中國基層社區(qū)治理創(chuàng)新研究的回顧與前瞻

何曉龍

自20世紀80年代以來，伴隨著社區(qū)治理理念的回歸，社會建設運動的倡導，以及實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切要求，將基層社區(qū)治理創(chuàng)新提到了新的高度。尤其是現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型導致了“單位人”向“社會人”、“固態(tài)人”向“流動人”、“熟人社會”向 “陌生人社會”的轉(zhuǎn)變大背景下①，公共利益訴求呈現(xiàn)多元化的趨勢加強，如何構(gòu)建科學有效的現(xiàn)代化基層社區(qū)治理體制機制等，已成為務實界和學術(shù)界的共同議題，它不僅關(guān)系著基層社區(qū)的穩(wěn)定和和諧，還關(guān)系著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設和實現(xiàn)。故此，總結(jié)、審視已有相關(guān)研究，并在此基礎上作出前瞻性的探討，是十分必要和有意義的。

一、基層社區(qū)治理創(chuàng)新研究的進路及趨勢

基層社區(qū)治理作為國家治理的基礎，不僅是國家和社會治理的中介，也是學界研究社區(qū)治理的前沿陣地。我國基層社區(qū)治理創(chuàng)新研究發(fā)軔于20世紀80年代，至今業(yè)已取得了巨大的成績，但也急需“權(quán)變”性的因地制宜地跟上時代變化的環(huán)境和基層社區(qū)治理需要。然要實現(xiàn)這種目的，離不開研究進路的轉(zhuǎn)變及拓展。目前，學界涉及的基層社區(qū)治理創(chuàng)新研究的進路大致涵蓋了主流性研究范式的演變、制度邏輯和話語體系的轉(zhuǎn)變、中國本位經(jīng)驗研究的擴展三個方面，三者共同推進了我國基層社會治理及治理研究的進程。

(一)基層社區(qū)治理研究的主流范式演變：國家-社會-市場關(guān)系

國家、社會關(guān)系自20世紀90年代引入中國以來，一直居于基層社會治理研究的主流范式，其為學界提供了一個科學的分析框架，為基層社區(qū)治理實踐提供了基本關(guān)系建構(gòu)。但鑒于社會主義市場經(jīng)濟制度的確立和蓬勃發(fā)展，市場主體也被嵌入到國家與社會的框架之中，因此，國家與社會關(guān)系逐漸演變?yōu)閲?、社會和市場三者關(guān)系的研究范式來解釋和推進基層社區(qū)治理研究。

其一，國家與社會關(guān)系的分析范式在基層社區(qū)治理中的運用及深化。在基層社區(qū)治理場域，“單位制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖謪^(qū)制”之后，直接使“管控型”的“二元”國家與社會關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閲壹遗c社會關(guān)系的重構(gòu)—共存、融合、互動。例如，徐丙奎、李佩寧發(fā)現(xiàn)20世紀90年代以來國家-社會范式是構(gòu)成近年來中國社區(qū)研究的一條主線，社區(qū)空間-行動者、社區(qū)權(quán)力與治理等研究均離不開這條主線，只不過是對其進一步的細致化、微觀化、深入化或者技術(shù)化了。②杜玉華等人同樣認為，國家和社會關(guān)系一直占據(jù)著學界的核心地位，并且成為觀察和解釋中國基層社會變遷的主流研究范式，甚至作為一種政策選擇引領著基層社會治理的實踐。③而謝金林將城市基層權(quán)力置于國家-社會關(guān)系的宏觀框架中，通過國家-社會關(guān)系的變化、城市基層權(quán)力體系建構(gòu)兩個相互聯(lián)系、相互促進的過程考察社區(qū)治理變遷與發(fā)展，認為這對未來城市社區(qū)治理模式具有很大的前瞻性，是十分必要的。④朱仁顯、鄔文英也從國家與社會的關(guān)系視角出發(fā)，認為轉(zhuǎn)型期我國基層社區(qū)治理呼吁創(chuàng)新，政府與居民合作共治的復合治理模式才是大勢所趨。⑤以上都很好地體現(xiàn)了國家與社會范式在基層社區(qū)治理研究中的運用。

其二，隨著研究和創(chuàng)新實踐的深入，以及社會主義市場經(jīng)濟體系的確立和完善，市場嵌入社區(qū)治理也進入到了研究者的視野，形成了國家、社會和市場關(guān)系范式。如褚松燕認為，近年來在社區(qū)服務到社區(qū)建設和住房制度改革到小區(qū)管理的研究進路轉(zhuǎn)變的同時，越來越多的學者在前兩個領域的融合下，取向從國家、市場和社會的關(guān)系視角，分析社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)和社區(qū)治理責任等，并主張在三者關(guān)系邏輯中，進行跨場域的復合性制度整合，以期對城市社區(qū)治理行為主體的行為邏輯和相互指向關(guān)系問題進行詮釋。⑥但國家與社會關(guān)系中的“社會”是一種利益共同體，即是狹義的社會，又包括市場。同時，不容忽視的是國家和市場關(guān)系的失靈和困境，也要求探索更加符合治理本質(zhì)的范式運用。因此，無論是國家-社會關(guān)系，還是國家-社會-市場關(guān)系，我國基層社區(qū)治理創(chuàng)新的新路徑都將走向：“強政府-強社會”模式的構(gòu)建。⑦以此打破傳統(tǒng)的強國家-弱社會、弱國家-強社會的研究范式。

其三，國家與社會關(guān)系范式運用并不是完全沒有弊端或不足之處。如徐選國認為該范式傾向于從宏觀結(jié)構(gòu)層面分析國家、社會元素在社區(qū)治理場域中的二元(張力)邏輯，因而忽視了社區(qū)“社區(qū)”的本質(zhì)意蘊，從而缺乏對社區(qū)治理的深層次機理加以分析。⑧與此同時，侯立文認為國家與社會的范式在成為社會科學領域中的主導性分析范式之際，其運用也滯后于社會的變遷實際抑或是缺乏了對范式的反身性對話，必然遭遇“范式的神話”與“范式的固化”，造成范式的“無意識運用”，無益于范式的進一步更新與發(fā)展。⑨這些不足或缺陷都應該是研究者應該注意的問題，也只有在避免以上問題的基礎上，才能更科學合理地運用國家與社會范式。

(二) 基層社區(qū)治理的制度邏輯和話語體系轉(zhuǎn)變：社會管理、社會建設、社會營造

基層社區(qū)治理屬于社會治理的范疇，社會治理的制度邏輯和話語體系轉(zhuǎn)變也引發(fā)了基層社區(qū)治理的制度邏輯和話語體系的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變了的制度邏輯和話語體系已不僅僅強調(diào)“管控型”社區(qū)管理，趨向社會管理、社會建設、社會再造的融合。社會管理和社會建設有廣義和狹義之分，并且兩者是相互聯(lián)系的。廣義的社會建設和社會管理指整個社會的建設和管理， 即包括政治子系統(tǒng)、經(jīng)濟子系統(tǒng)、思想文化子系統(tǒng)和社會生活子系統(tǒng)在內(nèi)的整個社會大系統(tǒng)的建設和管理；狹義的社會建設和社會管理， 則著重指與政治、經(jīng)濟、思想文化各子系統(tǒng)并列的社會子系統(tǒng)的建設和管理。⑩如楊敏、楊玉宏認為，當前我國基層社區(qū)治理創(chuàng)新的新趨勢也主要是面向社會管理和社會建設，只不過正在尋求社會建設和社會管理的創(chuàng)新和突破，也即尋求服務-治理-管理的新型關(guān)系。但社會管理和社會建設何者應該被重點強調(diào)，一些學者對兩者誰處于上位也進行了諸多討論。如在基層社會管理創(chuàng)新研討會上，徐永祥指出“社會管理”和“社會建設”兩個概念有顛倒的趨勢，“社會管理”似乎成了上位概念，而“社會建設”卻成了下位概念。因此，有學者認為要更加重視或加強社會建設，轉(zhuǎn)變社會管理方式。如徐曉軍也認同邁向社會建設主導的社會治理是當前中國社會建設的現(xiàn)實選擇。

此外，由于我國基層社區(qū)治理逐漸被提到國家治理體系和治理能力完善的高度上，其也出現(xiàn)了新的提法。如張雷認為，我國城市社區(qū)居民自治制度建設已經(jīng)基本完成，在面臨一系列新情況、新問題和新探索的基礎上，從社區(qū)建設和社區(qū)管理向社區(qū)治理轉(zhuǎn)變就成了大勢所趨，并應著手建立和完善基于社區(qū)治理理念的居民自治新體系。吳海紅等人也認為，“自十八大以來，社會治理第一次提到社會管理進入國家政策話語，而新出現(xiàn)的社區(qū)治理創(chuàng)新的制度邏輯和話語也相應變遷為：從社區(qū)建設到社區(qū)營造?！边@一系列的治理理念、治理制度邏輯、話語權(quán)等的轉(zhuǎn)變都適應和回應了我國基層社區(qū)治理的需求，對基層社區(qū)治理具有重要的現(xiàn)實意義和理論價值。

(三)基層社區(qū)治理研究趨向于講“中國故事”：中國本位的經(jīng)驗研究

中國本位的經(jīng)驗研究必須深入中國實踐，在實踐中發(fā)現(xiàn)新問題、提出新概念、構(gòu)建新理論，并將理論運用到實踐中進行檢驗，經(jīng)過檢驗、理論、實踐的多次反復，才能逐漸形成具有中國特色的話語體系，形成自己的特色和優(yōu)勢。對于我國基層社區(qū)治理研究，也必須立足于中國實踐，發(fā)現(xiàn)新問題、提出新概念、構(gòu)建新理論，從而形成具有中國特色的基層社區(qū)治理話語體系，講好“中國故事”。與之相對應的是，我國社區(qū)治理實踐領域持續(xù)探索創(chuàng)新了武漢模式、銅陵模式、成都模式、沈陽模式、青島模式、北京模式等具有中國特色的社區(qū)治理模板，為學界提供了諸多鮮活經(jīng)驗研究基礎。例如，曹志剛基于武漢市千里馬社區(qū)治理模式探析了多重邏輯下的社區(qū)變遷。孫秀艷基于福州市鼓樓樓區(qū)的實踐分析，指出了城市社區(qū)之創(chuàng)新的啟示?？蹬嗯?、韓斌曦通過對常德市武陵區(qū)基層治理創(chuàng)新的調(diào)研，考察了網(wǎng)格化黨建統(tǒng)領社區(qū)治理創(chuàng)新。閆臻以天津KJ社區(qū)為例，指出了專業(yè)社會工作介入社區(qū)治理的嵌入機制。張潤峰、胡偉以上海曲陽“全崗通”模式為例，提出了城市社區(qū)治理的創(chuàng)新發(fā)展方向是無縫隙治理等。至于中國基層社區(qū)治理的本位經(jīng)驗研究遠遠超過了本文所例舉，可以說這一研究趨勢已經(jīng)成為了我國基層社區(qū)治理研究的主要方面。

學界對我國基層社區(qū)治理創(chuàng)新研究的進路適應和轉(zhuǎn)變，既表明基層社區(qū)治理的復雜性，也反映了學者們對這一領域研究方法的不斷深入和改進。學界只有在研究范式的改進和適應下，依據(jù)治理實踐，并從中汲取營養(yǎng)，才能探求和推進中國基層社區(qū)治理研究，也才能在此基礎完善和建立具有中國話語權(quán)的治理理論。為此，學界也必須在研究范式演化進步的同時，按照時代發(fā)展脈絡，致力于講好“中國故事”，在推進中國本位的經(jīng)驗研究的基層社區(qū)治理的個案研究之際，也要升華和走出個案，邁向“擴展個案研究”。

二、基層社區(qū)治理體制的創(chuàng)新

基層社區(qū)治理體制的創(chuàng)新源自于基層社會治理的需要，也來自國家治理的推動。學界和有關(guān)部門在回應這一現(xiàn)實問題時，作出了諸多的研究和實踐。在此背景下，基層社區(qū)治理以尋求社會資本的參與、多元共同主義、協(xié)同治理、上下聯(lián)動、左右互動等良性治理為指向，創(chuàng)新了許多治理模式和新的治理體制。根據(jù)已有研究，筆者整合歸納了具有代表性的三種社區(qū)治理體制：黨政主導下的基層社區(qū)治理模式、社會資本視域下的基層社區(qū)治理體制、基層社區(qū)多元主體協(xié)同治理模式。

(一)社會資本視域下的基層社區(qū)治理體制探索

自20世紀90年代以來，社會資本得到政治學、社會學、管理學、經(jīng)濟學等多學科領域的關(guān)注和運用，社區(qū)治理場域也順應潮流利用社會資本來解釋和應對基層社區(qū)治理的“失靈困境”。社會資本是指社區(qū)居民之間普遍的信任、互惠的規(guī)范和通過社區(qū)組織所建立起來的致密的社會參與網(wǎng)絡，包含了社會資本的認同感、人際信任、平等交換規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡。這些社會資本既是社區(qū)治理的基礎，也是實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展和社會和諧的社會資源。社會資本運用到基層社區(qū)治理的微觀場域，得到了學界較大認可。正如黎博雅認為，基層黨組組利用社會資本進行城市社區(qū)治理的具有重大的可行性和契合性。同時，社會資本視域下的基層社區(qū)治理有助于提升社區(qū)自組織能力、促進社區(qū)活力和凝聚力、彌補國家和市場在資源配置中的失靈現(xiàn)象、促進社會整合等。據(jù)此，燕繼榮依據(jù)制度主義學說和社會資本理論認為，要讓“政府主導”之下產(chǎn)生的社區(qū)治理創(chuàng)新持續(xù)下去， 就要培養(yǎng)和“制造”社區(qū)成員對于該制度的需求， 而致力于“熟人社會”建設、促進社區(qū)自組織發(fā)展、加強社區(qū)成員交往和信任、提高社區(qū)成員集體行動能力的社會資本投資是增強社區(qū)治理創(chuàng)新制度依賴性的有效途徑。而程秀英、孫柏瑛與燕繼榮不同，其強調(diào)社會資本可建構(gòu)性的角度而不是路徑依賴的歷史決定論，認為政府在構(gòu)建社會資本上具有核心作用，強健而復雜的公共制度可以通過權(quán)力的去中心化來幫助形成地方的社會資本，反過來社會的發(fā)展也可以幫助實現(xiàn)政府的回應性。至于相關(guān)研究社會資本與基層社會治理的學者還有諸多，如盧維良、陳華、鄧念國、黃立敏等?？傊?，將社會資本理論引入基層社會治理體制創(chuàng)新，順應了政治學和管理學的發(fā)展趨勢，為多元協(xié)同、復合性社區(qū)治理的形成提供了基礎。

(二)基層社區(qū)多元主體協(xié)同治理模式的探析

基層社會多元協(xié)同治理模式受到熱烈追捧之余，如“協(xié)商治理”、“聯(lián)動治理”、“合作治理”、“嵌入式治理”、“協(xié)同治理”、“復合性治理”等也大量充斥在學界和政界的視野里。歸根結(jié)底，這些治理理念和指引的落腳點是多元主體共同良性參與社區(qū)治理，以實現(xiàn)善治目標。只是由于社區(qū)場域、經(jīng)濟發(fā)展程度、社區(qū)組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀等一系列的區(qū)別，基層社會多元主義協(xié)同治理模式也出現(xiàn)了趨向于中國社區(qū)治理本位經(jīng)驗的差異化研究。而有關(guān)這一大類的治理模式探索已有很多，在此，筆者只是揀選其中具有代表性的觀點進行綜述。

從理論層面看，姜雷總結(jié)了學界關(guān)于社區(qū)自治模式的研究，總的來說有三種基本的社區(qū)治理模式：政府主導的社區(qū)治理、政府推動下的社區(qū)治理、社區(qū)自治，而且三種模式的理論根據(jù)和實踐條件也有所差異。隋玉杰基于社會系統(tǒng)理論、需要理論和抗逆力、充權(quán)與優(yōu)勢理論的三種具有代表性的視角，提出了功能對位型、需求滿足型和自力更生型等不同類型的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，以便使治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建更能促進社區(qū)善治。多元治理為城市社區(qū)治理提出了不同于官僚制行政理論的治理邏輯，突破單中心的政府管理模式，有助于構(gòu)建政府、社區(qū)和社會三維框架下的多中心治理模式。

從個案研究看，楊麗等人對北京市朝陽區(qū)在黨政群共商共治工程考察的基礎上，認為在基層黨組織帶領下，創(chuàng)造性開展社區(qū)“居民提案”活動，引入專業(yè)社會組織技術(shù)指導，挖掘和培養(yǎng)社區(qū)自治帶頭人，從而探索出“協(xié)商式”基層社會治理新模式，實現(xiàn)了社區(qū)內(nèi)外互動、良性循環(huán)。同春芬、李雅丹基于青島阜新路街道的實踐經(jīng)驗，提出了“一源頭五平臺”的多元互動治理模式。李迎生等以北京市P老舊社區(qū)實踐探索經(jīng)驗為例，探討了自治與共治相結(jié)合的“1+1+N”模式。李德、于洪生認為上海市徐匯區(qū)長橋街道積極推進“無縫隙”社區(qū)治理模式，很好地解決了服務群眾“最后一公里”的難題。范志海等以上海三林世博家園社區(qū)為例，對大型居住社區(qū)治理模式進行了初探，提出了居民自治、社區(qū)共治、社會公治融為一體的社區(qū)復合治理模式。劉家用考察了武漢百步亭社區(qū)治理創(chuàng)新經(jīng)驗，探索了“黨的領導、政府服務、居民自治、市場運作”的社區(qū)運行機制。無論是從理論來看，還是從個案研究來看，正如林閩鋼等人認為的一樣，我國行政主導型的社區(qū)、多元共治型社區(qū)呈現(xiàn)的結(jié)果都相對較少，而多元共治作為我國社區(qū)治理的發(fā)展趨勢必須加強。

(三)黨政主導下的基層社區(qū)治理模式探索

透析社會資本視域下的基層社區(qū)治理和多元主導下的協(xié)同治理模式的研究，會發(fā)現(xiàn)相關(guān)治理主體之間也可能存有利益博弈、權(quán)力沖突現(xiàn)象、“嵌入型懸浮”等問題，這就有賴于“一元治理”理論和黨政主導的多元社區(qū)治理理論。如孫萍直接指出中國基層社區(qū)治理路徑就是黨政主導下的多元共治模式，這既反映了治理理論的政策意蘊，也順應了社區(qū)治理的中國情景。伍玉振認為基層黨組織作為社區(qū)公共權(quán)力的領導核心，是完善和提升基層社區(qū)治理體系水平的重要主體力量，其參與到社區(qū)治理具有內(nèi)在的邏輯。陳煒基于廣州的實踐與探索，認為要解決城市社區(qū)長期存在的秩序渙散、社區(qū)參與度低等問題，需要加快形成以基層黨組織為核心的治理格局，以黨建創(chuàng)新帶動基層社區(qū)治理發(fā)展。由此，鄧睿、肖云認為轉(zhuǎn)型背景下基層行政與社區(qū)自治間的邏輯困境是對行政“退權(quán)”與自治“增權(quán)”進行尺度考量。從而應對基層社區(qū)治理中的權(quán)力分配與資源整合問題。但是，就目前來看，“一元論”下的黨主導或引領社區(qū)治理仍然存在實踐不足，這就需要在新時代強化黨的全面領導之際，加快相關(guān)研究并建構(gòu)有效的指導理論。

當前，伴隨著社會人口流動加快、社區(qū)自治變遷、人口結(jié)構(gòu)的變化，以及社區(qū)治理能力的有限，如何治理好基層社區(qū)越來越引起學界和政界的關(guān)注。治理是一個過程，需要在實踐中勇于探索和創(chuàng)新，才能創(chuàng)造更加科學的治理“處方”。對于現(xiàn)有探索雖然取得較好的認同和解決了社區(qū)治理的些許難題，但大多治理體制創(chuàng)新基本上是基于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，有著居民素質(zhì)高、收入中等以上、有現(xiàn)代化的小區(qū)、政府經(jīng)濟實力強等條件下進行的探索，很少涉及城市老舊社區(qū)的治理應該走向何方。這表明在現(xiàn)有研究上，仍有可以拓展的空間和視野，而且研究城市老舊社區(qū)的治理也關(guān)系著我國社會整體治理體系的完善和治理能力的提升。因此，為了拓展現(xiàn)有的空間視野，應該通過扎實調(diào)研，全面準確把握我國基層社區(qū)的現(xiàn)狀、性質(zhì)、基礎、事務清單、最大的困難、現(xiàn)行治理結(jié)構(gòu)等。在此基礎上，仔細研判，及時總結(jié)與分析，以找到化解新情況新矛盾的有效方法。

三、基層社區(qū)治理創(chuàng)新的困境與挑戰(zhàn)

當今，我國在基層社區(qū)治理中創(chuàng)新了一系列的治理模式和制度安排，不僅提供了各具區(qū)域特色的新鮮經(jīng)驗，而且也基本建立了街區(qū)治理格局，初步實現(xiàn)了法治、德治、自治及多元主體的有機銜接和良性互動，但這與打造共建共治共享的社區(qū)治理格局的基本要求還相距甚遠，仍然需要從實踐中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。而據(jù)學界的研究來看，目前我國基層社區(qū)治理創(chuàng)新有著諸多的困境和挑戰(zhàn)仍待策略性化解。

基層社區(qū)治理創(chuàng)新受現(xiàn)有治理理論缺陷、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、基層社區(qū)治理需求差異化、參與治理主體多元化、治理元素轉(zhuǎn)變等多重影響，我國基層社區(qū)治理也面臨著諸多困境與挑戰(zhàn)?？傮w來看如史云貴學者認為，我國社區(qū)治理存有“街道辦與城市政府、社區(qū)互動機制上還有待進一步完善；多元社區(qū)治理主體的非理性博弈嚴重影響了社區(qū)治理的整體效能；社區(qū)治理結(jié)構(gòu)設置不盡合理；城市街道、社區(qū)不堪重負；社區(qū)治理的規(guī)章制度不規(guī)范；社區(qū)人才嚴重匱乏；社區(qū)內(nèi)部組織重床疊架；社會組織在社區(qū)治理中的應有作用尚未得到有效發(fā)揮等問題。而易臻真對改革開放以來的社區(qū)治理研究，他認為尤其是1992年市場經(jīng)濟體制正式確立之后，受政治體制改革的影響，城市中的基層社區(qū)治理也遭遇了“內(nèi)卷化”危機。然而“內(nèi)卷化”危機又與社區(qū)的權(quán)力主導相關(guān)聯(lián)。如徐丙奎所言，快速城市化導致現(xiàn)代新型社區(qū)的迅速崛起，社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了新的變遷，但不少基層社區(qū)管理者一方面沒有看到或不愿承認權(quán)力分化的事實，另一方面其既有的權(quán)力運作仍舊停留于傳統(tǒng)的行政式管控，從而加劇了社區(qū)治理的困境和社區(qū)權(quán)力沖突。同時，郭偉和認為，基層社會治理長期存在雙重背離問題，其背后反映出我國國家權(quán)威類型和治理體系停留在卡里斯瑪類型和行政發(fā)包制。以上只是基于規(guī)范性角度而言，從實證調(diào)查來看也可能讓我們有更多認識。如陳鵬則基于上海的實證分析，他認為街居之間行政壓倒自治、部街之間條條牽制塊塊、基層組織之間相互推責而又爭權(quán)奪利、基層組織與居民之間若即若離互不擔責是社區(qū)治理中權(quán)責不對稱的集中體現(xiàn)。此外，鄭杭生等基于對全國多個城市實地調(diào)查分析指出，當前我國社區(qū)治理面臨著四個方面的新形勢：利益主體和利益訴求日趨多元導致社會矛盾日益復雜；群眾的權(quán)利意識迅速崛起導致政府公信力和權(quán)威降低，風險社會的特征日益凸顯導致社會安全感下降；信息化、網(wǎng)絡化時代的來臨導致其“雙刃劍”效應的顯現(xiàn)。王江偉基于對民政部組織評選出的 2013至 2015年三屆共55項“中國社區(qū)治理創(chuàng)新成果”的多案例分析，發(fā)現(xiàn)我國社區(qū)治理創(chuàng)新呈現(xiàn)“東部強，中西部弱”和城鄉(xiāng)社區(qū)不平衡的空間分布格局。韓萍以青島市為例，認為社區(qū)治理主要面臨著：社區(qū)治理行政化思維依然厚重，社區(qū)治理主體缺失，社區(qū)治理制度相對滯后、管理資源缺乏，社區(qū)治理主體目標不一致且手段匱乏，等等。

而從基層社區(qū)多元治理主體困境來看，如曹海軍認為我國黨建引領下的社區(qū)治理和服務創(chuàng)新仍然存在對基層黨建的思想認識不足，基層黨建的戰(zhàn)斗堡壘作用不強，基層黨建的方式方法不多，基層黨建的體制機制不順，致力于“一核多元”到“一核多能”推動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新。朱建剛、陳安娜以一個政府購買服務為例，揭示了專業(yè)社工以政府購買服務的機制嵌入原有的行政社會工作之后，專業(yè)社工被吸納到街道的權(quán)力網(wǎng)絡過程中，產(chǎn)生了外部服務行政化、內(nèi)部治理官僚化和專業(yè)建制的過程，復雜的街道權(quán)力網(wǎng)絡限制了專業(yè)社工深入嵌入社區(qū)治理，使得表面光鮮的社會工作在街區(qū)權(quán)力體系中逐漸式微、失去影響。張菊枝、夏建中認為，我國新型社區(qū)居委會的運作存有：居委會的無法作為或者不作為，業(yè)委會的公益性及全民性缺乏有效監(jiān)督，物業(yè)收益的非法性、不合理性，業(yè)主維權(quán)意識的提高導致他們針對物業(yè)，或者針對業(yè)委會對自身權(quán)益的爭取等等，從而造成諸多群體性事件。唐若蘭則認為基層社區(qū)治理是國家社會治理的重要基石，但基層社區(qū)治理組織(居民委員會、村民委員會)蛻變?yōu)檎姓块T的下級終端的傳統(tǒng)管理體制與現(xiàn)代基層社區(qū)善治的終極目標卻不相適應。隨著社區(qū)治理網(wǎng)絡化的普及，尤其是“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，社區(qū)網(wǎng)絡化治理也存在一些問題需要應對。如田先紅等認為互聯(lián)網(wǎng)在影響社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的同時，仍存在著治理主體缺乏互聯(lián)網(wǎng)思維和能力，社區(qū)居民參與性不足，智能化社區(qū)服務供給與需求脫節(jié)的挑戰(zhàn)。

但我們也不能主觀地忽略“村改居”社區(qū)、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”社區(qū)、老舊社區(qū)等的治理，這些社區(qū)的治理也是我國當前階段要面臨的治理難題。如顧永紅、向德平、胡振光指出，“村改居”社區(qū)是城市化進程中的一種特殊類型的社區(qū)，“村改居”社區(qū)治理目前面臨著集體經(jīng)濟發(fā)展瓶頸、組織關(guān)系不順、社區(qū)自治能力不強、公共服務落后等諸多問題。還有歐陽愛權(quán)通過對浙江樂清地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)的調(diào)查，依據(jù)杜贊奇的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡”模型，他認為必須警惕不法宗教可能引發(fā)農(nóng)村社會秩序失范的潛在風險；基層政權(quán)對農(nóng)村治理制度供給與保障的職能尚未到位，未能創(chuàng)造村民自治的理想環(huán)境；基層社會整合難度加大，村規(guī)民約未能實現(xiàn)村民自治價值觀念向生活世界的有效滲透，缺乏價值重建的時代功能。

縱觀已有關(guān)于基層社區(qū)治理的種種困境和挑戰(zhàn)，可以看出我國基層社區(qū)治理仍然還有很長的路要走，但也必須警醒的是，基層社區(qū)治理的根本目的不是外部一廂情愿地提供公共服務，內(nèi)部理所當然的享受，而是居民享受治理帶來好處的同時也自覺參與到治理之中，這才是社區(qū)善治的終極目標。陳偉東對此作了很好的反思，他認為現(xiàn)存的基層社區(qū)行政邏輯生成了居民“理性無知”，社區(qū)慈善邏輯強化了居民“理性無知”，也即在社區(qū)結(jié)構(gòu)關(guān)系中養(yǎng)成了居民寧愿作旁觀者、享受者，也不愿自我行動，使得社區(qū)治理陷入政府治理—居民看客、社工服務—居民享受的循環(huán)之中。但也應該如劉建平所看到的，“單位制”向街區(qū)制治理模式轉(zhuǎn)型過程中，“總體依附性”的特征仍然明顯，社區(qū)自治程度低、社區(qū)治理能力比較低、社區(qū)治理的認同度底等。如果今后我國基層社區(qū)治理創(chuàng)新不能解決“依附性”、“理性無知”、“慣性依賴”等治理難題，都不能算作是真正實現(xiàn)了善治目標。

四、基層社區(qū)治理創(chuàng)新的審視與前瞻

不難看出，學界關(guān)于基層社區(qū)治理的研究范式、治理機制或模式等取得了豐碩的成績，對社區(qū)治理的難題和挑戰(zhàn)也有了較為清晰的認知，為當前社區(qū)治理和相關(guān)部門的工作提供了有力啟發(fā)。但現(xiàn)有研究仍存有諸多不足，主要表現(xiàn)在：一是對現(xiàn)有研究范式的運用存有滯后于社會變遷以及運用的“神話”。二是在推進中國本位經(jīng)驗研究的基層社區(qū)治理時，固化于個案研究，缺乏擴展個案研究。三是部分學者偏愛從治理理論本身出發(fā)，再結(jié)合現(xiàn)有治理經(jīng)驗探求社區(qū)治理的創(chuàng)新，而忽視從基層社區(qū)實踐或情景化出發(fā)，分析基層社區(qū)的性質(zhì)、基礎等以尋求科學的、因地制宜的社區(qū)治理模式和理論架構(gòu)。四是現(xiàn)有研究局限于新型社區(qū)的治理研究，而缺乏或忽視城市老舊社區(qū)治理研究，導致基層社區(qū)治理研究的失衡。五是已有研究大多關(guān)注社區(qū)治理的外部資源輸入，在激活和吸納內(nèi)生性存量資源的方面并無過多涉及。已有研究的上述不足，說明此領域的研究仍大有可為。

另外，從已有研究的進程來看，筆者認為，該論題方面的研究可以總結(jié)為三個方面。第一，中國基層社區(qū)治理研究已逐漸突破“拿來主義”的研究局限，在排斥或抵制“書齋”式的研究同時，成為了多學科、綜合性議題，并更多強調(diào)具有中國話語權(quán)的基層社區(qū)治理研究。第二，有關(guān)基層社區(qū)治理的相關(guān)討論在不斷增多，關(guān)注的范圍越來越寬泛，學界已經(jīng)或正在跳出單純地強調(diào)社區(qū)的去行政化以還權(quán)于居民自治或兩者的分離，并且也不僅僅只是強調(diào)黨和政府的治理，而是致力于多元治理主體的合作。第三，近年來，國內(nèi)學者對基層社區(qū)治理的討論明顯增多，主要源自于基層社區(qū)治理中出現(xiàn)了許許多多的治理悖論與治理難題，并且與國家建設治理體系和和提升治理能力的要求有很大的關(guān)系，兩方面因素共同決定了基層社區(qū)治理研究趨向于廣泛和得到重視。因此，綜合多學科理論資源，采用實證研究方法，將社區(qū)內(nèi)生性資源和外生性資源的利用相結(jié)合，是推進已有研究的重要思路。

黨的十九大報告明確指出，要加強和創(chuàng)新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。這也是新時代的重要任務和創(chuàng)新社會治理的迫切要求，更是基層社區(qū)治理的時代議題。因而，如何打造共建共治共享的社會治理格局，尤其是實現(xiàn)基層社區(qū)的有效治理，成為了我國基層社會治理的難點和重點。正是基于這一現(xiàn)實背景和需求，筆者認為，當前及今后一段時間要加強基層社區(qū)治理研究，必須在融匯貫通中央的精神基礎上，深入挖掘中國基層社區(qū)的性質(zhì)、特點和基本結(jié)構(gòu)，治理基礎、依靠力量和最大的困難等，根據(jù)社區(qū)實際和語境，創(chuàng)新社區(qū)治理，才能科學可行?；诖耍覈鶎由鐓^(qū)治理在追求多元共治的同時，還應該大力強調(diào)和挖掘基層社區(qū)內(nèi)生性的存量治理資源，尤其是社區(qū)積極分子。堅持中國本位的經(jīng)驗研究方法，使治理經(jīng)驗上升為治理理論，從而更好指導我國基層社區(qū)治理?？傊挥姓J清我國基層社會治理的實質(zhì)，完善相關(guān)制度機制，堅持科學的研究方法，融合多種治理資源，我們才能真正實現(xiàn)基層社區(qū)治理體系的完善和治理能力的提高。

注釋：

①胡薇、張超：《基層社會管理創(chuàng)新研討會綜述》[J]，《國家行政學院學報》，2011年第6期，第134頁。

②徐丙奎、李佩寧：《社區(qū)研究中的國家—社會、空間—行動者、權(quán)力與治理——近年來有關(guān)社區(qū)研究文獻述評》[J]，《華東理工大學學報》(社會科學版)，2012年第5期，第36～47頁。

③杜玉華、吳越菲：《從“政社合作”到“互嵌式共治”：社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的無錫實踐及其反思》[J]，《人口與社會》，2016年第1期，第5～13頁。

④謝金林：《城市基層權(quán)力變遷與社區(qū)治理的發(fā)展——基于國家—社會關(guān)系的視角》[J]，《云南社會科學》，2011年第4期，第20～24頁。

⑤朱仁顯、鄔文英：《從網(wǎng)格化治理到合作共治——轉(zhuǎn)型期我國社區(qū)治理模式路徑演進分析》[J]，《廈門大學學報》(哲學社會科學版)，2014年第1期，第102～108頁。

⑥褚松燕：《城市社區(qū)治理中的關(guān)系與邏輯及其整合》[J]，《探索與爭鳴》，2017年第4期，第89～96頁。

⑦金太軍、張振波著：《鄉(xiāng)村社區(qū)治理路徑研究——基于蘇南、蘇中、蘇北的比較分析》[M]，北京大學出版社，2016年，第285～302頁。

⑧徐選國：《嵌入型治理：城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新的一個分析框架》[J]，《社會工作》，2015年第5期，第55頁。

⑨侯立文：《基層社會治理中的“國家與社會”：變遷、現(xiàn)狀與反思》[J]，《華東理工大學學報》(社會科學版)，2016年第4期，第12頁。

⑩鄭杭生：《社會學事業(yè)中的社會建設與社會管理》[J]，《中國人民大學學報》，2006年第2期，第2頁。