關于政府購買服務項目信貸業(yè)務與風險防控研究

□ 淮安市農村金融學會課題組

一、政府購買服務項目信貸業(yè)務開展情況

政府購買服務項目融資業(yè)務是農行向承接主體提供的、用于解決其履行政府購買服務協(xié)議過程中所需資金的各類信用業(yè)務，是農行緊跟經濟形勢而推出的信貸創(chuàng)新，也是主動調整信貸結構的重要舉措，對于增投穩(wěn)存、深化銀政企合作關系發(fā)揮著重要的作用。但是，在業(yè)務開辦過程中尚存在一些不容忽視的問題，以農行淮安分行為例。

一是項目層級不優(yōu)。從購買主體來看，已審批的8個項目，其中5個為縣、區(qū)級政府投資項目，貸款25.5億元、占比68.5%；市本級政府購買服務項目3個，貸款11.7億元、占比31.5%。國家級、省級重點投資項目尚未實現(xiàn)零的突破。

二是客戶依存度不強。部分客戶與農行合作基礎薄弱，從縣、區(qū)項目申報客戶在農行開戶情況看，已開立基本戶的客戶占比37.5%，開立一般戶的客戶占比62.5%。有的客戶對納入預算、簽訂協(xié)議等要求不夠配合，或以貸款審批為開戶前提，以利率定價為用信參考，對資金價格較為敏感，即便項目達成用信，資金留存量和產品覆蓋率短期內也難以提升。

三是項目直接效益不高。目前，該行已審批項目貸款定價水平普遍偏低，預期經濟增加值不高，而又面臨不做不行的處境。有的項目推進緩慢，或因達不到實施條件，用信率低，有效投放不足。項目直接效益高低與客戶信用等級、擔保方式、內部資金定價有一定關系，但有的經營行對借款人上下游客戶價值挖掘不充分，不善于從擴大產品覆蓋、拓寬渠道運用、增加資金留存等方面來提升綜合創(chuàng)效能力。

四是償債能力不實。政府購買服務信貸業(yè)務實質是政府信用融資，項目還款能力基于政府負債率、債務率、償債率三項評價指標，核心是政府債務余額數據，但這一數據的準確性和時效性難以保證。一是政府債務數據一般不公開，調查只能依靠借款人向財政部門申請?zhí)峁?，數據的真實性難以核驗。二是各地財政部門提供的三類債務統(tǒng)計權重差異較大，債務水平失之客觀。三是政府債務數據一般為上年末時點數據，如本年通過發(fā)債、股權融資、貸款等渠道增加的政府顯性和隱性債務變化無法在債務水平測算中體現(xiàn)，政府實際債務水平存在低估可能。

二、政府購買服務項目信貸模式的風險隱患簡析

（一）項目操作環(huán)節(jié)存在合規(guī)風險隱患。政府采購環(huán)節(jié)的合規(guī)性將對未來政府購買服務資金按約支付產生較大影響。雖然政府購買服務涉及到的購買方式、范圍、程序以及驗收考核等方面均有相關政策進行明確規(guī)定，但是在實際操作過程中各地政府尚未形成統(tǒng)一的規(guī)范，部分縣、區(qū)政府部門對政策運用走樣，有的甚至為了套用項目政策，按圖索驥，以地方特色為由打擦邊球，形式上具備，要件上欠缺。一是合同文本不規(guī)范，政府購買服務項目的招標文件制作、購買服務合同或協(xié)議條款不盡完善，合同中各方的責任義務約定與《政府采購法》精神不夠一致。二是操作流程不透明，有的以政府會議紀要、決議或行政主管部門指令確定項目承接主體，有的巧立名目擴大項目范圍，把工程也列入政府購買服務。三是市場競爭不充分，有的未走政府采購程序，也未在公開媒體上披露項目采購信息。四是資金安排不合法，有的已簽訂政府購買合同的采購資金未納入預算安排，或雖納入預算安排但僅做書面承諾，事后未履行人大審議的程序。

（二）項目承載主體存在經營風險隱患。據調查，有的政府購買服務項目借款人為新成立不久或長期存續(xù)但沒有實際經營的城建類客戶。為做大企業(yè)規(guī)模，政府將大量土地、公益性資產通過增資方式注入，看似規(guī)模增長快但缺乏核心競爭力。一是管理人員不專，企業(yè)高管多為政府各部、局、委的高層，缺乏企業(yè)經營和項目運作經驗。二是優(yōu)質資產匱乏，企業(yè)核心資產多為流動性較差的土地或公益性資產，雖然能改善報表結構，但不能為企業(yè)產生持續(xù)經營性現(xiàn)金流。三是經營回報率低，企業(yè)承接的項目多為公益或準公益性，除了政府購買服務資金外，基本不能產生更多經營收入。四是期限拉得過長，政府購買服務項目期一般超過三年，動輒5年以上，如果期間政府不能按期支付購買服務資金，借款人極易因流動性緊張而出現(xiàn)財務風險，經營可持續(xù)性存疑。

（三）融資規(guī)模擴張存在債務風險隱患。近年來，政府城建類公司通過“明渠”或“暗道”融入的資金量激增。明渠資金一般走負債融資通道，采用發(fā)債、項目貸款方式，以政府購買服務、委托代建或PPP模式運作項目為載體，大多投入城市基礎設施項目建設；暗道資金一般走權益增資通道，以理財融資、產業(yè)基金等方式控股或參股政府背景類企業(yè)，名為股權出資，實際上大多用于特定基建項目建設。上述資金雖非政府直接負債，但其償還來源直接或間接牽涉財政資金。其一，政府購買服務項目需要政府購買或回購，地方政府每年用于購買服務的預算支出必然剛性增長；其二，股權融資多附帶約期回購條款，回購主體多為政府或融資平臺公司，回購責任也會增加地方政府的支出負擔；其三，債務形式的隱蔽化并不能減少政府的支付義務和償還責任，如果未來地方政府財政收入不能保持同等規(guī)模的增長，城建類公司的償債風險勢必會加大。由此可見，一旦政府收入下降或支出增加較多，特別是在目前財政預算管理跟不上的情況下，涉及政府購買服務項目的風險違約概率將增加。

（四）平臺經營模式存在關聯(lián)風險隱患。地方新城建公司在出資背景、經營模式上和政府融資舊平臺客戶并無太大差異。新城建公司與舊平臺之間大多存在人員和股權上的交叉，公司之間看似獨立經營，實則同灶吃飯，資金統(tǒng)一調劑，人員打通管理。新平臺融資、舊平臺擔保，新平臺承接項目、舊平臺受托建設的現(xiàn)象，使得政府兩只手需要同時“拋接”“挪轉”更多的融資載體。雖然這種結構有助于籌集政府投資項目資金，但公司（企業(yè)）之間的關聯(lián)風險也在無形增大，一家公司經營出現(xiàn)困難，其他企業(yè)也會因連鎖反應受到波及，一家公司債務違約，可能惡化整個地區(qū)的融資環(huán)境。

三、防控項目信貸業(yè)務風險的對策與建議

（一）立足穩(wěn)健經營，筑牢風險底線。隨著服務型政府的加快建設和公共財政體系的不斷健全，政府購買服務將成為政府提供公共服務的重要方式。作為國有商業(yè)銀行，適度支持政府購買服務項目，既是應盡的社會責任，也是自身的發(fā)展需要。但是，相比其它信貸業(yè)務，政府購買服務信貸業(yè)務政策性強，涉及多個主體、多個層級的內容，管理難度大。近年來，監(jiān)管部門對地方政府違規(guī)融資、擔保的管控日益嚴格，社會上對政府購買服務的質疑聲也不斷高漲。針對有些問題，財政部于2017年6月2日以加急文件的名義下發(fā)了《堅決制止地方政府以購買服務的名義違法違規(guī)融資的通知》，明確了政府購買服務的改革方向、實施范圍、預算管理、信息公開等事項，嚴禁以政府購買服務名義違法違規(guī)舉債。因此，在開展政府購買服務信貸業(yè)務中，商業(yè)銀行須深入研讀政策，吃逶精神實質，積極穩(wěn)妥開展工作，既要搶抓業(yè)務發(fā)展機遇，更要確保信貸資產業(yè)務發(fā)展的長治久安。各級行從業(yè)人員要以合規(guī)管理為抓手，以嚴控風險為前提，以穩(wěn)健行遠為目標，嚴防操作不當而造成銀行財產損失、機構、人員多重處罰風險。

（二）嚴格介入范圍，堅持擇優(yōu)選項。財政部明確規(guī)定：政府購買服務內容應當嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項，重點是有預算安排的基本公共服務項目，并以正面清單、負面清單的方式對政府購買服務范圍做出界定。各級行在開展政府購買服務信貸業(yè)務時，必須以分級分部門政府購買服務指導性目錄為依據，嚴格審查項目的合法性、購買手續(xù)的完備性、操作流程的規(guī)性范，主要包括簽訂政府購買服務協(xié)議、合規(guī)采購、列入本級財政預算和有權機構或人大決議等。優(yōu)先支持層級較高和納入當期財政預算和中期財政規(guī)劃的項目，重點考慮項目預期新增財政收入能夠有效覆蓋未來財政預算支出的項日；突出支持國家級、省級政府配套專項資金并享受相應政策扶持的水資源和環(huán)境保護類項目；擇優(yōu)支持地市級以上政府本級財政購買主體開展的政府購買服務項目；積極支持緊扣“醫(yī)、食、住、行”類項目，即醫(yī)療與教育保障、菜籃子工程、飲水安全工程、保障性住房、重大基礎交通等民生領域項目。對每筆政府購買服務項目必須從“源”頭端認清債權債務關系實質，選擇自身實力強和可持續(xù)發(fā)展能力強的承貸主體所承建的項目，把控好“源”頭性風險。

（三）創(chuàng)新支持理念，提高經營效益。在方式選擇上，應主動跟蹤國家、省級財政、發(fā)改部門PPP項目庫，對政府核心城建客戶與優(yōu)質社會資本合作且收益穩(wěn)定的服務項目，運用經營性固定資產貸款品種，以企業(yè)已投入或即將投入運營的城市基礎設施資產做載體，通過置換企業(yè)存量項目建設投入，為新建服務項目提供建設資金，以存量項目的運營收入作為新建項目融資的還款來源。在渠道選擇上，將產業(yè)投資基金業(yè)務與政府資本合作成立基金，投資于地方核心城建客戶，改善其負債結構，以股+貸接力方式支持政府投資服務項目；創(chuàng)新基礎設施資產證券化，以城建客戶的基礎設施資產或財產權利作為基礎資產，以其所運營產生的現(xiàn)金流為還款支撐，發(fā)行可交易證券。在產業(yè)選擇上，信貸支持須順應供給側結構的調整和經濟增長動能的轉換，逐步關注未來可能補位的經濟增長支撐產業(yè)，如戰(zhàn)略新興產業(yè)、生態(tài)環(huán)保產業(yè)、新能源產業(yè)、高新技術服務業(yè)等。在區(qū)域選擇上，優(yōu)先支持行政層級高、財政可支配收入高、債務水平低的地區(qū)。對于財政收入過度依賴土地出讓收入、上級轉移支付以及借新還舊的地區(qū)應從嚴格把控。堅持區(qū)域內政府購買服務類項目的總授信規(guī)模與區(qū)域財政實力相匹配、區(qū)域信貸投放與同業(yè)相匹配，既要保持一定的市場份額，又要嚴控信貸投放區(qū)域集中度。在排除合規(guī)隱患的基礎上，對符合政策且運作合規(guī)的已審批項目應盡快落實授信計劃，通過優(yōu)選貸款投放時機和投放節(jié)奏，撬動更多財政資源，向增量投放謀效益，提升綜合創(chuàng)效水平。借助貸款投放大力拓展上下游客戶營銷，抓好項目施工方、材料供應商等客戶的賬戶營銷和資金留存，滿足條件的可開展短期流動資金及應收賬款融資、保函、信用證等供應鏈融資業(yè)務，強化產品運用。立足長線布局，前瞻營銷，如在支持園區(qū)基礎設施項目時，關注園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，跟蹤產業(yè)招商信息，對接入駐企業(yè)；在支持棚戶區(qū)改造項目時，鎖定拆遷資金代發(fā)，追蹤個人貴賓客戶，跟蹤土地出讓意向，搶抓優(yōu)質房地產客戶。

（四）補齊操作短板，規(guī)范經營行為。在政府購買服務信貸領域，只有操作合規(guī)，還款才能更有保障。各經營行要對照財政部通知要求，對已介入的項目進行全面梳理和核查。對于借政府購買服務名義違法違規(guī)融資或借政府購買服務名義進行利益輸送等違法違規(guī)行為督促及時整改；對于已放貸款組織回頭看，凡不符合要求的業(yè)務必須立刻糾正，做到差什么補什么，錯什么改什么，確保業(yè)務操作規(guī)范，項目合法性齊備，購買手續(xù)合規(guī)，資金專戶專用，第一、二還款來源充足；對于已放款項目的采購資金，尚未通過人大審議的項目資金安排，商請政府部門盡快落實預算安排。為保證支付結算資金封閉監(jiān)管和資金安全收回，購買服務主體資金支付方、承接主體和經辦行等主要相關方須簽訂書面協(xié)議，明確約定將各期政府購買服務支付資金劃入在開戶行開設的資金監(jiān)管賬戶，并由開戶行監(jiān)督使用，要求承接主體承諾以其公司綜合收入和其他渠道來源資金作為經辦行綜合還款資金。

(五)明確責任主體，強化貸后管理。一是跟蹤工程進展，定期看進度、查報告（監(jiān)理），了解項目建設進展和交付計劃是否正常、工程質量是否符合標準，項目建設責任是否履行到位。二是監(jiān)督資金支付，定期看進賬、查流水，審視購買主體是否正常履約，購買資金是否按約歸行，資金量是否滿足還本付息需要。三是分析財政狀況，根據每年地方兩會報告，分析預、決算數據，看地方財政收入是否穩(wěn)定增長、財政支出是否有效控制、債務規(guī)模擴張是否有度。四是關注監(jiān)管部門動態(tài)，與地方政府性債務管理領導小組、人民銀行、銀監(jiān)局、審計部門等保持良好的信息溝通，對區(qū)域出現(xiàn)債務風險事項要及時上報預警，并采取有效措施保全信貸資產。