制度均衡視域下我國行政制度的歷史演化與路徑選擇

程 鏑，衣園園

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 資源與環(huán)境學(xué)院，哈爾濱 150030)

制度研究是一個既古老而又前沿的話題。隨著制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起，學(xué)術(shù)界對于制度的研究進(jìn)入了一個新的階段，全新的理論假設(shè)的提出讓我們以更加寬廣的視野去審視人類社會中的制度問題，制度均衡的研究正是在這一時(shí)期開始興起的。

一、關(guān)于制度均衡的內(nèi)涵

追本溯源，制度均衡的概念最先出自于博弈論。均衡指的是在所有的局中人里最合理完備的組合，而其中最為經(jīng)典的就是納什均衡。處于博弈中的局中人十分肯定，在其他局中人給定的前提下，他首先選擇了最優(yōu)策略。從博弈論的角度來看，制度選擇的理想結(jié)果就是對所有局中人的選擇策略做出最優(yōu)完善的反映。

基于博弈均衡論，青木昌彥對制度做出如下定義:“制度是關(guān)于博弈如何進(jìn)行的共有信念的一個自我維系系統(tǒng)。制度的本質(zhì)是對均衡博弈路徑顯著和固定特征的一種濃縮性表征，該表征被相關(guān)領(lǐng)域幾乎所有參與人所感知，認(rèn)為是與他們策略決策相關(guān)的。這樣，制度就以一種自我實(shí)施的方式制約著參與人的策略互動，并反過來又被他們在連續(xù)變化的環(huán)境下的實(shí)際決策不斷再生產(chǎn)出來?！盵1]

一般來說，制度均衡存在于制度供給與需求的相互適應(yīng)之中。以需求角度說，不同需求的制度的影響力是不同的，要盡可能約束其效用過大化以致平衡狀態(tài)低下。以供給角度說，制度是政府的政治產(chǎn)物，需要維護(hù)和平衡各種制度之間的需求與利益。在制度均衡背景下兩種現(xiàn)存的具體制度不是一種排斥關(guān)系，而是相互協(xié)調(diào)、相互依存的。一般而言，均衡包括兩種：行為均衡和變量均衡。在雙方處于對立情況下，并且都沒有動機(jī)和能力改變現(xiàn)狀的均勢行為，被稱為行為均衡；而雙方處于對立，但變量處于一種均等的狀態(tài)，被稱為變量均衡。通常情況下，制度均衡具備非常顯著的特征：其一，取得了各種要素資源的全部增量；其二，依舊會存在潛在利潤；其三，如果沒有對制度環(huán)境進(jìn)行一定程度的改變，就很難做到收入的重新分配。

與此相對應(yīng)，制度非均衡指的是制度需求和供給之間出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的狀況，所以說，從制度供需層面看，制度非均衡主要表現(xiàn)在制度供給過剩和供給不足兩方面。從內(nèi)涵來看，制度供給過?？梢越忉尀閺男枨蠼嵌瘸霭l(fā)，一些制度并沒有發(fā)生有效的作用，也可以說這些制度的設(shè)置和存在是多余的，比如絕大多數(shù)的制度都會產(chǎn)生某種類型的既得利益集團(tuán)，而這些集團(tuán)為了維護(hù)自身由制度供給的特權(quán)，就會千方百計(jì)地阻礙制度的演進(jìn)，寧愿保持制度的無效率狀態(tài)，從而造成制度非均衡的長期存在；制度供給不足指的是對新制度需求的存在通常是在該制度實(shí)際供給形成之前，進(jìn)而導(dǎo)致了制度的有效供給不足。然而就制度供給過剩和供給不足而言，可以將二者認(rèn)為是同一問題的不同方面，它們一般相互依賴，既是并存又是因果關(guān)系。因?yàn)榕f制度沒有被新制度取代之前，舊制度發(fā)揮阻礙作用，會抑制新制度成長；制度供給滯后性使新制度供給不足，新制度供給不足也就表明舊制度供給過多。

從以上闡述中我們可以看到，制度均衡到非均衡的樣態(tài)轉(zhuǎn)化實(shí)質(zhì)就是制度由非協(xié)調(diào)狀態(tài)向協(xié)調(diào)狀態(tài)的演變，制度演化也是在非均衡——新的制度均衡——制度再非均衡的循環(huán)下構(gòu)成的。而縱觀人類歷史上的一切制度演化，我們都可以看到這樣一種演變的發(fā)生和存在，也能看出制度非均衡樣態(tài)是常態(tài)的，而制度均衡是相對發(fā)生的。詳細(xì)來看，我們可以從外生演化和內(nèi)生演化兩個方面進(jìn)行分析與理解。所謂外生演化指的是由于受到制度之外一些因素的影響而導(dǎo)致具體制度出現(xiàn)了變化，這些制度外的因素種類非常復(fù)雜，可以是政治性的、軍事性的，也可以是社會性的、經(jīng)濟(jì)性的，如果一些因素在特定的系統(tǒng)內(nèi)不發(fā)生累積性的變動，而是達(dá)到一種狀態(tài)的均衡，那么這種變化就不會成為導(dǎo)致制度變動的外部因素；內(nèi)生演化指的是由于制度內(nèi)部的因素而引起的制度變動，比如當(dāng)制度集合發(fā)生改變以及制度技術(shù)發(fā)生改變時(shí)，制度本身也會隨之發(fā)生變化。總而言之，制度演化是持續(xù)與間斷、漸進(jìn)與突變相互辯證統(tǒng)一的過程。

二、制度均衡視域下我國行政制度的歷史演化

制度均衡和變遷理論為我們更好地分析我國行政制度的變遷和演變奠定了重要的理論前提，接下來我們就根據(jù)上文的邏輯層次對我國行政制度的歷史演化進(jìn)行系統(tǒng)闡釋。制度的演化是基于共有信念，為適應(yīng)決策規(guī)則而進(jìn)行策略選擇，也就是使博弈的一種均衡向另一種移動。行政制度(即政府制度)是以一定的行政思想和觀念做指導(dǎo)的、由國家憲法和法律規(guī)定的有關(guān)國家行政機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、職能、權(quán)限、組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制、活動規(guī)程等方面的準(zhǔn)則體系以及政府體制內(nèi)各權(quán)力主體的關(guān)系形態(tài)。由于行政制度在樣態(tài)上具有一般制度的典型特征，所以我國行政制度的演化也可看作是在均衡——非均衡——再均衡的循環(huán)下構(gòu)成的。

同時(shí)，在這一問題中我們不能夠贊同制度均衡就是帕累托最優(yōu)狀態(tài)的觀點(diǎn)。因?yàn)樾姓贫染哂蟹浅Ｃ鞔_的政治性，單純的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析并不足以認(rèn)識行政制度均衡的本質(zhì)，而是必須要結(jié)合政治學(xué)的分析方法，將其本質(zhì)看作是政治力量之間的博弈過程，這個過程在時(shí)間和空間上始終都處在均衡和失衡狀態(tài)的不斷轉(zhuǎn)變中。因此事實(shí)上并不存在一種絕對理想的行政制度均衡狀態(tài)，其時(shí)代的發(fā)展路徑體現(xiàn)出來的是對于原來均衡狀態(tài)的不斷突破與創(chuàng)新，我國行政制度的歷史演化即是如此。如果沒有制度均衡過程中的矛盾和沖突，就不可能發(fā)生行政制度的內(nèi)在變革，也就不會推動我國體制制度的完善和發(fā)展。

我國現(xiàn)代意義上的行政制度歷史演化分為三個階段。第一個階段是行政制度的傳統(tǒng)階段。我國現(xiàn)代意義的行政制度的產(chǎn)生肇始于新中國成立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建成之初，新的經(jīng)濟(jì)制度的發(fā)展需要與之適應(yīng)的行政制度。在這一時(shí)期，我國政府的工作重心是以階級斗爭為綱，堅(jiān)持高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。因此，建立以政府干預(yù)和政府主導(dǎo)為基礎(chǔ)的行政制度，否定市場機(jī)制的作用，主要是為了服務(wù)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，使經(jīng)濟(jì)制度與政治制度維持均衡狀態(tài)。這一階段政府進(jìn)行了三次機(jī)構(gòu)改革：1952年為實(shí)行五年計(jì)劃做準(zhǔn)備，此次改革以加強(qiáng)中央集權(quán)為目的；1958年下放權(quán)力到地方，減少經(jīng)濟(jì)管理部門；1960年開始，進(jìn)行精簡干部，對事業(yè)單位和政府部門同時(shí)精簡。這一階段機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了精簡——增加——再精簡的過程，行政體制缺乏彈性，沒有相關(guān)法律規(guī)定地方政府權(quán)力，中央集權(quán)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成了一種制度安排上的均衡化。這一時(shí)期的行政制度均衡主要是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展背景下而不斷完善和進(jìn)化的，同樣，其終結(jié)也伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)秩序的破產(chǎn)。

第二個階段是行政制度的轉(zhuǎn)軌階段。改革開放之后，處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡時(shí)期，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)向了社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)，市場經(jīng)濟(jì)要求市場秩序必須是公平的、競爭的和等價(jià)交換的，政府完全主導(dǎo)的行政制度無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，造成了這一時(shí)期的行政制度非均衡。為改變這一非均衡狀態(tài)，發(fā)揮好市場的作用，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，使其從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理，直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。這一階段政府也進(jìn)行了三次機(jī)構(gòu)改革：1982年以改革干部人事為主要工作；1988年第一次提出轉(zhuǎn)變政府職能；1993年正式開始推進(jìn)轉(zhuǎn)變職能的工作，將直接管理經(jīng)濟(jì)部門的職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。這種職能的轉(zhuǎn)變決定了這一階段行政制度建設(shè)的特色，其建設(shè)主要圍繞如何保證經(jīng)濟(jì)生活中的自由競爭而展開，政府行為與市場自發(fā)秩序相得益彰，各自發(fā)揮其功能。雖市場經(jīng)濟(jì)未成熟，這一階段的行政制度改革也未徹底實(shí)現(xiàn)預(yù)期的改革目標(biāo)，但我們看到這一階段為了維持均衡的態(tài)勢，行政制度內(nèi)部已經(jīng)做出調(diào)整。

第三個階段是行政制度的創(chuàng)新階段。在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中，行政制度均衡在改革開放的二十年后得到了空前的加強(qiáng)。在這一階段，我國找到了適合自己的發(fā)展路徑，堅(jiān)持中國特色社會主義道路，建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)，行政制度也不斷趨于均衡。

1998年，機(jī)構(gòu)改革在轉(zhuǎn)變政府職能方面邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，并要求撤掉專業(yè)管理經(jīng)濟(jì)的部門；2003年的政府管理改革在既要抓住國際環(huán)境帶來的發(fā)展機(jī)會又要克服更大的競爭挑戰(zhàn)的背景下，更具有時(shí)代意義。為與世界接軌，與其他經(jīng)濟(jì)組織合作，我國政府組建了商務(wù)部，成立了銀監(jiān)會、國資委等；2008年，黨的十七屆二中全會首次提出大部門制改革，為梳理部門關(guān)系和轉(zhuǎn)變政府職能做出貢獻(xiàn)，組建了交通運(yùn)輸部和工業(yè)和信息化部等；2013年，將國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，進(jìn)行“放管服”改革，這次改革可操作性更強(qiáng)、要求更具體以及內(nèi)容更全面。以上這一階段行政改革表明我國行政制度演化正在有條不紊地維持均衡的態(tài)勢，適應(yīng)外部因素與內(nèi)部因素共同作用的環(huán)境中，在未來將會朝著全新的方向發(fā)展。

通過前文對我國行政制度歷史演化中制度均衡與非均衡的相關(guān)論述，我們可以這樣總結(jié)當(dāng)代的行政制度演化狀況：由于信念與行為的不一致以及選擇決策規(guī)則發(fā)生沖突時(shí)，就造成了制度非均衡的狀態(tài)。所以為使制度在均衡狀態(tài)下發(fā)生演化，參與者應(yīng)以共有的均衡信念選擇決策規(guī)則，并根據(jù)變化因素協(xié)調(diào)信念指導(dǎo)行為。制度演化是動態(tài)的、漸進(jìn)的，為使其持續(xù)地保持下去，就要間斷與進(jìn)化地選擇均衡。

三、行政制度均衡的宏觀架構(gòu)

通過前面的解讀，大致總結(jié)出來行政制度發(fā)展的基本過程是均衡——非均衡的制度演進(jìn)，但是這種狀況嚴(yán)格來講只存在于行政制度的表層。真正深入的理解必須要深入到行政制度發(fā)展的歷史架構(gòu)當(dāng)中，從制度內(nèi)在的角度去論證行政制度內(nèi)外結(jié)合的邏輯關(guān)系，從而能夠展現(xiàn)出行政制度在走向均衡的歷程中更加豐富與形象的樣態(tài)模式。

(一)行政制度均衡的結(jié)構(gòu)層面

行政制度從結(jié)構(gòu)層面可以分為正式制度和非正式制度，因此結(jié)構(gòu)層面的制度亦即這兩者之間的結(jié)構(gòu)均衡。制度的內(nèi)在規(guī)則從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看主要包括國家規(guī)定的正式約束、社會認(rèn)可的非正式約束、實(shí)施機(jī)制三個方面，其中正式約束和實(shí)施機(jī)制存在于正式制度層面，而非正式約束即非正式制度。

在社會發(fā)展過程中，社會群體發(fā)自內(nèi)心的、有意識地創(chuàng)造和構(gòu)建出一系列規(guī)制，正式制度因此而產(chǎn)生?？梢詫⑵浞譃槿齻€層次，其一是社會形態(tài)的制度，如社會主義和資本主義制度等；其二是社會中某領(lǐng)域的制度，如經(jīng)濟(jì)制度、政治制度等；其三是某一行為的制度，如獎懲、績效制度等。從行政制度層面來看，正式制度是一個組織建立和有序運(yùn)行的重要前提。根據(jù)邊際成本理論，當(dāng)正式制度所面臨的環(huán)境趨向復(fù)雜的時(shí)候，其制定和運(yùn)行過程中所產(chǎn)生的成本也隨之發(fā)生變化，因此社會運(yùn)行的層級和結(jié)構(gòu)很大程度上決定著行政制度的最終規(guī)模。

非正式制度是相對于正式制度而言的，它是在社會的發(fā)展中，人們無意識形成的。隨著行政制度的不斷完善和發(fā)展，科層制的構(gòu)建理念仍舊處于主體地位，但是非正式制度依舊在制度構(gòu)建和演變中起到了不可替代的作用。習(xí)慣層面和意識形態(tài)層面的非正式約束作為客觀存在的事實(shí)，也會對正式制度的完善造成一定的負(fù)面影響。比如在行政管理活動的運(yùn)行過程中利用正式制度的缺陷或漏洞，在不違反規(guī)定的情況下給予少數(shù)人便利條件和特權(quán)，這種做法隱蔽性強(qiáng)，政治規(guī)制也很難進(jìn)行懲戒。而當(dāng)其形成共識或者習(xí)慣之后，對于正式制度的破壞是非常顯著的。正式制度與非正式制度共同存在于行政組織的體制當(dāng)中，并且各自發(fā)揮其功能和作用，因此兩者的均衡問題是促進(jìn)行政制度均衡必須要考慮的。

從二者關(guān)系來看,其是相互依存、聯(lián)系的關(guān)系。一方面，正式制度的產(chǎn)生以非正式制度為前提條件，而在確立正式制度后，又會逐漸產(chǎn)生新的非正式制度。制度確立最開始并不會直接通過法律、法規(guī)等正式約束，而是先源于道德、倫理等非正式約束，在其經(jīng)過長時(shí)間作用基礎(chǔ)下建立正式制度。而之后為適應(yīng)正式制度，會產(chǎn)生新的倫理、習(xí)慣，隨之新非正式制度形成。另一方面，只有正式制度和非正式制度一起發(fā)揮功能才會形成穩(wěn)定和諧的社會秩序。因?yàn)榉钦街贫茸陨聿痪哂袕?qiáng)制力，要想發(fā)揮作用必須依靠帶有約束力的正式制度，才會向預(yù)期目標(biāo)發(fā)展；同樣，正式制度發(fā)揮效能也需要非正式制度提供基礎(chǔ)支持。正式制度中以法律法規(guī)為例，在行為主體不具備道德倫理等非正式制度的情況下，讓其遵守法律法規(guī)是難以實(shí)現(xiàn)的，這時(shí)的正式制度沒有意義。只有主體有很強(qiáng)的道德意識，正式制度才會得到實(shí)施。

從發(fā)展特征來看，正式制度能夠在一夜之間發(fā)生變化，但是非正式制度的變化往往是長期的，這樣就說明了非正式制度的產(chǎn)生、發(fā)展以及消亡和正式制度并不一定是相互配合的。比如，在政治體制的發(fā)展中，我們可以借助國際普遍認(rèn)可的或者在某些國家已經(jīng)取得成功的正式制度，但是在非正式制度的建設(shè)中這些經(jīng)驗(yàn)很難發(fā)揮作用。由于正式制度與非正式制度的特征有著明顯的不同點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治體制建設(shè)過程中，就必須要做到正式制度和非正式制度的有機(jī)融合，相輔相成，實(shí)現(xiàn)制度的健康穩(wěn)定運(yùn)行。

(二)行政制度均衡的行為層面

諾斯曾在制度變遷研究中強(qiáng)調(diào)主體發(fā)展是制度變遷的結(jié)果，并認(rèn)為制度均衡正確的路徑選擇有利于研究人與制度的關(guān)系。所以，要想更好地從行為層面對行政制度均衡進(jìn)行分析，探討行政制度本身和行政活動主體之間的關(guān)系是十分必要的。眾所周知，行政管理是指行政主體及其工作人員對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理的一系列活動，其中的行政主體最主要的就是政府。行政主體通過對行政制度本身的認(rèn)識以及在貫徹落實(shí)行政制度和執(zhí)行政策過程中的行為，間接地對行政制度的變遷產(chǎn)生了影響。因此行政主體作為行政制度執(zhí)行的重要載體，在很大程度上關(guān)系著行政制度均衡狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)。

對于行政主體和行政制度而言，兩者有著非常密切的關(guān)系，其一，行政主體的權(quán)力來源于行政制度，行政制度是其運(yùn)行的重要依據(jù)。如果行政主體活動過程中出現(xiàn)制度缺失的現(xiàn)象，行政主體的權(quán)力就會缺乏權(quán)威性，甚至?xí)?dǎo)致權(quán)力的喪失。其二，行政主體的活動影響著行政制度的完善。任何制度的完善都離不開執(zhí)行者的行為活動，行政主體是行政制度的實(shí)踐者,也就是說行政工作人員及公共組織的行為和活動說到底就是行政制度的外在表現(xiàn)形式，其活動的好壞在很大程度上影響著行政制度的實(shí)施和完善。其三，行政主體與行政制度是相互協(xié)調(diào)產(chǎn)生的關(guān)系。一方面，道德準(zhǔn)則和文化信念是行政主體行為的影響因素。行政主體塑造過程中行政制度為其提供思想準(zhǔn)則和道德規(guī)范,以激勵行政主體實(shí)現(xiàn)行為目標(biāo)；行政主體觀念上一直將行政制度作為本質(zhì)對象，行政制度的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)等又制約著行政主體的行為,所以,行政制度可以塑造行政主體并決定行政主體的行為方式及效果。另一方面，行政制度是行政主體思想意識共同社會化的表現(xiàn)，與行政主體的價(jià)值觀、偏好選擇關(guān)系密切。行政制度變遷的根本動力就是行政主體的理性思考能力,也就是，制度變遷是行政主體理性的社會化過程。因此，雖然行政制度在權(quán)力運(yùn)行中處于主導(dǎo)地位，但行政主體的活動在很大程度上影響著行政制度的進(jìn)一步健全和完善。

所以說，要實(shí)現(xiàn)行為層面的行政制度均衡就一定要是實(shí)現(xiàn)行政制度和行為主體互動的有機(jī)統(tǒng)一。行政制度理念中行政主體要通過理性學(xué)習(xí)制度創(chuàng)新理念和規(guī)范意識，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新；行政制度實(shí)踐中行政主體依據(jù)制度邏輯程序，發(fā)揮行政制度功能；行政制度方法中行政主體以科學(xué)的技術(shù)、方法選擇制度正確的表達(dá)方式。

(三)行政制度均衡的系統(tǒng)層面

系統(tǒng)層面的行政制度均衡也尤為重要，主要就是體現(xiàn)在行政制度和外在環(huán)境兩者的關(guān)系上，也就是我們前邊所講到的外生演化。在制度的發(fā)展和變遷過程中，環(huán)境因素尤為重要，不僅反映了制度的結(jié)構(gòu)和變遷過程，也在很大程度上影響了制度的健全和完善。比如，在制度的變遷中，諸如經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、技術(shù)的進(jìn)步、人口的增長、科學(xué)的發(fā)展、軍事文化的交流或者宗教的興起和傳播等，這些因素都會對制度的發(fā)展造成不同程度的影響。因?yàn)?，它們都有相同的特征就是都會在既定的制度系統(tǒng)中向某一方向發(fā)生累積性變化。

同經(jīng)濟(jì)制度一樣，行政制度也是構(gòu)成人類社會的主要制度之一，其作用范圍囊括了人類生活的方方面面，因此對其產(chǎn)生影響的環(huán)境因素同樣內(nèi)容廣泛并且影響深遠(yuǎn)。前面提到的各種因素，都會對行政制度的均衡態(tài)勢起到正面或者反面作用。就環(huán)境因素而言，大體分為變遷因素與穩(wěn)定因素。其中變遷因素包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技、信息技術(shù)、輿論輿情等；而穩(wěn)定因素則包含國家的基本政治框架和憲法、合理的社會結(jié)構(gòu)、公眾共同的價(jià)值追求、傳統(tǒng)歷史文化以及自然資源等。行政制度均衡態(tài)勢在這些環(huán)境因素長時(shí)間積累過程中，也逐漸呈現(xiàn)與原環(huán)境相離并與新環(huán)境相合的變化過程。

而如果將行政制度看作是一個封閉的體系的話，與之相關(guān)的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度等，都可以看作是行政制度環(huán)境因素的一個部分。因此，系統(tǒng)層面的行政制度均衡亦可以從兩個層面進(jìn)行理解：第一個層面屬于作為宏觀制度的一個部分的行政制度，與外界環(huán)境，即我們前面所提到的那些因素之間的均衡；第二個層面則是作為一個獨(dú)立體系的行政制度，與其相關(guān)聯(lián)的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度等其他制度之間的結(jié)構(gòu)均衡。第一個層面的均衡是第二個層面的基礎(chǔ)，后者隨其變化而發(fā)生變化；而第一個層面均衡的實(shí)現(xiàn)則以第二個層面的均衡為條件，沒有制度內(nèi)部的系統(tǒng)均衡，整個社會的制度均衡，亦即我們所強(qiáng)調(diào)的和諧社會，也是無法實(shí)現(xiàn)的。

四、當(dāng)代中國和諧社會構(gòu)建中行政制度均衡的路徑選擇

從一定意義上講，可以從和諧社會本質(zhì)的層面認(rèn)識制度均衡。從政治學(xué)的角度看，和諧社會其實(shí)就是不斷滿足不同利益主體的利益和需求的過程，而制度安排則是一種使人們獲得滿足的手段和方法。但是，因?yàn)閭€人理性需求并無法代表團(tuán)體理性的需求，有時(shí)候個人為了滿足自己的利益會損害其他人的利益，那么就會出現(xiàn)利益體之間的相互沖突。一旦人們的利益沒有得到有效的滿足，他們就會試圖破壞當(dāng)前的制度體制，進(jìn)而也會影響和諧社會的整體進(jìn)程。所以說，要想更好地構(gòu)建和諧社會，就一定要采取積極措施實(shí)現(xiàn)制度的均衡化。制度均衡化實(shí)現(xiàn)了不同利益群體各自利益的滿足，進(jìn)而避免了利益體之間的沖突與戰(zhàn)爭，這樣各個利益體也就會維護(hù)現(xiàn)存的政治制度，反過來再推動和諧社會的繼續(xù)構(gòu)建。當(dāng)前，我們要構(gòu)建和諧社會，其實(shí)就是通過實(shí)現(xiàn)制度的均衡來保證制度內(nèi)部各個環(huán)節(jié)的均衡。下面我們將通過對中國行政制度均衡建設(shè)中需要平衡的幾組因素的分析，嘗試尋找行政制度均衡在中國實(shí)現(xiàn)的創(chuàng)新路徑。

(一)以現(xiàn)代治理體系為基礎(chǔ)的行政制度的結(jié)構(gòu)均衡

“現(xiàn)代國家機(jī)器的基本特征就是簡單化，即為了社會清晰化和標(biāo)準(zhǔn)化,為了管理方式的簡單,極端現(xiàn)代主義的政府及其官員以自己感興趣的方式改造環(huán)境、村莊、社會生活,希望使用國家權(quán)力為人民的工作習(xí)慣、生活方式、道德行為和世界觀帶來巨大的、烏托邦式的變化?！盵2]因此管制行政一直以來都是現(xiàn)代國家行政機(jī)構(gòu)的基本行為標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)代中國的行政制度也具有明顯的管制行政趨向。但是與西方國家基于市場缺陷而形成的政府管制不同，中國的管制行政特點(diǎn)是以社會主義的經(jīng)濟(jì)理論和意識形態(tài)為依據(jù)、權(quán)力體制上的集權(quán)制、職能上是全能型政府、行政行為主要是行政命令等。由于缺少多中心的社會治理機(jī)制，政府以權(quán)力為中心設(shè)置國家與社會生活中的各種規(guī)則，但這種安排往往會忽略掉社會微觀層面的個體需求，因此會導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的制度供需間的不均衡。從發(fā)展的角度看，服務(wù)行政的理念優(yōu)于傳統(tǒng)的管制行政，服務(wù)型行政制度對于管制行政的超越正是為了消弭這種非均衡現(xiàn)象的出現(xiàn)?！吨袊伯a(chǎn)黨第十九大工作報(bào)告》中指出，為深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，要創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。但是即使在最強(qiáng)調(diào)服務(wù)的政府制度中，管制行政依然會在一定范圍內(nèi)存在，尤其是在當(dāng)代中國處于這樣一個轉(zhuǎn)型期和發(fā)展有了新的歷史方位(重要戰(zhàn)略機(jī)遇期)的特定狀態(tài)之下，政府行政制度中管制行政與服務(wù)行政的均衡，是實(shí)現(xiàn)行政制度均衡的必要前提。因此，要做到高度集權(quán)與權(quán)力下放相統(tǒng)一，秩序取向與創(chuàng)新精神想融合，效率與質(zhì)量相結(jié)合以促進(jìn)管制行政與服務(wù)行政的均衡發(fā)展。

(二)中國傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代公民精神的價(jià)值均衡

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯在北大做演講的時(shí)候曾指出，即使發(fā)展到今天，我們的文化傳統(tǒng)、信仰體系等等依然是制度變遷的根本性制約因素。在中國更是如此，行政制度變遷既受到以儒家文化為核心的傳統(tǒng)思想、觀念等因素的制約，又要受到來自西方的民主政治思想和文化價(jià)值觀的影響，二者雖有矛盾卻可發(fā)揮各自作用促進(jìn)行政制度均衡發(fā)展。隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，現(xiàn)代公民精神依附于西方民主政治思想產(chǎn)生，成為實(shí)施公共行政的基本條件，但這些民主價(jià)值原則并非放之四海皆準(zhǔn)、可以毫不改變地發(fā)揮作用。尤其在傳統(tǒng)觀念具有幾千年悠久歷史的中國，傳統(tǒng)因素影響的深遠(yuǎn)程度是超出想象的。因此，我們必須在了解這些因素的基礎(chǔ)上，結(jié)合我們的過去和未來，做出符合新時(shí)代中國發(fā)展的行政制度的路徑選擇。堅(jiān)持傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代公民精神的價(jià)值的均衡，弘揚(yáng)“天下興亡，匹夫有責(zé)”的社會責(zé)任感，培養(yǎng)現(xiàn)代公民精神中的權(quán)責(zé)和參與意識；繼承“仁愛”思想的處事價(jià)值觀，培養(yǎng)現(xiàn)代公民精神中的主體與自治意識；擁有“富貴不能淫，貧賤不能移，威武不能屈”的高尚節(jié)操，培養(yǎng)現(xiàn)代公民精神中的規(guī)則與自律意識。在不斷發(fā)展的今天，要承認(rèn)傳統(tǒng)文化信仰對行政制度制定的積極影響，也要肯定公民精神賦予制度變遷的價(jià)值意義。

(三)創(chuàng)新治理理念與深化政府改革的行為均衡

中國轉(zhuǎn)型期的時(shí)代特征和社會的劇烈變革都需要強(qiáng)化政府在公共事務(wù)中的作用，但這并不意味著政府有足夠的理由侵入服務(wù)對象的私人領(lǐng)域之中，打破公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的界限。而是指政府在自身職能范疇之內(nèi)，將這些功能更充分、更有效地發(fā)揮出來。在新時(shí)期，西方政府改革的成功經(jīng)驗(yàn)為我們提出了轉(zhuǎn)變政府職能的新思路，但同時(shí)我們也應(yīng)該看到，觀念的落后在很大程度上阻礙了政府改革的深入發(fā)展。因此，行政制度的改革要以創(chuàng)新行政理念為前提基礎(chǔ)。在這個過程中，要充分發(fā)揮政府主導(dǎo)性的作用。從制度變遷的角度看，政府主導(dǎo)的制度建設(shè)屬于強(qiáng)制性制度變遷的范疇，即在法定范疇內(nèi)由政府提供新的制度安排，正如波蘭尼所說，“正是在中央集權(quán)式的干涉主義不斷膨脹的前提下，通向自由市場的道路才得以開拓且未曾關(guān)閉”[3]。由此也可以看出，我國政府在轉(zhuǎn)變政府職能深化簡政放權(quán)過程中，推進(jìn)政事分開、事企分開、管辦分離與賦予省級及以下政府更多自主權(quán)時(shí)，政府要切實(shí)創(chuàng)新行政理念，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，進(jìn)一步強(qiáng)化效率意識、服務(wù)意識與創(chuàng)新意識，做到行政理念與政府行動相統(tǒng)一，更好地促進(jìn)行政體制改革并向行政制度均衡化發(fā)展，得以構(gòu)建服務(wù)型、創(chuàng)新型的和諧社會。

(四)建立高效政府與維護(hù)社會正義的系統(tǒng)均衡

在當(dāng)前的社會發(fā)展情況下，建立高效的政府行政系統(tǒng)具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義，但和諧社會建設(shè)的內(nèi)在價(jià)值也要求政府在維護(hù)社會公平中起到基礎(chǔ)作用，同樣在不斷滿足人民日益增長的美好生活需要中，也需要不斷促進(jìn)社會公平。其中判定政府行政系統(tǒng)是否高效除了政府自身運(yùn)行效率外，另一重要因素是政府在提供公共服務(wù)過程中的執(zhí)行力，即政府提供公共服務(wù)的效率和效果是否均衡。同時(shí)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會公平最突出的表現(xiàn)就是公民在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域是否有平等待遇?？梢钥闯鲂逝c公平出現(xiàn)共贏的局面非常困難，但在制度建設(shè)的角度上，我們?nèi)匀挥凶銐虻馁Y源來實(shí)現(xiàn)這一均衡的目標(biāo)。一方面，20世紀(jì)80年代開始的新公共管理運(yùn)動，在方法手段上，比如政府績效評估機(jī)制等，對于當(dāng)代政府改革具有很大的借鑒作用，有效提高了政府行政效率和公共服務(wù)水平；另一方面，通過民主行政的開展，強(qiáng)化公共行政的參與機(jī)制，尤其是公民參與，對于制度改革具有深化和創(chuàng)新作用。因此，在制度變遷過程中政府要將公平作為著眼點(diǎn)，將行政效率與社會公平統(tǒng)一作為價(jià)值準(zhǔn)則，高效政府雖有意義，但美好、和諧的社會才是全人類一直的追求。

諾斯在分析制度變遷時(shí)，強(qiáng)調(diào)了路徑依賴(Path- dependence)的重要性。由于制度變遷和技術(shù)變遷一樣存在報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制，因此制度的發(fā)展在選擇某條路徑之后，它的既定方向會在未來發(fā)展中不斷強(qiáng)化。因此過去的選擇在今天不是毫無意義的，它決定并影響著制度的未來發(fā)展。路徑正確的情況下，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化；如果選擇錯誤，則有可能順著原來錯誤的路徑繼續(xù)下滑，最終被“鎖定”在一種惡性循環(huán)的無效率狀態(tài)。[4]因此，在今天的和諧社會建設(shè)中建立和完善公共行政的制度均衡模式，必須要保證路徑選擇向著良性循環(huán)的軌道前進(jìn)。