改革開放40年中國行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展①

◎郁建興 （浙江大學公共管理學院，浙江杭州 310058）

今年是改革開放40周年。社會組織發(fā)展和社會治理水平提高，與快速的經濟增長、卓有成效的政府變革一起，同屬于40年來中國取得的最重要成就。行業(yè)協(xié)會商會作為政府與市場之外的第三部門，在我國是得到優(yōu)先發(fā)展、迄今發(fā)展得最為充分的社會組織，在市場經濟發(fā)展、行業(yè)管理與社會治理、行業(yè)政策參與等領域扮演著重要角色。

改革開放以來，特別是伴隨著市場經濟體制的建立完善，行業(yè)協(xié)會商會得以興起并發(fā)揮重要作用。與此同時，在較長時期內，行業(yè)協(xié)會商會受到“雙重管理”體制束縛，導致登記注冊困難與自主權缺乏、行業(yè)協(xié)會商會對政府依賴嚴重、自身治理能力較弱、監(jiān)管不足等問題。近十年來，我國行業(yè)協(xié)會商會變革出現新進展：一是我國政府開始對行業(yè)協(xié)會商會管理體制進行全面改革，核心議題是“去行政化”，具體內容包括直接注冊登記、取消“一業(yè)一地一會”、實現行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤，從而重構政府與行業(yè)協(xié)會商會新型關系；二是行業(yè)協(xié)會商會職能再定位，凸顯其服務會員、承接政府職能轉移、提供行業(yè)公共服務等職能；三是行業(yè)協(xié)會商會參與行業(yè)治理與社會治理，在推進建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系基礎上，更好地發(fā)揮它在行業(yè)管理與社會治理中的作用；四是行業(yè)協(xié)會商會開展政策倡導、影響決策與政策執(zhí)行，在一定程度上改變了政府政策的出臺與執(zhí)行；五是黨組織建設在行業(yè)協(xié)會商會中探索實踐，形成多樣化的行業(yè)協(xié)會商會黨建模式。

一、行業(yè)協(xié)會商會管理體制變革

改革開放后，我國行業(yè)協(xié)會商會即獲得重要發(fā)展，在經濟社會中扮演著越來越重要的角色。然而，“雙重管理”“一業(yè)一會”“一地一會”等管理體制的安排導致行業(yè)協(xié)會商會登記注冊難、缺乏市場競爭和創(chuàng)新能力，嚴重束縛行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展。所謂“雙重管理”，是指行業(yè)協(xié)會商會在成立時須經業(yè)務主管部門審核同意后再到縣級以上民政部門登記，行業(yè)協(xié)會商會需接受登記管理機關和業(yè)務主管機關的雙重管理；“一業(yè)一會”與“一地一會”指在同一行政區(qū)域內不允許設置業(yè)務范圍相同或相類似的行業(yè)協(xié)會商會，反映到行業(yè)中，表現為同一行業(yè)只能設立一個行業(yè)協(xié)會，這些都表明政府限制行業(yè)協(xié)會商會競爭的管控性思路。

（一）行業(yè)協(xié)會商會雙重管理體制的弊端

“雙重管理”“一業(yè)一會”“一地一會”等管理體制實現了控制行業(yè)協(xié)會商會準入、保持行業(yè)協(xié)會商會政治正確性的目的，有利于增強監(jiān)管的針對性，降低監(jiān)管的政治風險，但也為我國行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展帶來一系列弊端，反映出我國政府對行業(yè)協(xié)會商會的監(jiān)管入口過緊、過程松懈、政府干預的隨意性較大等問題。一方面，過高的準入門檻使得大量行業(yè)協(xié)會商會因找不到掛靠單位而無法登記，過于強調登記注冊準入的管控思路使得政府對行業(yè)協(xié)會商會的管理體制以“事前監(jiān)管”為主，忽視登記注冊后的監(jiān)督管理和查處退出機制的建立，造成獲準登記的行業(yè)協(xié)會商會不規(guī)范甚至違法行為得不到及時檢查和處罰，而限制競爭更是加劇了這種現象；另一方面，雙重管理和限制競爭還導致行業(yè)協(xié)會商會具有較強的行政依附性，行政部門官員兼任行業(yè)協(xié)會商會領導職務，政會不分，行業(yè)協(xié)會商會常常成為“二政府”而不能為會員企業(yè)服務［1］，不利于行業(yè)協(xié)會商會的進一步發(fā)展。

（二）行業(yè)協(xié)會商會管理體制變革與創(chuàng)新

行業(yè)協(xié)會商會雙重管理體制的種種弊端，引發(fā)一些地方政府根據自身發(fā)展需求開展變革與創(chuàng)新。其中，廣東、浙江、上海等地在探索改革和完善行業(yè)協(xié)會商會管理體制方面走在前列。比如，2005年12月2日，廣東省十屆人大常委會第二十一次會議通過《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》，該條例第七條指出：“縣級以上人民政府民政部門是行業(yè)協(xié)會的登記管理機關；其他有關部門在各自職責范圍內依法對行業(yè)協(xié)會進行相關業(yè)務指導。”這是全國首次突破雙重管理體制的改革，取消業(yè)務主管單位，統(tǒng)一將民政部門作為行業(yè)協(xié)會商會的登記和管理機關。2012年7月，廣東省民政廳起草《關于進一步培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會的實施意見》（以下簡稱《意見》），允許引入競爭機制、突破“一業(yè)一會”的限制，允許同行業(yè)申請成立登記同類型的行業(yè)協(xié)會，并在名稱上予以明確區(qū)分。同時，《意見》還提出要放寬設立標準，打破行業(yè)協(xié)會現行設立標準的限制，允許按國民經濟行業(yè)分類的小類標準設立行業(yè)協(xié)會；允許按產業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)、經營方式和服務類型設立行業(yè)協(xié)會?！兑庖姟愤€允許行業(yè)協(xié)會跨區(qū)域組建、合并組建和分拆組建。地方改革與創(chuàng)新為全國行業(yè)協(xié)會商會管理體制改革提供了重要經驗，有效地助推全國行業(yè)協(xié)會商會管理體制變革。2012年11月8日，在充分尊重地方政策創(chuàng)新和考慮社會組織發(fā)展實際需求的基礎上，黨的十八大報告提出，要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，引導社會組織健康有序發(fā)展”。2013年3月14日，十二屆全國人大一次會議通過的國務院機構改革和職能轉變方案提出，“更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用，通過逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤，重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調配合、分級負責、依法監(jiān)管的社會組織管理體制等措施，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”。這意味著我國社會組織管理體制出現重大變革。2013年3月18日，國務院總理李克強在主持召開新一屆國務院第一次常務會議中，進一步確定實施《國務院機構改革和職能轉變方案》的任務分工，要求“出臺規(guī)范非許可審批項目設定和實施的具體辦法，抓緊制定對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織實行民政部門直接登記制度的方案”。對行業(yè)協(xié)會商會來說，這些重大政策的突破與實施將解除行業(yè)協(xié)會商會面臨的巨大束縛，使它們回歸社會團體法人的本質屬性［2］。嗣后，國務院進一步推進了行業(yè)協(xié)會商會管理體制改革工作。2014年，國務院取消了“社會團體及其設立分支機構、代表機構備案”“全國性社會團體及其設立分支機構、代表機構的設立登記、變更登記和注銷登記”“商務部對在華外國商會的前置審批”等三個審批項目。這三個審批項目的取消，意味著行業(yè)協(xié)會商會的自主權進一步得到擴大。2016年與2018年，民政部兩度公布《社會團體登記管理條例》（修訂草案征求意見稿），其中指出“行業(yè)協(xié)會商會可以依照本條例的規(guī)定直接進行登記”。

（三）行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤

行業(yè)協(xié)會商會管理體制改革雖然取得顯著進展，但是其最重要的改革目標——“政會分開”卻一直未能全面實現，尤其在中央層面上，由于歷史原因，全國性行業(yè)協(xié)會商會與政府的關系難以分割。此外，在一些經濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，由于改革的滯后，行業(yè)協(xié)會商會的行政化色彩依舊十分濃厚［3］。

從生成路徑來看，我國行業(yè)協(xié)會商會主要包括兩種類型：由政府職能轉移改制或者由政府主導組建自上而下形成的行業(yè)協(xié)會商會，以及由市場需求驅動自下而上形成的行業(yè)協(xié)會商會。在相當長時間內，行政權力對自治權的過度介入導致行業(yè)協(xié)會商會的“行政化”。推進“去行政化”改革，加快行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤，是形成以“政社分開、權責明確、依法自治”為原則的現代行業(yè)協(xié)會商會管理體制的必然要求。

早在1991年，我國就開始嘗試以人事、財務、機構、職能分開為主要內容的“去行政化”改革。隨著1999年國務院部分專業(yè)經濟管理部門改制為行業(yè)協(xié)會，我國行業(yè)協(xié)會商會的體系逐步形成。同年，國家經貿委印發(fā)《關于加快培育和發(fā)展工商領域協(xié)會的若干意見》，提出行業(yè)協(xié)會商會應“堅持自立、自治、自養(yǎng)的原則”，將為會員企業(yè)服務和維權定義為工商領域協(xié)會的基本職能之一，并提出應結合地方機構改革、按照政社分開原則積極探索工商領域協(xié)會商會管理模式，從而明確了行業(yè)協(xié)會商會的定位和政會關系的基本改革方向，自此正式開啟了我國行業(yè)協(xié)會商會去行政化改革的序幕［4］。2005年《關于促進行業(yè)協(xié)會商會改革與發(fā)展的若干意見》發(fā)布，提出行業(yè)協(xié)會要嚴格依照法律法規(guī)和章程獨立自主開展活動，切實解決行政化傾向嚴重以及依賴政府等問題，要從職能、機構、工作人員和財務等方面與政府及其部門、企事業(yè)單位徹底分開［4］，促進各地行業(yè)協(xié)會商會與政府“四脫鉤”改革的實施。行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤在2007年前后形成一個高峰，但存在政會脫鉤改革不平衡、不徹底等問題，尤其是政會脫鉤的“職能分離”進展緩慢。

近年來，我國開啟了新一輪行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革進程。2015年7月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》（以下簡稱《總體方案》），明確行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤的思路原則、主要任務、配套政策、實施機制和時間安排，要求行業(yè)協(xié)會商會與行政機關在機構、職能、資產、人員、黨建等方面做到“五分離五規(guī)范”，確立了行業(yè)協(xié)會商會“社會化、市場化”的改革方向。與之前改革不同，《總體方案》既重“脫”又重“接”，為脫鉤后的行業(yè)協(xié)會商會生存和發(fā)展提供了政策支持；強調“脫鉤”不“脫管”，提出建立綜合監(jiān)管體制，完善信用體系和信息公開制度，完善法人治理結構等［4］。

為順利推進落實新一輪脫鉤改革，國務院和相關部委制定出臺了一系列配套政策。2015年7月，國務院辦公廳發(fā)布《關于成立行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤聯(lián)合工作組的通知》（國辦發(fā)〔2015〕53號），提出成立專門工作組來推進脫鉤工作。2015年9月，財政部發(fā)布《關于做好行業(yè)協(xié)會商會承接政府購買服務工作有關問題的通知（試行）》（財綜〔2015〕73號）和《關于行業(yè)協(xié)會商會脫鉤有關經費支持方式改革的通知（試行）》（財建〔2015〕788號）。同年，民政部印發(fā)《全國性行業(yè)協(xié)會商會負責人任職管理辦法（試行）的通知》（民發(fā)〔2015〕166號）。2016年12月，國家發(fā)展和改革委員會、民政部等10家部門聯(lián)合印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法（試行）》（發(fā)改經體〔2016〕2657號）。這些政策文件逐步形成一個較為完整的體系，為行業(yè)協(xié)會商會改革創(chuàng)新提供重要支撐。2017年12月，財政部制定《脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會資產管理暫行辦法》，規(guī)范脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會資產管理工作，維護脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會各類資產的安全完整。

與20世紀90年代、2007年前后的行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革相比較，新一輪改革具有層級高、面向廣、力度大等特征，是一場自上而下推動的行政主導型改革。作為一種自上而下的“強制性制度變遷”，行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革不僅要解決其長期依附權威行政資源的“路徑依賴”問題，還將面臨行業(yè)協(xié)會商會因“會員邏輯”導致的市場行為異化與治理失范等風險。一方面，由于我國行業(yè)協(xié)會商會長期依附權威行政資源的“路徑依賴”，脫鉤改革可能面臨脫鉤不完全或脫鉤后走向消亡的風險；另一方面，由于以會員為導向的邏輯成為我國今后行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的主要方向，脫鉤改革可能面臨行業(yè)協(xié)會商會的市場行為異化與治理失范等風險［5］。新一輪脫鉤改革應以加快形成現代行業(yè)協(xié)會商會組織體系為最終目標，重新定位政府和行業(yè)協(xié)會商會的職能，構建政會新型合作關系。截至2018年4月，按照《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》部署，全國性行業(yè)協(xié)會商會先后于2015年11月、2016年6月、2017年1月開展了三批脫鉤試點，取得了積極成效。然而，脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會的轉型發(fā)展尚存在風險與挑戰(zhàn)［6］。

二、行業(yè)協(xié)會商會承接政府職能轉移與政府購買服務

政府向行業(yè)協(xié)會商會轉移政府職能既是“政會分開”改革中的難點，也是關鍵所在。為推進這一工作，2007年國務院辦公廳發(fā)布《關于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2007〕36號），提出“各級人民政府及其部門要進一步轉變職能，把適宜于行業(yè)協(xié)會行使的職能委托或轉移給行業(yè)協(xié)會”。嗣后，許多地方政府頒布了相關政策，如2010年江蘇省無錫市出臺《無錫市政府購買行業(yè)協(xié)會商會公共服務實施辦法（試行）》和《無錫市行業(yè)協(xié)會商會承接政府有關職能的實施意見》。2010年4月，浙江省溫州市出臺《關于開展政府技術性服務性職能向行業(yè)協(xié)會商會轉移試點的實施意見》。2010年6月，浙江省紹興市出臺《關于開展政府部分職能向行業(yè)協(xié)會商會轉移試點的實施意見》。各地相繼開展了職能轉移試點工作，并取得一定成效。2013年9月26日，國務院辦公廳下發(fā)《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。其后，許多地方政府出臺政府向社會組織購買服務的指導意見或政策方案，其中包括向行業(yè)協(xié)會商會轉移職能的規(guī)定，這些規(guī)定有力地推進了政府向行業(yè)協(xié)會商會轉移部分職能和政府購買行業(yè)協(xié)會商會服務的工作。

在地方層面，以溫州市為代表的地方政府先行先試，開展行業(yè)協(xié)會商會承接政府職能轉移與政府購買行業(yè)協(xié)會商會服務等活動取得了一定的成就。2012年10月，中共溫州市委、溫州市人民政府出臺《關于加快推進社會組織培育發(fā)展的意見》等1+7系列文件（1個正文，7個附件），其中“附件4”《關于推進政府向社會組織轉移職能的指導意見》指出，溫州市社會組織“承接政府職能轉移，以委托授權、購買服務等方式，將原由政府履行的職能向社會組織轉移，以加快政府職能轉變，促進社會管理創(chuàng)新”，以更好推進溫州市社會組織的培育發(fā)展。

2013年9月，溫州市政府辦公室印發(fā)《溫州市推進政府向社會組織轉移職能工作總體方案》，選擇溫州市鞋革行業(yè)協(xié)會作為溫州市政府向社會組織轉移職能試點，并由溫州市編辦協(xié)調確定溫州市經信委、科技局、財政局（地稅局）、人力資源社會保障局、商務局、質監(jiān)局等6個部門作為轉移職能試點單位，梳理出行業(yè)經濟運行分析及預測、省級新產品計劃項目的驗收與鑒定、企業(yè)享受稅收優(yōu)惠政策相關材料的核對初審等8項職能。

2013年11月，溫州市上述6個職能部門分別與鞋革協(xié)會簽署了《溫州市政府向社會組織轉移職能工作協(xié)議書》。同時，溫州市還選擇了條件較成熟的服裝、眼鏡、金屬、建筑材料等4家行業(yè)協(xié)會商會開展單項試點工作，分別承接“打造中國紡織服裝品牌中心城市”“行業(yè)貿易壁壘預警職能”“搭建行業(yè)發(fā)展平臺”“職稱評審職能”等。2014年8月1日，溫州市甌海區(qū)建設、汽摩配行業(yè)協(xié)會與區(qū)經信、住建、科技局、人社、商務、質監(jiān)、地稅等7個部門簽署協(xié)議，承接標準化建設工地驗收、對外科技合作交流與人才引進工作、科技培訓、科技監(jiān)測統(tǒng)計工作等25項政府職能。

2014年9—10月，在上述行業(yè)協(xié)會商會試點基礎上，溫州市政府辦公室先后印發(fā)《2014—2015年溫州市政府向社會力量購買服務年度指導目錄》《溫州市政府職能向社會組織轉移暫行辦法》《溫州市政府職能向社會組織轉移目錄（第一批）》《溫州市政府職能向社會組織轉移目錄和市本級具備承接政府職能轉移條件的社會組織目錄（第一批）》，明確了向社會購買服務的覆蓋范圍及界限、程序和方式，摸索出行業(yè)協(xié)會商會職能轉移的“七步工作法”：一是公告事宜；二是報名競爭；三是公示名單；四是簽訂協(xié)議；五是事項交接；六是履行協(xié)議；七是監(jiān)督評估。最后，將承接政府職能轉移的主體從試點的工商經濟類行業(yè)協(xié)會商會拓展到依法登記成立的社會組織，購買服務項目的承載主體擴大到其他社會力量。至此，溫州市行業(yè)協(xié)會商會承接政府職能轉移實踐構建了以《總體方案》為藍本、以《職能轉移辦法》為規(guī)范、以“職能轉移、購買服務、承接組織”等三大指導目錄為配套、以相關具體運行機制為輔助的政策制度體系，推動了行業(yè)協(xié)會承接政府職能轉移工作制度化、規(guī)范化、科學化。

2015年，溫州市在全市性行業(yè)協(xié)會商會承接政府職能轉移工作與甌海區(qū)試點工作基礎上，在全市工商聯(lián)系統(tǒng)實施行業(yè)協(xié)會商會承接政府職能轉移的“1122”擴面工程，即在11個縣（市、區(qū)）全面推開行業(yè)協(xié)會商會承接政府職能轉移工作，在全市22個重點行業(yè)協(xié)會商會全面推廣承接政府職能轉移。22家市級行業(yè)協(xié)會商會分別是鞋革、服裝、電力、汽摩配、印刷、眼鏡、五金、緊固件、金屬、合成革、網絡經濟、電鍍、建筑材料、美發(fā)美容、機動車駕駛培訓、物流、家用電器、會展、電梯、電子商務、泰商與快遞。通過開展承接政府職能轉移工作，倒逼行業(yè)協(xié)會商會加強自身建設，提升行業(yè)協(xié)會商會的“規(guī)范化”“示范化”“實體化”建設水平，以更好地實現行業(yè)協(xié)會商會的改革創(chuàng)新。

概括起來，行業(yè)協(xié)會商會承接政府職能轉移與政府購買行業(yè)協(xié)會商會服務，不是政府“甩包袱”的過程，而是“政府簡政放權”與“培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會”共同推進的政會新型合作關系構建［7］。在開展政府職能轉移與政府購買行業(yè)協(xié)會商會服務的同時，以法律文本確立各自的權利、義務，以市場機制建立平等合作關系，通過立法與政策制度等方式，推動政府與行業(yè)協(xié)會商會合作的制度化。

三、行業(yè)協(xié)會商會參與行業(yè)管理與社會治理

行業(yè)協(xié)會商會以市場和企業(yè)為基礎，是一種經濟組織的再組織，也就是各種經濟組織以某種形式組織起來執(zhí)行服務、自律、協(xié)調和監(jiān)督職能，從而實現行業(yè)共同利益。作為經濟組織的再組織，行業(yè)協(xié)會商會屬于“私序”范疇，它為行業(yè)內市場主體提供互益性公共服務［1］；作為一種組織化的“私序”，行業(yè)協(xié)會商會又是對“公序”的重要補充，在被授權或委托的情況下能夠發(fā)揮行業(yè)管理職能。相對企業(yè)而言，行業(yè)協(xié)會商會有助于協(xié)調企業(yè)的集體行動，降低集體行動成本，更好地克服市場機制所導致的外部性問題，提供行業(yè)準公共品。相對政府而言，行業(yè)協(xié)會商會更貼近市場，更了解行業(yè)、企業(yè)和市場信息，其決策和運行更容易被會員企業(yè)監(jiān)督。相對于市場機制和政府機制，行業(yè)協(xié)會商會具有提供信息和協(xié)調集體行動等基本職能，這些基本職能是行業(yè)協(xié)會商會賴以生存和發(fā)展的基礎。從提供信息來看，行業(yè)協(xié)會商會可以搜集和提供會員信譽記錄，充當信譽評價中介，提供國內外行業(yè)發(fā)展趨勢預測等，提供信息職能可有效地節(jié)省會員和相關交易者的信息搜集成本，行業(yè)協(xié)會商會通過行業(yè)統(tǒng)計、出版行業(yè)刊物、為企業(yè)提供咨詢服務、組織國內外展銷會和技術培訓等方式發(fā)揮其提供信息的功能［8］。從協(xié)調集體行動來看，行業(yè)協(xié)會商會可以協(xié)調會員內部利益，組織對外的集體行動，如價格協(xié)調和制定行業(yè)規(guī)范、政策倡導、抵制不公平競爭和聯(lián)合應訴等［9］。

隨著我國經濟社會的發(fā)展，行業(yè)協(xié)會商會的職能不斷演變，其參與行業(yè)管理與社會治理所發(fā)揮的作用受到政府經濟管理體制改革與政府機構改革的重大影響。改革開放初期，我國最先設立的行業(yè)協(xié)會源于政府對其與市場關系的調整及相應的經濟管理職能轉變和政府機構改革，這種自上而下設立的行業(yè)協(xié)會較多體現了對政府行業(yè)管理的輔助職能。隨著市場經濟的發(fā)展，在一些民營經濟發(fā)達地區(qū)產生“市場內生”型行業(yè)協(xié)會商會，自下而上組建的行業(yè)協(xié)會商會在遏制行業(yè)內無序競爭、假冒偽劣產品盛行現象方面發(fā)揮了重要作用，對政府失靈與市場失靈進行有力補充，有效地匡正了當時我國市場經濟法制建設滯后所造成的市場秩序紊亂現象。

相對于自上而下的行業(yè)協(xié)會商會以輔助政府為主要職能定位，以溫州商會為代表的自下而上“市場內生”型行業(yè)協(xié)會商會在行業(yè)管理和社會治理中以市場和社會需求為導向，發(fā)揮了更為積極主動的作用，較為充分地體現了市場中社會組織參與社會管理的特征。下面我們以溫州商會為例予以考察。

（一）行業(yè)協(xié)會商會參與行業(yè)管理的作用發(fā)揮及治理成效

20世紀80年代，以本土自主成長、中小型民營企業(yè)為主的溫州民營企業(yè)迅速發(fā)展，由于規(guī)模普遍較小，市場主體低水平分散，其競爭的結果是市場失序，“假冒偽劣”產品盛行。溫州商會正是在整頓市場秩序、克服市場失靈的過程中應運而生的。以鞋業(yè)為例，1987年8月8日，五千多雙溫州劣質皮鞋在杭州武林廣場被付之一炬。當溫州政府部門派人到杭州市處理劣質皮鞋案時，以政府出面與杭州消費者協(xié)會打交道陷入困境。為配合鹿城區(qū)政府搞好鞋業(yè)質量整頓工作，鹿城區(qū)鞋業(yè)協(xié)會于1988年成立，并制訂了具體整改方案，列出企業(yè)執(zhí)行標準，對所有皮鞋生產企業(yè)逐一進行產品質量抽檢，開展一年一次的質量整頓合格驗收、換證工作。市場和行業(yè)發(fā)展的需要是溫州商會誕生的第一動因，溫州商會產生于維護行業(yè)秩序的需要，它最初的功能體現為行業(yè)自律式的集體行動，在規(guī)范市場秩序、提高產品質量上發(fā)揮重要作用。

隨著溫州民營經濟日益成熟、國家法律法規(guī)和行業(yè)管理逐漸健全以及商會治理結構的完善，商會作為一種互益性組織和行業(yè)代表角色日益強化，越來越傾向于提供行業(yè)公共物品和為會員服務，形成相對完整的功能體系。溫州商會在行業(yè)治理中主要在六個方面發(fā)揮了作用：規(guī)范市場秩序，加強行業(yè)自律；引領產業(yè)，打造行業(yè)品牌；建立公共信息與技術創(chuàng)新平臺；推進銀企合作，創(chuàng)新中小企業(yè)融資方式；開拓市場，突破貿易壁壘；應對金融危機，抱團扶持危困企業(yè)①詳見江華、郁建興：《民間商會參與地方治理——溫州個案研究》一文，載于《陰山學刊》2011年第3期。等。

（二）行業(yè)協(xié)會商會參與社會治理的作用發(fā)揮及治理成效

黨的十九大報告指出，社會組織是社會治理的重要主體之一。行業(yè)協(xié)會商會在社會治理中發(fā)揮著重要作用。溫州商會在社會公益事業(yè)、環(huán)境治理、勞資矛盾協(xié)調等方面積極參與，為行業(yè)協(xié)會商會參與社會治理提供了有益探索。

首先，溫州商會發(fā)揮自身優(yōu)勢，參與環(huán)境治理，推進產業(yè)走可持續(xù)發(fā)展之路。例如，溫州電鍍協(xié)會、合成革商會等以規(guī)模治污、建立集中無害化處理中心等方式減少環(huán)境污染，受到國家環(huán)保總局的高度評價。

其次，溫州商會參與工資談判，協(xié)調勞資關系。例如，部分溫州商會和行業(yè)工會雙方推選代表組成行業(yè)工資協(xié)商小組，就職工工資和福利進行磋商。通過勞資談判達成的集體合同，有效地緩解了民營企業(yè)中突出的工資過低、工作時間過長和女工權益保護等問題。同時基本上杜絕了因工資問題而無序跳槽的現象，建立起由政府、工會組織和行業(yè)協(xié)會構成的“三方協(xié)調機制”，對話解決勞動關系中的重大問題，這業(yè)已成為一種廣泛推廣的方式［10］。

最后，溫州商會還積極地參與社會公益事業(yè)。大部分溫州商會都參加過助學、扶貧幫困和救災等公益性活動。如汶川大地震后，溫州市工商系統(tǒng)40多家市級行業(yè)協(xié)會捐款超過億元［10］。

概括起來，行業(yè)協(xié)會商會在促進我國行業(yè)管理和社會治理中都發(fā)揮了積極作用。在行業(yè)管理方面，行業(yè)協(xié)會商會積極開展行業(yè)自律和行業(yè)治理，承接政府轉移的部分行業(yè)管理職能，促進了政府的職能轉變和機構改革；在社會治理方面，行業(yè)協(xié)會商會積極參與到地方治理實踐中，在社會公益、環(huán)境治理、社會糾紛等領域為開拓相對于國家的社會空間發(fā)揮了積極作用。

四、行業(yè)協(xié)會商會的政策參與

倡導公共政策是行業(yè)協(xié)會商會參與公共事務的重要途徑，是行業(yè)協(xié)會商會代表行業(yè)、企業(yè)和社會公眾的利益，主動參與到公共政策的議程設置、規(guī)則制定、政策執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)，協(xié)同政府共同推進公共政策的制定與完善。

在我國，行業(yè)協(xié)會商會積極開展對政府的政策倡導活動，并得到了政府的政策支持。1999年，國家經貿委印發(fā)的《關于加快培育和發(fā)展工商領域協(xié)會的若干意見》提出行業(yè)協(xié)會商會在經濟政策、行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)標準制定等方面應發(fā)揮的作用。2007年，國務院辦公廳出臺的行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的綱領性文件《關于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2007〕36號），全面、明確地表述了行業(yè)協(xié)會商會參與政策制定的職能，為行業(yè)協(xié)會商會影響政策實踐行為提供了合法性。

膠東地區(qū)金礦資源位列全國之首，礦山開采歷史悠久。據記載，自春秋時期即有開采活動，其后歷代不斷，目前年產量已高達100t以上[1]。由于20世紀70—90年代礦山管理粗放，開采混亂，產生了大量穩(wěn)定性差的采空區(qū)，留下嚴重的地面塌陷隱患[2]。

在具體實踐中，行業(yè)協(xié)會商會在政策倡導目標上，各級黨委、政府、人大與政協(xié)均為行業(yè)協(xié)會商會的政策倡導目標。在政策參與方式上，行業(yè)協(xié)會商會通過聽證會、座談會、茶話會、調研會等傳遞政策主張，向社會和媒體公開政策建議間接影響決策，召開研討會或論壇、組織專家論證會，聯(lián)合專門機構或專家發(fā)表報告，私人關系網絡接觸政府官員，以及公益事業(yè)或慈善捐款等［11］。

我國行業(yè)協(xié)會商會的政策參與主要體現為以下幾種形式：開展政策倡導、影響決策與政策執(zhí)行等方面［12］。一是開展政策倡導，影響政府決策，如2010年浙江省半導體行業(yè)協(xié)會會同上海、江蘇等半導體協(xié)會在連續(xù)三年向黨和國家領導人以及國家有關部委提交《要求繼續(xù)執(zhí)行國務院〔2000〕18號文件優(yōu)惠條款的緊急報告》，嗣后，它又會同國家半導體行業(yè)協(xié)會和部分省市半導體行業(yè)協(xié)會于2010年年初向時任副總理李克強呈遞關于加大扶持集成電路產業(yè)政策的建議［13］；二是影響政策的形成與執(zhí)行，如在2002年的快遞風波和《郵政法》修訂過程中，中國國際貨運代理協(xié)會在快遞業(yè)規(guī)制調整政策過程中積極開展政策參與，有效地抵制了國家郵政局行業(yè)壟斷的政策意圖［14］。

盡管我國行業(yè)協(xié)會商會的政策參與意識不斷提高，參與方式多樣，策略明確，成效明顯，但仍存在一些問題［15］。首先，從總體上看，行業(yè)協(xié)會商會的政策倡導還沒有成為一種普遍現象，政策倡導還未能成為行業(yè)協(xié)會商會的一項戰(zhàn)略性工作，并落實在日常工作中。其次，行業(yè)協(xié)會商會的制度化政策參與途徑并不成熟，運用的政策參與策略有限。例如，運用報紙、電視、廣播、網絡等媒體、與其他行業(yè)組織建立倡導聯(lián)盟等策略的運用并不普遍。再次，我國行業(yè)協(xié)會商會政策參與存在國家與地方的分野。相較于全國性行業(yè)協(xié)會商會政策參與的單一性與消極性，民營經濟發(fā)達地區(qū)的地方行業(yè)協(xié)會商會表現出較強的政策影響力與政策參與積極性，具有多樣化的政策參與目標與路徑，更多地采用正式渠道開展政策參與［16］。最后，行業(yè)協(xié)會商會雖然在一些政策參與中取得了明顯效果，但還處于初級階段。例如，當前行業(yè)協(xié)會商會仍難以把控其政策倡導的走向和結果，一些政策建議無法獲得政府認可，有些建議雖然已進入政府議程，但最終卻無法落實為政策。

概括起來，當代中國行業(yè)協(xié)會商會已經能夠有效地影響政策制定與執(zhí)行，并在一定程度上改變了政府行為，但行業(yè)協(xié)會商會在經濟社會發(fā)展中作用的進一步發(fā)揮，仍需要政府提供制度化的環(huán)境，同時行業(yè)協(xié)會商會需要加強政策參與能力建設。

五、行業(yè)協(xié)會商會黨建

改革開放以來，伴隨著我國社會組織大量涌現、蓬勃發(fā)展，黨和國家日益重視社會組織的黨建工作。1994年9月，黨的十四屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》提出：“各種新建立的經濟組織和社會組織日益增多，需要從實際出發(fā)建立黨的組織，開展黨的活動。”這是黨的文件中第一次對社會組織黨建工作提出要求，標志著我國社會組織黨建拉開序幕。

隨后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳、中共中央組織部等部門多次出臺文件要求在社會組織中開展黨的基層組織建設工作。2015年，中共中央辦公廳印發(fā)《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》，對社會組織黨建的指導思想、總體要求、黨組織地位和職責、黨建工作管理體制和工作機制、黨務工作者隊伍建設等方面做出全面規(guī)定。2016年，民政部下發(fā)《關于社會組織成立登記時同步開展黨建工作有關問題的通知》，要求“申請新成立社會組織，應當同時向登記管理機關提交《社會組織黨建工作承諾書》”，否則不予成立。

（一）全面推進行業(yè)協(xié)會商會黨建

在實行脫鉤改革與管理體制改革的同時，我國行業(yè)協(xié)會商會黨建工作全面開展，做出有益的創(chuàng)新與實踐，實現了黨對行業(yè)協(xié)會商會的政治方向、組織人事、重大事項、資金收入等全方面的引導。

首先，行業(yè)協(xié)會商會黨建全覆蓋。每一家行業(yè)協(xié)會商會都要求建立黨支部，如果一家行業(yè)協(xié)會商會的黨員人數少于3人，則考慮與其他行業(yè)協(xié)會商會合作建立聯(lián)合黨支部。還有一些行業(yè)協(xié)會商會被要求建立黨委，如2013年溫州市金屬行業(yè)協(xié)會建立黨委，它擁有120多位黨員，其中，超過80位黨員來自會員企業(yè)。

其次，交叉任職、雙向進入。黨員需要在行業(yè)協(xié)會商會中擔任領導職務，行業(yè)協(xié)會商會領導人如果是非黨員領導，要積極地發(fā)展他們加入中國共產黨。如溫州市皮革商會的13名副會長與理事會成員積極提交了入黨申請書。許多行業(yè)協(xié)會商會的黨員則被賦予行業(yè)協(xié)會商會監(jiān)事長或黨支部書記等重要職位來推進行業(yè)協(xié)會商會的黨建工作。

再次，政治引領，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。黨建在行業(yè)協(xié)會商會中更多的是政治引導作用，保證行業(yè)協(xié)會商會活動符合正確的政治方向，落實黨的方針政策。黨要在行業(yè)協(xié)會商會重大決策事項中獲取話語權，引領日常管理工作與活動是在黨的綱領政策文件下開展的。

最后，黨建資金支持黨建活動。行業(yè)協(xié)會商會的黨建活動具有強有力的黨建資金保障。在溫州，行業(yè)協(xié)會商會的黨建資金既有來自兩新工委的撥付、黨費的返還，也有5%—10%來自協(xié)會商會的會費收入。部分行業(yè)協(xié)會商會利用這部分黨建資金創(chuàng)新性地開展黨建活動，回報社會。如溫州市家電行業(yè)協(xié)會開展家電維修進社區(qū)的黨建工作，為社區(qū)居民免費維修電視機、洗衣機等家用電器，提升了行業(yè)協(xié)會商會黨建的社會形象。

（二）以黨建促服務，推進行業(yè)協(xié)會商會服務型黨組織

為克服行業(yè)協(xié)會商會黨建工作存在的“空白”“斷層”“弱化”等現象，實現行業(yè)協(xié)會商會黨建與服務功能相結合，使行業(yè)協(xié)會商會黨建有抓手，很多行業(yè)協(xié)會商會黨支部從增強服務功能、拓寬服務渠道、提升服務效能入手，著力構建以“協(xié)會黨組織服務會員企業(yè)黨組織、黨組織服務黨員、黨組織和黨員共同服務群眾、服務科學發(fā)展”為主要內容的立體化服務體系，不斷提升協(xié)會黨組織核心凝聚力，實現了協(xié)會黨建工作與行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展互促共進。

首先，“點”上輻射，增強黨組織服務功能。通過建立直接聯(lián)系點、派駐黨建指導員、建立黨建信息庫等方式，建立健全黨支部聯(lián)系會員企業(yè)、黨員聯(lián)系群眾、黨建互助幫扶等制度，切實加強協(xié)會與各會員單位黨組織、行業(yè)黨員的協(xié)調聯(lián)動，推動行業(yè)黨建工作整體發(fā)展。

其次，“線”上推動，拓寬黨員服務渠道。通過組織開展志愿服務、搭建學習溝通平臺、動員企業(yè)扶貧幫困等方式，立足食品行業(yè)協(xié)會黨支部實際，積極探索“行業(yè)協(xié)會+會員企業(yè)”黨建工作新模式，組織黨員積極創(chuàng)先爭優(yōu)，充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用。

最后，“面”上拓展，提升黨建服務效能。通過幫扶企業(yè)轉型發(fā)展、加強品牌指導扶持、營造誠信經營氛圍等方式，緊緊圍繞行業(yè)協(xié)會商會的服務性特征，把黨的工作與行業(yè)協(xié)會商會業(yè)務緊密結合。按照會員企業(yè)所需、從業(yè)黨員群眾歡迎的要求，搭建服務平臺，組織開展富有特色的活動，及時貫徹落實黨的路線方針政策，增強行業(yè)協(xié)會商會與會員企業(yè)黨建工作的整體合力和社會影響力。

在行業(yè)協(xié)會商會等社會組織中建立黨組織是為了實現黨領導下的社會協(xié)同治理，增強黨對行業(yè)協(xié)會商會的影響力和凝聚力，提高黨的社會動員能力［17］。行業(yè)協(xié)會商會黨建應該是“黨建+行業(yè)協(xié)會商會”實現“雙贏”：一方面，加強黨的政治領導和執(zhí)政基礎；另一方面，為行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展拓展廣泛的社會空間與社會基礎。

六、中國行業(yè)協(xié)會商會的再出發(fā)

回顧改革開放以來行業(yè)協(xié)會商會在管理體制變革、承接政府職能與政府購買服務、參與行業(yè)管理與社會治理、參與政策制定與執(zhí)行、開展黨建等方面工作，可以看到，我國行業(yè)協(xié)會商會無疑取得了長足進步與發(fā)展，為我國市場體系的建立完善、共建共治共享的社會治理格局建設做出重大貢獻。盡管如此，我國行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展任重而道遠。當前，政會脫鉤進展緩慢風險尚存，政府職能轉移與購買服務運作機制尚不規(guī)范，協(xié)會商會服務尚不充分，政策倡導能力有待增強，黨建工作還較為薄弱，而解決上述問題也構成行業(yè)協(xié)會商會未來發(fā)展的方向。

今天，我們紀念偉大的改革開放40年，回顧行業(yè)協(xié)會商會幾十年來的發(fā)展固然重要，但更重要的是立足當下，創(chuàng)造未來。在全面深化改革、推進國家治理現代化的新時代，這種照應當下、著眼未來的思考更為重要。從總體上看，未來行業(yè)協(xié)會商會需要繼續(xù)推進政會分離，加大對行業(yè)協(xié)會商會的培育發(fā)展，不斷優(yōu)化行業(yè)協(xié)會商會的制度環(huán)境；不僅需要促進市場體制機制的建立完善，還要推進社會力量的成長、提升社會治理質量和水平，讓行業(yè)協(xié)會在公共政策制定執(zhí)行中發(fā)揮更加積極有為的角色；需要創(chuàng)新行業(yè)協(xié)會商會黨建方式，助推生產力，提升服務力，發(fā)揮黨建的實質性作用。