區(qū)，并允許試驗(yàn)區(qū)開展個(gè)人跨境人民幣業(yè)務(wù)試點(diǎn)，7月，中國(guó)人民銀行批復(fù)同意試驗(yàn)區(qū)內(nèi)個(gè)人以人民幣開展對(duì)外直接投資。2013年12月2日中國(guó)人民銀行發(fā)布《關(guān)于金融支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》，其中對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)和個(gè)人的跨境交易提供了進(jìn)一步的便利，根據(jù)規(guī)定，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)就業(yè)并符合條件的個(gè)人可開展包括證券投資在內(nèi)的各類境外投資。2014年6月和7月，蘇州工業(yè)園區(qū)和天津生態(tài)城分別在中國(guó)人民銀行批復(fù)下開展跨境人民幣創(chuàng)新業(yè)務(wù)試點(diǎn)，其中包括個(gè)人對(duì)外直接投資跨境人民幣業(yè)務(wù)。雖然先后在多個(gè)地方出臺(tái)了相關(guān)個(gè)人境外投資試點(diǎn)政策，但是從實(shí)踐層面來看，由于缺乏具體的操作細(xì)則，試點(diǎn)政策下的個(gè)人境外投資尚未落地。2014 年4 月10 日，證監(jiān)會(huì)正式批復(fù)滬港開展互聯(lián)互通機(jī)制試點(diǎn)。“滬港通”總額度為5500 億元人民幣，參與港股通個(gè)人投資者資金賬戶余額應(yīng)不低于人民幣50萬(wàn)元，“滬港通”是港股和滬市的雙向互聯(lián)，包括了“港股通”和“滬股通”兩部分。其中“滬股通”是指投資者委托內(nèi)地證券公司，經(jīng)由上交所設(shè)立的交易服務(wù)公司，向香港聯(lián)交所申報(bào)（買賣盤傳遞），買賣規(guī)定范圍內(nèi)的聯(lián)交所上市股票。“滬港通”的推出表明個(gè)人可以直接購(gòu)買港股，是個(gè)人境外證券投資放開的重要一步。

2.間接之路。個(gè)人間接實(shí)現(xiàn)境外投資的渠道主要是按照合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者境外投資相關(guān)規(guī)定，即通常所說的通過QDII形式開展境外投資，目前該形式已經(jīng)拓展到QDLP（合格境內(nèi)有限合伙人）、QDIE（合格境內(nèi)投資者境外投資）和RQDII（人民幣合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者）。QDLP的特點(diǎn)主要是允許向境內(nèi)投資者募集人民幣基金；QDIE的特點(diǎn)主要是在投資范圍上有了明顯突破，延伸到境外非上市公司股權(quán)、債權(quán)、對(duì)沖基金以及不動(dòng)產(chǎn)、實(shí)物資產(chǎn)等；RQDII與QDII的區(qū)別主要體現(xiàn)在RQDII以人民幣資金投資于境外人民幣計(jì)價(jià)產(chǎn)品。由于QDII自啟動(dòng)至今投資效果差強(qiáng)人力，因此大眾普遍對(duì)此缺乏興趣。

3.特殊政策。在一些特殊政策框架下，個(gè)人實(shí)現(xiàn)了一定意義的境外投資。一是境外設(shè)立特殊目的公司，即境內(nèi)居民個(gè)人以投融資為目的，以其合法持有的境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)或權(quán)益或者以其合法持有的境外資產(chǎn)或權(quán)益在境外直接設(shè)立或間接控制境外企業(yè)，并返程投資，利用境外融資滿足境內(nèi)企業(yè)發(fā)展的需要。由于目前對(duì)該類業(yè)務(wù)的把握較為嚴(yán)格，實(shí)踐中通過該渠道境外投資的較少。二是境內(nèi)個(gè)人參與境外上市公司股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃和參與境外非上市特殊目的公司股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃，這兩項(xiàng)政策分別針對(duì)境內(nèi)公司員工參與境外上市公司和境內(nèi)個(gè)人參與境外非上市特殊目的公司的股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃，不包括境內(nèi)個(gè)人參與境外非上市公司股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃。該渠道項(xiàng)下的個(gè)人境外投資實(shí)際是被動(dòng)型的境外投資。三是個(gè)人財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移境外后進(jìn)行投資，目前的法規(guī)對(duì)個(gè)人對(duì)外財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移要求與實(shí)際需求存在一些矛盾，實(shí)踐中咨詢的多，實(shí)際辦理的非常少。

二、疏通境內(nèi)個(gè)人境外投資的必要性

（一）資本項(xiàng)目可兌換的必然要求。近些年來，我國(guó)資本項(xiàng)目可兌換程度明顯提高，機(jī)構(gòu)直接投資基本實(shí)現(xiàn)了可兌換，資本市場(chǎng)先后推出了合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者（QDII）和合格境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII）制度，跨境信貸和個(gè)人資本項(xiàng)目交易方面也取得積極進(jìn)展。按照我國(guó)對(duì)外公布口徑，40項(xiàng)資本項(xiàng)目交易中，已經(jīng)有37項(xiàng)達(dá)到了全部、基本或部分可兌換水平。從交易項(xiàng)目看，直接投資與信貸業(yè)務(wù)開發(fā)水平最高，個(gè)人資本交易類項(xiàng)目開放程度最低；從參與主體的維度來看，以機(jī)構(gòu)為主體的資金流動(dòng)渠道基本打通，個(gè)人資本項(xiàng)目的開放有待進(jìn)一步推進(jìn)；從資本流向的維度來看，資本流入的渠道基本暢通，資本流出仍有限制。隨著人民幣加入SDR貨幣籃子，人民幣國(guó)際化邁出歷史性的一步，我國(guó)參與國(guó)際市場(chǎng)的進(jìn)程不斷深入，資本項(xiàng)目可兌換也在逐步推進(jìn)，其中，放開境內(nèi)個(gè)人境外投資是實(shí)現(xiàn)我國(guó)資本項(xiàng)目可兌換的最后一公里，是一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

（二）滿足市場(chǎng)中存在的剛性需求。隨著我國(guó)綜合國(guó)力的提升，境內(nèi)個(gè)人參與國(guó)際市場(chǎng)、進(jìn)行跨境資金轉(zhuǎn)移的意愿逐漸加強(qiáng)，主要包括個(gè)人境外直接投資、購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)、移民財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移、境內(nèi)個(gè)人參與境外非上市公司股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃等。根據(jù)投資人不同的需求和目的，一般可以分為兩類：一是單純投資類境外投資，即主要以獲取投資收益為目的；二是剛需性境外投資，即主要以滿足境外生活需求為目的。對(duì)于剛性需求，即使政策無對(duì)應(yīng)途徑，其也必然通過其他非合規(guī)途徑達(dá)到資金流出目的。因此，為滿足這部分剛性需求，需要逐步疏通境內(nèi)個(gè)人境外投資渠道。

（三）將隱性數(shù)據(jù)顯性化的要求。目前合規(guī)的個(gè)人投資渠道有限，但事實(shí)上境內(nèi)個(gè)人在境外購(gòu)置房產(chǎn)、投資境外股市、投資移民等情況卻大量存在，表明有些資金并非通過合規(guī)渠道流出，可能通過分拆購(gòu)匯、地下錢莊、攜帶現(xiàn)鈔、境內(nèi)外資金置換等方式流出。根據(jù)流出渠道不同，可以分為銀行渠道和非銀行渠道，銀行渠道包括分拆匯出、利用銀行卡等，非銀行渠道包括攜帶現(xiàn)鈔、地下錢莊等。通過銀行渠道匯出的數(shù)據(jù)雖然在國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)范疇中，但其無法體現(xiàn)實(shí)際的投資內(nèi)容，而非銀行渠道匯出的數(shù)據(jù)基本在統(tǒng)計(jì)范疇之外。因此，為進(jìn)一步全面統(tǒng)計(jì)跨境流出數(shù)據(jù)，將隱形數(shù)據(jù)顯性化，有必要逐步放開個(gè)人境外投資渠道。

三、疏通境內(nèi)個(gè)人境外投資的原則

（一）漸進(jìn)性原則。為防范大量資金跨境流動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，保持國(guó)際收支穩(wěn)定，個(gè)人境外投資放開不可能一步到位，應(yīng)根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)漸進(jìn)式放開，具體可以從個(gè)人境外投資的主體資格、投資內(nèi)容、地域、資金要求等方面逐步取消限制。

（二）可控性原則。逐步疏通個(gè)人境外投資應(yīng)做到總量可控、風(fēng)險(xiǎn)可控，即對(duì)外投資總量應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平、國(guó)際收支總量相適應(yīng)，同時(shí)也要防范日后資金大量匯回給外匯收支帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（三）宏觀審慎管理原則。宏觀審慎管理的目標(biāo)是降低跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)和促進(jìn)國(guó)際收支基本平衡。放開個(gè)人境外投資，也必須將個(gè)人境外投資納入宏觀審慎框架下，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)和國(guó)際收支的情況對(duì)個(gè)人境外投資的額度與范圍進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，宏觀審慎調(diào)整決策機(jī)制要相對(duì)透明，以免市場(chǎng)形成個(gè)人境外投資政策只會(huì)放松不會(huì)收緊的預(yù)期，從而不會(huì)對(duì)調(diào)整行為產(chǎn)生過度反應(yīng)。

四、疏通境內(nèi)個(gè)人境外投資的建議

（一）允許部分境內(nèi)個(gè)人境外購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)。境內(nèi)個(gè)人境外購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)的目的不同，可分為投資類和剛需類。對(duì)于剛需類購(gòu)房需求，在目前政策不允許的條件下，也會(huì)通過分拆購(gòu)匯、地下錢莊等非正規(guī)渠道匯出資金。對(duì)于投資類需求，其更注重成本和收益，采取非正規(guī)渠道必然加大其成本，因此會(huì)降低其投資意愿。因此，建議允許部分境內(nèi)個(gè)人境外購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)，具體可以參考境外個(gè)人購(gòu)買境內(nèi)商品房管理要求，要求境內(nèi)個(gè)人在滿足一定條件下，如在境外學(xué)習(xí)或工作滿一年以上，可以購(gòu)買一套自用房產(chǎn)。

（二）逐步將投資移民納入移民財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移框架下。目前的移民財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移政策針對(duì)的是從中國(guó)內(nèi)地移居國(guó)外并取得境外國(guó)籍或永久居留權(quán)的自然人，即先獲得境外身份，再將境內(nèi)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移國(guó)外。對(duì)于我國(guó)大多通過投資移民方式取得移民身份的境內(nèi)個(gè)人來說，必須是先匯款至國(guó)外進(jìn)行投資，滿足一定條件才能獲得永久居留權(quán)，即先匯款投資，再獲得國(guó)外身份。實(shí)踐中，投資移民方式比較普遍，而且對(duì)于部分人來說是剛性需求，其必然只能通過非正規(guī)渠道匯出資金，這也是日常業(yè)務(wù)中移民財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)較少的原因。因此，建議逐步將投資移民納入移民財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移框架下，通過在部分發(fā)達(dá)地區(qū)先行試點(diǎn)的方式逐步推進(jìn)，同時(shí)可以采取限額管理，例如設(shè)定人均一年投資移民額度為50萬(wàn)美元，后續(xù)根據(jù)年度外匯收支形勢(shì)，外匯局可以視情況調(diào)高或調(diào)減限額。

（三）將境內(nèi)個(gè)人參與非上市公司股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃納入管理框架。目前股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃管理內(nèi)容僅包括境內(nèi)個(gè)人參與境外上市公司的股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃以及境內(nèi)個(gè)人參與境外非上市特殊目的公司股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃，而且一般前者較多。實(shí)踐中存在境內(nèi)個(gè)人參與境外非上市公司股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃的情況，由于無相應(yīng)法規(guī)，只能通過非合規(guī)途徑進(jìn)行資金跨境劃轉(zhuǎn)，因此建議將此類情況納入管理框架，具體可參照境內(nèi)個(gè)人境外直接投資進(jìn)行系統(tǒng)登記。

（四）逐步放開境內(nèi)個(gè)人境外直接投資。個(gè)人境外直接投資是指境內(nèi)個(gè)人通過新設(shè)、并購(gòu)、參股等方式在境外設(shè)立企業(yè)或取得企業(yè)的所有權(quán)、控制權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)等權(quán)益。相較于其他類型的個(gè)人境外投資，個(gè)人境外直接投資相對(duì)穩(wěn)定，且具有較大的不可逆轉(zhuǎn)性，造成資金通過該渠道套利的可能性較小。因此，建議在部分地區(qū)試點(diǎn)人民幣個(gè)人境外直接投資的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)本外幣一體化管理，逐步試點(diǎn)放開個(gè)人境外直接投資。

（五）嚴(yán)格審核境內(nèi)個(gè)人境外投資資金來源并加強(qiáng)事后監(jiān)管。不論是境內(nèi)個(gè)人開展何種境外投資，其資金來源必須合規(guī)。因此，在逐步放開個(gè)人境外投資限制的同時(shí)，必須進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)資金來源的審核，建議盡快建立多部門數(shù)據(jù)共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)外匯局與反洗錢、征信、稅務(wù)及公安、紀(jì)檢等相關(guān)部門的數(shù)據(jù)共享，以便對(duì)投資主體資格認(rèn)定及資金來源合規(guī)性的審核。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)境內(nèi)個(gè)人境外投資的后續(xù)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控，設(shè)立預(yù)警指標(biāo)，建立監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系，并通過適時(shí)調(diào)整相關(guān)政策進(jìn)行宏觀調(diào)控。

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