建立健全國(guó)防工業(yè)軍民深度融合工作機(jī)制的思考

張磊 王奔 朱杰純

黨的十九大報(bào)告指出，“深化國(guó)防科技工業(yè)改革，形成軍民融合深度發(fā)展格局，構(gòu)建一體化的國(guó)家戰(zhàn)略體系和能力?！痹谛碌臍v史起點(diǎn)上，發(fā)展和完善軍民融合式的武器裝備建設(shè)體系，廣泛吸收優(yōu)勢(shì)民營(yíng)企業(yè)參與武器裝備研制、生產(chǎn)、維修和保障，推進(jìn)武器裝備軍民融合深度發(fā)展，是國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。

一、軍民融合的現(xiàn)狀分析

（一）民參軍、軍轉(zhuǎn)民互動(dòng)不對(duì)稱

國(guó)防科工局、總裝備部和國(guó)家保密局2014年聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快吸納優(yōu)勢(shì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入武器裝備科研生產(chǎn)和維修領(lǐng)域的措施意見(jiàn)》，通過(guò)軍地雙方近年來(lái)在政策宣傳、試點(diǎn)摸索、激勵(lì)引導(dǎo)等方面堅(jiān)持不懈的努力，截至2016年3月，我國(guó)已有1000多家民營(yíng)企業(yè)獲得武器裝備科研生產(chǎn)許可證，比“十一五”末期增加127%，[1]為軍品科研生產(chǎn)市場(chǎng)注入了新的活力，“民參軍”成為軍民融合發(fā)展的主流模式。但與此同時(shí)，在利用先進(jìn)軍事科技技術(shù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，受各種條件制約，步子還沒(méi)有邁開(kāi)、成效還不太顯著，融合雙方的互動(dòng)不對(duì)稱。

（二）民參軍企業(yè)比例小、層次低

截至2017年底，我國(guó)已有超過(guò)8萬(wàn)多家高新技術(shù)民企，產(chǎn)值超億元的有1500多家[2]，并且部分企業(yè)在新材料、電子、信息等眾多領(lǐng)域技術(shù)水平和研發(fā)能力均達(dá)到或超過(guò)了軍工標(biāo)準(zhǔn)，而目前能夠參與裝備科研生產(chǎn)的尚不足1%。進(jìn)入軍品科研生產(chǎn)市場(chǎng)的民營(yíng)企業(yè)普遍經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，主要從事機(jī)械產(chǎn)品和低級(jí)別元器件制造，科技含量不高。

（三）軍民融合前景廣闊、道路曲折

2017年中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)成立以來(lái)，地方和軍隊(duì)各級(jí)軍民融合工作組織機(jī)構(gòu)陸續(xù)建立，為軍民融合國(guó)家戰(zhàn)略的發(fā)展提供了組織保障。2015年初，由原總裝備部、工業(yè)和信息化部、國(guó)防科工局、全國(guó)工商聯(lián)共同領(lǐng)導(dǎo)的“全軍武器裝備采購(gòu)信息網(wǎng)”正式上線，首次向社會(huì)公開(kāi)軍工涉密領(lǐng)域需求信息，一定程度上解決了供求雙方信息不透明不對(duì)稱的問(wèn)題。但是，大部分武器裝備科研生產(chǎn)招標(biāo)對(duì)象要求具備一定資質(zhì)。如何具備資質(zhì)、入圍“參軍”名錄，成為廣大民營(yíng)企業(yè)“參軍”路上的透明玻璃。

二、影響軍民互融的制約因素

（一）傳統(tǒng)觀念束縛

受幾十年國(guó)防工業(yè)體制影響，國(guó)有企業(yè)、科研院所仍然是武器裝備科研生產(chǎn)的主體力量。一些部門和企業(yè)對(duì)軍民融合的重大意義認(rèn)識(shí)不深，固守原有的科研生產(chǎn)體系，步子邁不開(kāi)、走不快;也有一些軍工企業(yè)對(duì)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)信心不足，擔(dān)心受到?jīng)_擊影響發(fā)展，故而積極性不足;還有一些企業(yè)“軍老大”的傳統(tǒng)思想依然存在，對(duì)于吸納優(yōu)勢(shì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入軍工科研生產(chǎn)放不下身價(jià)，主動(dòng)性不夠，“等、靠”現(xiàn)象突出。

（二）準(zhǔn)入門檻較高

2017年2月，中央軍委裝備發(fā)展部在黨委擴(kuò)大會(huì)上明確提出“降低準(zhǔn)入門檻，實(shí)現(xiàn)‘武器裝備質(zhì)量管理體系認(rèn)證與‘裝備承制單位資格審查兩證融合管理，實(shí)現(xiàn)‘兩證合一”。即從事武器裝備科研生產(chǎn)的單位需要通過(guò)的剛性認(rèn)證，由之前的軍品科研生產(chǎn)許可證、保密認(rèn)證、質(zhì)量管理體系認(rèn)證及承制單位資格認(rèn)證等4項(xiàng)，減少為3項(xiàng)。但由于配套法規(guī)制度有待進(jìn)一步健全，提供認(rèn)證咨詢的市場(chǎng)還較為薄弱，企業(yè)按照認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行需要一定周期等諸多因素，短期內(nèi)對(duì)于很多民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，通過(guò)三證審查依然較為困難。

（三）競(jìng)爭(zhēng)氛圍不濃

目前，我國(guó)軍品單一來(lái)源采購(gòu)方式仍然占85%以上，競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)占比不足15%，和歐美60%、70%的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)比例相比差距仍然較大，個(gè)別領(lǐng)域由一家或幾家承制單位壟斷的現(xiàn)象仍然存在。軍品科研生產(chǎn)向民營(yíng)企業(yè)開(kāi)放的窗口，從產(chǎn)品門類、數(shù)量到產(chǎn)品級(jí)別仍非常有限，民營(yíng)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中處于配套和從屬地位或競(jìng)爭(zhēng)只局限于民營(yíng)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)。

（四）配套法規(guī)欠缺

雖然近年來(lái)相關(guān)部門出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)“民參軍”的政策性文件，但具體指導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入軍品科研生產(chǎn)名錄、協(xié)調(diào)軍地標(biāo)準(zhǔn)化文件、協(xié)調(diào)軍地工作關(guān)系、享受稅收優(yōu)惠政策等的配套法規(guī)制度，還有待進(jìn)一步建立健全。

（五）信息渠道不暢

雖然全軍武器裝備采購(gòu)信息網(wǎng)已經(jīng)上線并取得了較好效果，但其發(fā)布的采購(gòu)信息相對(duì)于整個(gè)武器裝備采購(gòu)體系的需求來(lái)說(shuō)，仍是九牛一毛。軍地之間有效的裝備采購(gòu)信息互通機(jī)制仍未完全建立。軍方及裝備承研承制總體部門無(wú)法準(zhǔn)確了解相關(guān)民營(yíng)企業(yè)在承制裝備范圍、科技能力水平、專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍等方面的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)民營(yíng)企業(yè)也無(wú)法及時(shí)獲知軍方研制和采購(gòu)需求。信息交流不暢，容易造成劣幣驅(qū)除良幣的情況。

三、軍民融合中需要注意的風(fēng)險(xiǎn)

民營(yíng)企業(yè)在人才引進(jìn)、資源配置、應(yīng)對(duì)市場(chǎng)等方面具有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，富有活力和創(chuàng)造力，但同時(shí)也應(yīng)該遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對(duì)民營(yíng)企業(yè)特別是小型民營(yíng)企業(yè)對(duì)于軍品市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重點(diǎn)研究和關(guān)注。

（一）法人資格不穩(wěn)定，承制主體易失控

中小型民營(yíng)企業(yè)一般由自然人獨(dú)資或多個(gè)合伙人出資成立，其家族式、股份制的特點(diǎn)比較突出。一旦經(jīng)營(yíng)效益不良，特別是出現(xiàn)一定虧損后，各股東沒(méi)有其他資金注入，企業(yè)就可能面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，甚至出現(xiàn)折價(jià)轉(zhuǎn)賣、破產(chǎn)倒閉等情況。

（二）技術(shù)人員易流動(dòng)，專業(yè)能力波動(dòng)大

中小型民營(yíng)企業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)和主體技術(shù)掌握在一個(gè)或幾個(gè)技術(shù)骨干手里，且一般情況下人員流動(dòng)性遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)軍工企業(yè)，一旦企業(yè)某個(gè)技術(shù)骨干流失，則可能影響公司的專業(yè)技術(shù)能力，輕則影響后續(xù)產(chǎn)品的研發(fā)，重則已承擔(dān)的產(chǎn)品研制生產(chǎn)任務(wù)難以完成。

（三）生產(chǎn)過(guò)程多外包，合同履約有風(fēng)險(xiǎn)

一些中小型民營(yíng)企業(yè)不具備產(chǎn)品全部生產(chǎn)過(guò)程的生產(chǎn)能力，生產(chǎn)過(guò)程外包的情況比較普遍。有的企業(yè)根本沒(méi)有產(chǎn)品生產(chǎn)必須的工裝與模具制造、熱（表）處理、計(jì)量器具檢定、環(huán)境應(yīng)力篩選能力，過(guò)多的生產(chǎn)過(guò)程外包，不僅質(zhì)量管理難度加大，產(chǎn)品質(zhì)量難以保證，而且影響合同履約。

（四）逐利傾向較明顯，成本管理難控制

民營(yíng)企業(yè)一般財(cái)務(wù)制度不夠完善，財(cái)務(wù)管理松懈，成本控制意識(shí)不強(qiáng)，產(chǎn)品成本偏高。尤其是當(dāng)提供的產(chǎn)品只有其獨(dú)家生產(chǎn)時(shí)，往往要價(jià)很高，嚴(yán)重背離價(jià)值規(guī)律，致使裝備整機(jī)成本難以控制。

（五）保密管理水平低，過(guò)程管理漏洞多

中小型民營(yíng)企業(yè)保密資格認(rèn)證“突擊過(guò)關(guān)”的現(xiàn)象比較突出。保密工作基礎(chǔ)薄弱，保密管理體系不夠完善，保密管理制度照搬照抄傳統(tǒng)軍工企業(yè)的現(xiàn)象比較普遍，在定密范圍控制、涉密人員與涉密載體管理、計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)管理和通信與辦公自動(dòng)化設(shè)備管理上往往漏洞很多。

四、推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展的對(duì)策

結(jié)合軍民融合深度發(fā)展戰(zhàn)略部署的總體要求，加強(qiáng)軍民融合的頂層規(guī)劃和設(shè)計(jì)，針對(duì)當(dāng)前體制機(jī)制方面存在的薄弱環(huán)節(jié)，需要我們重點(diǎn)在推動(dòng)機(jī)制融合上開(kāi)闊思路、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高融合的層次、深度和效益。

（一）優(yōu)化科學(xué)的管理協(xié)調(diào)機(jī)制

著眼“融合”的目標(biāo)，重點(diǎn)在“深度”上下功夫。在已經(jīng)建立軍民融合組織機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化軍地統(tǒng)籌的方針政策、規(guī)劃管理、資源配置和人員區(qū)分。明確工作職能，明確專人負(fù)責(zé)，劃撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，協(xié)調(diào)管理、監(jiān)督評(píng)估。抓緊制定軍民融合工作的實(shí)施細(xì)則，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)獲取以裝備承制單位資格證書為主的軍工資質(zhì)，暢通審查渠道、透明辦證程序、營(yíng)造“參軍”氛圍，盡量為民營(yíng)企業(yè)提供便利，以激發(fā)民營(yíng)企業(yè)“民參軍”的熱情。

（二）建立分級(jí)的準(zhǔn)入審查機(jī)制

把武器裝備承制單位資格審查作為民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入軍品市場(chǎng)的“統(tǒng)一入口”，按照確保優(yōu)質(zhì)、寧缺毋濫的原則，對(duì)擬申請(qǐng)進(jìn)入軍品領(lǐng)域的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行分級(jí)審查和統(tǒng)一管理。按照擬申請(qǐng)民營(yíng)企業(yè)的規(guī)模（資金、人員、設(shè)備、場(chǎng)地）和所具備承擔(dān)軍品科研生產(chǎn)任務(wù)的重要性實(shí)施分類分級(jí)審查，避免出現(xiàn)“一刀切”。對(duì)于承擔(dān)基礎(chǔ)性原材料、元器件研制生產(chǎn)，應(yīng)適當(dāng)降低對(duì)保密資質(zhì)要求。

（三）完善適度的良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

按照適度競(jìng)爭(zhēng)、良性競(jìng)爭(zhēng)的原則，逐步培育規(guī)范有序的軍品競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境，使已進(jìn)入軍品市場(chǎng)的民營(yíng)企業(yè)“看有盼頭、干有勁頭”。著重發(fā)揮高科技民營(yíng)企業(yè)的“頭狼效應(yīng)”，引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)通過(guò)合理的競(jìng)爭(zhēng)手段，在獲取更大軍品市場(chǎng)份額、推動(dòng)先進(jìn)技術(shù)向軍品轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)上，反向激勵(lì)傳統(tǒng)軍工企業(yè)不斷提升自身的科技水平、促進(jìn)技術(shù)革新。不斷增大競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)比例，如在軍用發(fā)電機(jī)組、軍用方艙、計(jì)算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、場(chǎng)站保障裝備、衛(wèi)星導(dǎo)航定位用戶設(shè)備等方面，探索進(jìn)行集中采購(gòu)的論證，拓寬集中采購(gòu)范圍。

（四）健全暢通的信息溝通機(jī)制

進(jìn)一步拓展信息平臺(tái)，在現(xiàn)有《裝備承制單位名錄》基礎(chǔ)上，建立涵蓋全國(guó)優(yōu)勢(shì)民營(yíng)企業(yè)的信息平臺(tái)，將眾多的優(yōu)勢(shì)民營(yíng)企業(yè)信息納入信息平臺(tái)，使之為軍地共享。適度放開(kāi)武器裝備系統(tǒng)及配套裝備采購(gòu)信息的發(fā)布端口，擴(kuò)展信息量。通過(guò)定期舉辦技術(shù)論壇、博覽會(huì)、推介會(huì)等形式，加強(qiáng)各類先進(jìn)技術(shù)特別是軍民兩用技術(shù)的相互交流，促進(jìn)軍地雙方更進(jìn)一步增進(jìn)了解，使軍方科技需求與地方資源優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接。

（五）建立有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制

對(duì)于進(jìn)入軍品市場(chǎng)的民營(yíng)企業(yè)，定期對(duì)其法人資格、專業(yè)隊(duì)伍、質(zhì)量管理、財(cái)務(wù)資金狀況、保密資格等要素實(shí)施連續(xù)性的承制資格例行監(jiān)督。實(shí)行準(zhǔn)入準(zhǔn)出并行制度，對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)加大整改督促力度，充分利用警告、暫停資格等手段，促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)整改。對(duì)于整體承制能力、質(zhì)量管理水平下滑或出現(xiàn)重大問(wèn)題的民營(yíng)企業(yè)，依法取締軍品資格。

作? 者：中共重慶市委黨校MPA

責(zé)任編輯：宋英俊