統(tǒng)籌型大部制改革：黨政協(xié)同與優(yōu)化高效

◎趙立波 （中共青島市委黨校、青島行政學(xué)院基礎(chǔ)教研部，山東青島266071）

當(dāng)查遍三個主要改革政策——十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下分別簡稱為《決定》《方案》）和十三屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，其中未見有大部制（或大部門體制）改革的字樣，這還能說機(jī)構(gòu)改革屬于大部制改革嗎？但機(jī)構(gòu)改革的實(shí)情是：2008年首次要求“探索實(shí)行”（實(shí)則“高調(diào)”）推行大部制改革，國務(wù)院涉及調(diào)整變動的機(jī)構(gòu)有15個，正部級機(jī)構(gòu)減少4個；2013年“穩(wěn)步推進(jìn)”大部制改革，正部級機(jī)構(gòu)減少4個（其中組成部門2個），副部級機(jī)構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變；本次機(jī)構(gòu)改革國務(wù)院正部級機(jī)構(gòu)減少8個，副部級機(jī)構(gòu)減少7個。

2013年，筆者曾在發(fā)表的一篇文章中預(yù)測：“……大部制改革會告一段落，而新的改革思維、新的改革戰(zhàn)略將會形成、推出?！保?］這是基于筆者將大部制改革定義為“一種以結(jié)構(gòu)優(yōu)化并精簡機(jī)構(gòu)為目標(biāo)的組織重組行為”，并進(jìn)而認(rèn)定大部制改革是“階段性改革”做出的預(yù)測［1］。但新的改革思維、新的改革戰(zhàn)略形成推出后并不意味著大部制改革“歷史的終結(jié)”；相反，大部制改革內(nèi)含的一些正當(dāng)而有效原則、價值甚至具體舉措將長期伴隨、影響機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程。

中國跨入新的歷史方位、進(jìn)入新時代，《決定》指出：“面對新時代新任務(wù)提出的新要求，黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置同統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體’總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個全面’戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，同實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)。”［2］因此，改革要推進(jìn)、要深化。但本次黨和國家機(jī)構(gòu)改革的主旋律是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革……上述“新的改革思維、新的改革戰(zhàn)略”賦予此次改革新的原則、要求、內(nèi)容與特征。

一、統(tǒng)籌型大部制改革的主要特征

（一）堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

改革開放以來進(jìn)行的八次機(jī)構(gòu)改革或謂之“政府革命”，先后出現(xiàn)過“機(jī)構(gòu)改革”“行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革”“行政管理體制改革”“行政體制改革”“機(jī)構(gòu)和行政體制改革”等表述。本次改革稱為“黨和國家機(jī)構(gòu)改革”，既表明改革涉及面大大擴(kuò)展，也點(diǎn)明“黨”納入改革范圍、“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是改革主題與主旋律?！稕Q定》指出：“黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我們黨治國理政的重要保障。”［2］因此，堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)恰恰是貫穿這次改革全過程的政治主題。在“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法背景下，將加強(qiáng)黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)作為深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)是勢之必然，因此改革要旨是優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強(qiáng)有力。具體而言，是通過建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、強(qiáng)化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位、更好地發(fā)揮黨的職能部門作用、統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)、推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革（合署辦公）等一系列改革舉措予以推進(jìn)、予以保障。上述變化極大地改變了我們對大部制改革通常的認(rèn)知。

（二）圍繞目標(biāo)體系統(tǒng)籌改革設(shè)計

本次黨和國家機(jī)構(gòu)改革涉及黨、人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企業(yè)單位、事業(yè)單位、社會組織以及軍隊等12類組織：橫跨黨政軍群、超越體制內(nèi)外（社會組織就是體制外組織）。故“改革力度之大，影響面之廣，觸及的利益關(guān)系之復(fù)雜，都是少有的，是一場系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的變革”［3］。僅中央層面改革涉及的中央和國家機(jī)關(guān)部門、直屬單位就超過80個。但改革的目標(biāo)卻是圍繞完善黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，構(gòu)建一主四輔的目標(biāo)體系：一主即構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系；四輔即形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系。因此，本次大部制改革不局限于政府機(jī)構(gòu)、不限于行政體制改革，而是統(tǒng)合黨政軍群等組織，在涉及十二大類組織基礎(chǔ)上進(jìn)行橫向機(jī)構(gòu)重組、構(gòu)建新的部門體系。

（三）著眼職能轉(zhuǎn)變推進(jìn)政府改革

梳理《方案》60條具體改革條目可知，其中涉及黨組織的20條，涉及政府機(jī)構(gòu)的23條（加上執(zhí)法體制5條、跨軍地6條中5條改革后納入政府序列，實(shí)際為33條）；此外涉及人大、政協(xié)改革的各3條、跨軍地改革6條，群團(tuán)與地方機(jī)構(gòu)改革無具體條目。因此，改革任務(wù)最繁重的還是政府機(jī)構(gòu)?！稕Q定》明確指出：“轉(zhuǎn)變政府職能，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)?！保?］職能是政府對國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會公共事務(wù)進(jìn)行管理時應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能，是政府存在的價值和基礎(chǔ)。我國已經(jīng)進(jìn)入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化，政府擔(dān)負(fù)的職責(zé)和所發(fā)揮的功能、作用的范圍、內(nèi)容、方式也必須隨之發(fā)生轉(zhuǎn)移與變化。因此，政府改革著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，圍繞“破除制約使市場在資源配置中起決定性作用以及更好地發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制的弊端”的目標(biāo)，該加強(qiáng)的加強(qiáng)、該完善的完善、該轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)移、該下放的下放、該重組的重組、該分拆的分拆，等等。

將上述三大特征概括、凝縮，其實(shí)就是本文的標(biāo)題“統(tǒng)籌型大部制改革：黨政協(xié)同與優(yōu)化高效”的改寫。統(tǒng)籌，一是指改革橫跨黨政軍群、超越體制內(nèi)外多類組織，二是按照《決定》重申的“東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”原則，以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌本次改革。優(yōu)化協(xié)同高效是《決定》提出的改革原則，即“優(yōu)化就是要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢”［2］。有統(tǒng)有分、有主有次達(dá)成的協(xié)同就是在黨政（包括軍群等）各類組織中，黨是統(tǒng)是主，政是分是次，通過統(tǒng)分、主次之別展開的部門橫向重組，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋。優(yōu)化主要指黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置要堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，達(dá)成機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)責(zé)體系科學(xué)設(shè)計、合理配置。高效則是改革達(dá)到的終極目標(biāo)。

二、統(tǒng)籌型大部制改革的體制創(chuàng)新

一系列的體制機(jī)制創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，探索形成、塑就了中國特色的統(tǒng)籌型大部制基本框架。其主要體制創(chuàng)新可歸結(jié)為以下四個方面。

（一）從三職能到五職能

轉(zhuǎn)變和優(yōu)化職責(zé)是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是關(guān)鍵。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革的決定》提出：經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)；而經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。處理好政府和市場的關(guān)系本質(zhì)上就是政府職能的調(diào)整、轉(zhuǎn)化、重構(gòu)?！稕Q定》明確提出“轉(zhuǎn)變政府職能，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)”［2］。實(shí)際上，從1988年在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中首次提出轉(zhuǎn)變政府職能的要求開始，政府職能轉(zhuǎn)變就一直是政府體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容與中心環(huán)節(jié)。但對政府職能的認(rèn)識有一個逐步深化過程，從1998年明確的宏觀調(diào)控、社會管理、公共服務(wù)三職能，再到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)四職能，再到本次黨和國家機(jī)構(gòu)改革為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局而明確的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)五職能，幾十年的探索基本明確了政府當(dāng)下的基本職能。與之相對應(yīng)，大部制改革圍繞職能的重新定位謀劃、重組部門體制。此次改革特別突出強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)美麗中國建設(shè)、建設(shè)生態(tài)文明、履行好生態(tài)保護(hù)職能。為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)強(qiáng)力進(jìn)行職能機(jī)構(gòu)重組，既是本次大部制改革的一大亮點(diǎn)，也是順應(yīng)全球環(huán)保意識不斷強(qiáng)化并符合各國政府改革大趨勢的舉措。

在改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制方面，《決定》要求：“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，為生態(tài)文明建設(shè)提供制度保障。”［2］由此設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即組建兩個“超級大部”——自然資源部、生態(tài)保護(hù)部。自然資源部整合8個部門機(jī)構(gòu)、職能，如將國土資源部的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家海洋局的職責(zé)，國家測繪地理信息局的職責(zé)整合，組建自然資源部，作為國務(wù)院組成部門；以國土資源部為基礎(chǔ)成立的自然資源部對外保留國家海洋局牌子，國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局從國務(wù)院機(jī)構(gòu)名錄上消失。自然資源部承擔(dān)的主要職責(zé)則包括對自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度，負(fù)責(zé)測繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理等。概而言之，就是行使自然資源所有者、規(guī)劃者、監(jiān)管者職能，傳統(tǒng)上經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管與運(yùn)營由國資委具體承擔(dān)，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)由財政部門承擔(dān)，此次改革解決了自然資源所有者職能缺位問題。

而以環(huán)保部為基礎(chǔ)組建的生態(tài)環(huán)境部，則整合環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)，國土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)，水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)，國家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)，國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會辦公室的南水北調(diào)工程項目區(qū)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，統(tǒng)一行使擬訂并組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作，監(jiān)督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環(huán)境保護(hù)督察等，從而形成“大環(huán)?！备窬?，以解決“九龍治水而水不治”等生態(tài)難題。

（二）從微調(diào)到深度重組

自黨的十七大報告提出“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”后，前兩輪大部制圍繞建立職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制進(jìn)行改革，使政府部門逐步朝著“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的方向進(jìn)行橫向整合。從總體看，漸進(jìn)式、合并同類項式的“微調(diào)”占主導(dǎo)位置。如形成“大文化”格局舉措是將國家新聞出版總署與國家廣播電視總局合并為國家新聞出版廣電總局。再如“大交通”體制改革，2008年形成綜合運(yùn)輸體系，不再保留交通部、中國民用航空總局而組建交通運(yùn)輸部，民航總局由國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)改為交通運(yùn)輸部管理的國家局，并去掉“總”字更名為中國民用航空局；2013年取消鐵道部并將其行政管理職能整合、納入交通運(yùn)輸部，組建交通運(yùn)輸部管理的新機(jī)構(gòu)——國家鐵路運(yùn)輸管理局。客觀來說，前兩次大部制改革存在“雷聲大、雨點(diǎn)小”問題。

一是機(jī)構(gòu)調(diào)整力度小。2008年的大部制改革組成部門由28個減少為27個；涉及調(diào)整變動的機(jī)構(gòu)15個，正部級機(jī)構(gòu)減少4個。2013年國務(wù)院按“穩(wěn)步推進(jìn)”大部制改革要求，正部級機(jī)構(gòu)減少4個，其中包括部鐵道、計生委2個組成部門，副部級機(jī)構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變。改革后2013年國務(wù)院組成部門有25個，直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個，直屬機(jī)構(gòu)15個，辦事機(jī)構(gòu)4個，直屬事業(yè)單位13個。共58個機(jī)構(gòu)，加上部委管理的國家局共81個。但本次改革雖不提大部制改革但實(shí)際部門整合力度大大提高：國務(wù)院設(shè)置組成部門增加一個為26個，但減少正部級機(jī)構(gòu)8個，副部級機(jī)構(gòu)7個，目前共有49個機(jī)構(gòu)（其中8個實(shí)際歸口黨中央、中央軍委領(lǐng)導(dǎo)），保留15塊牌子（其中7個機(jī)構(gòu)在黨中央系統(tǒng)）。

二是機(jī)構(gòu)整合、職能融合、部門銜接等力度不夠。雖然大交通格局初步形成，原民航總局、鐵道部整合進(jìn)入交通運(yùn)輸部，但兩個部委管理的國家局（中國民用航空局、國家鐵路運(yùn)輸管理局）依然在人財物以及運(yùn)行中保持巨大獨(dú)立性，甚至以相對乃至相當(dāng)獨(dú)立狀態(tài)進(jìn)入交通運(yùn)輸部，也可以說“大交通”體制“統(tǒng)而未合”“人和心不合”，這大大影響職能有機(jī)統(tǒng)一與大部制改革的實(shí)際成效。

本次改革機(jī)構(gòu)、職能整合力度前所未有，改革涉及的中央和國家機(jī)關(guān)部門、直屬單位就超過80個。在市場監(jiān)管方面，針對市場監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)法力量分散、基層力量薄弱、專業(yè)能力不強(qiáng)、資源難以共享特別是職能交叉、多頭執(zhí)法、互相推諉、協(xié)調(diào)不暢、監(jiān)管空白等監(jiān)管難題，“七八個大蓋帽管不住一頂破草帽”怪象長期存在，進(jìn)行了高強(qiáng)度的大拆大分大合，國家工商行政管理、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫、食品藥品監(jiān)督管理三大總局合并，并進(jìn)行其他調(diào)整：將國家工商行政管理總局的職責(zé)，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責(zé)，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務(wù)院反壟斷委員會辦公室等職責(zé)整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理；將國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責(zé)和隊伍劃入海關(guān)總署；保留國務(wù)院食品安全委員會、國務(wù)院反壟斷委員會，具體工作由國家市場監(jiān)督管理總局承擔(dān)；國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會職責(zé)劃入國家市場監(jiān)督管理總局，對外保留牌子……同時在執(zhí)法體制改革中整合工商、質(zhì)檢、食品、藥品、物價、商標(biāo)、專利等執(zhí)法職責(zé)和隊伍，組建市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍，由國家市場監(jiān)督管理總局指導(dǎo)。當(dāng)然，大部制改革有大合就有大拆。本次改革國家發(fā)改委通過放權(quán)、分散職能，使有“小國務(wù)院”之稱的超級大部在權(quán)責(zé)與職能方面與各部委達(dá)成某種平衡與協(xié)調(diào)（其他原因見后）。

（三）從分設(shè)到黨政協(xié)同

中國共產(chǎn)黨既是工人階級的先鋒隊，也是中國人民和中華民族的先鋒隊，還是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。從政治學(xué)上分析，黨與政、政黨與國家機(jī)構(gòu)畢竟是兩類不同性質(zhì)的組織。為使黨更好地總攬全局、協(xié)調(diào)各方，黨建立了堅強(qiáng)有力的組織體系，國家機(jī)構(gòu)包括群團(tuán)組織等都有分設(shè)的、相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu)系統(tǒng)。改革開放以來的一系列改革舉措在防止“以黨代政”“黨政不分”問題上取得重要進(jìn)展的同時，但另一些問題卻凸顯：“片面理解和執(zhí)行黨政分開，一些領(lǐng)域黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化的現(xiàn)象還不同程度存在，黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置還不夠健全有力，保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的制度和體制機(jī)制有待完善?！保?］此次改革由強(qiáng)調(diào)分工、分設(shè)、分開，轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)突出黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的黨政協(xié)同。

具體到大部制改革，前兩輪主要集中在政府部門進(jìn)行，但此次改革是在新的歷史方位展開的，黨的十九大強(qiáng)調(diào)“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”［5］，因此，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是要遵循的首要原則?！稕Q定》明確提出：“加強(qiáng)黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)。要優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強(qiáng)有力?！保?］具體到部門設(shè)置與調(diào)整，要求“統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)。根據(jù)堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的要求，科學(xué)設(shè)定黨和國家機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)確定位、合理分工、增強(qiáng)合力，防止機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合。黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益”。由此，此次大部制改革是在統(tǒng)籌“黨政軍群”基礎(chǔ)上實(shí)施的，通過組建、重組、合并、并入、歸口等方式形成具有“以黨統(tǒng)政”特點(diǎn)的部門體制以及“黨政協(xié)同”的多個大部，是此次大部制改革著力點(diǎn)。如通過優(yōu)化黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、機(jī)關(guān)黨建、教育培訓(xùn)等部門職責(zé)配置，加強(qiáng)歸口協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作等，更好地發(fā)揮黨的職能部門作用。為更好地落實(shí)黨管干部原則，加強(qiáng)黨對公務(wù)員隊伍的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，更好地統(tǒng)籌干部管理，建立健全統(tǒng)一規(guī)范高效的公務(wù)員管理體制，國家公務(wù)員局不再單設(shè)、并入中組部，由中組部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作，對外保留國家公務(wù)員局牌子。將原國家新聞出版廣電總局分拆，在國務(wù)院序列保留國家廣播電視總局，其原有的國家新聞出版方面的職責(zé)、電影管理方面的職責(zé)劃歸中宣部，同時中宣部對外加掛國家新聞出版署、國家版權(quán)局、國家電影局牌子。而政府序列的國家宗教事務(wù)局、國務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，此外，將作為國務(wù)院組成部門的國家民族事務(wù)委員會歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)：中組部、中宣部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部等黨的職能部門成為中國特色、“黨政協(xié)同”的超級大部。

（四）從議事協(xié)調(diào)到?jīng)Q策

“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”概念是在1993年才正式出現(xiàn)于國務(wù)院正式文件中，替換了之前所用的“非常設(shè)機(jī)構(gòu)”這一不規(guī)范提法。一般指為了完成某項特殊性或臨時性任務(wù)而設(shè)立的跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)跨國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)，但其名目繁多，如領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)辦公室、指揮部、委員會等。

1997年發(fā)布的《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》從法規(guī)層面正式明確并規(guī)范這一機(jī)構(gòu)，第六條：國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)根據(jù)職能分為國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院組成部門、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)、國務(wù)院組成部門管理的國家行政機(jī)構(gòu)和國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)……國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)跨國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)。國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)議定的事項，經(jīng)國務(wù)院同意，由有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)按照各自的職責(zé)負(fù)責(zé)辦理。在特殊或者緊急的情況下，經(jīng)國務(wù)院同意，國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以規(guī)定臨時性的行政管理措施。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般不獨(dú)立設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)①《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第十條：設(shè)立國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制；可以交由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)職能的或者由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)可以解決問題的，不另設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。設(shè)立國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定承擔(dān)辦事職能的具體工作部門；為處理一定時期內(nèi)某項特定工作設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定其撤銷的條件或者撤銷的期限。第二十條：國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不單獨(dú)確定編制，所需要的編制由承擔(dān)具體工作的國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)解決。這意味著議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)由相應(yīng)具體工作部門承擔(dān)而不單設(shè)。。2007年發(fā)布的《地方各級人民政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第十二條：縣級以上地方各級人民政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不單獨(dú)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，具體工作由有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

由議事協(xié)調(diào)到?jīng)Q策是近年來的巨大變化。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》：“中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。”同時提出設(shè)立國家安全委負(fù)會，作為中央關(guān)于國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國家安全的重大事項和重要工作。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)前加上決策二字，以及具體內(nèi)容的相應(yīng)規(guī)定，使得原來的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)具有總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)等決策等功能。《決定》進(jìn)一步明確提出：“黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在中央政治局及其常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)重大工作的頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)。”［2］從而“加強(qiáng)和優(yōu)化黨對深化改革、依法治國、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計等工作的領(lǐng)導(dǎo)?！保?］由此，決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為中國特色的機(jī)構(gòu)，不只是進(jìn)行議事、協(xié)調(diào)乃至“規(guī)定臨時性的行政管理措施”，而且行使頂層設(shè)計、總體布局等決策功能，成為真正的“出令機(jī)構(gòu)”。這些決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以設(shè)立獨(dú)立辦事機(jī)構(gòu)，或由有關(guān)部門承擔(dān)辦事機(jī)構(gòu)功能。這次改革新建、更名、調(diào)整了諸多決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)。組建了三個：中央全面依法治國委員會（辦公室設(shè)在司法部）、中央審計委員會（辦公室在審計署）、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組（秘書組設(shè)在教育部）；更名四個：中央全面深化改革委員會、中央財經(jīng)委員會、中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化委員會、中央外事工作委員會（由小組到委員會顯然更加規(guī)范、權(quán)威，并更具實(shí)體性組織性質(zhì)），分別設(shè)辦公室；辦事機(jī)構(gòu)調(diào)整歸口：中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室作為中央機(jī)構(gòu)編制委員會的辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)中央機(jī)構(gòu)編制委員會日常工作，中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦事機(jī)構(gòu)中編辦歸口中組部管理；不單設(shè)：中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組，職責(zé)由中央外事委員會及其辦公室承擔(dān)，在中央外事辦內(nèi)設(shè)維護(hù)海洋權(quán)益工作辦公室；辦事機(jī)構(gòu)變更：中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在新成立的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部；取消、歸并三個：不再設(shè)立中央社會治安綜合治理委員會及其辦公室、不再設(shè)立中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，有關(guān)職責(zé)交由中央政法委員會承擔(dān)，中央防范和處理邪教問題領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室職責(zé)劃歸中央政法委員會、公安部。

上述決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)定位與設(shè)置是本次改革著力謀劃并全力推進(jìn)的中國特色、集決策執(zhí)行監(jiān)督于一體的“超級的巨型大部”。決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)雖然在中央政治局及其常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，但可以對諸多領(lǐng)域、諸多工作進(jìn)行決策，并通過獨(dú)立設(shè)置實(shí)體化的辦事機(jī)構(gòu)、設(shè)立在政府部門的辦事機(jī)構(gòu)等方式予以推進(jìn)①會議審議通過了《中央全面深化改革委員會工作規(guī)則》《中央全面深化改革委員會專項小組工作規(guī)則》《中央全面深化改革委員會辦公室工作細(xì)則》。會議審議了《關(guān)于深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和中央紀(jì)委國家監(jiān)委機(jī)構(gòu)改革情況的報告》《關(guān)于第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察總結(jié)和下一步工作考慮的報告》。會議審議通過了《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》《關(guān)于設(shè)立上海金融法院的方案》《關(guān)于形成參與國際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的機(jī)制推動國際經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)完善的意見》《進(jìn)一步深化中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》《進(jìn)一步深化中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》《進(jìn)一步深化中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)非金融企業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》《關(guān)于改革國有企業(yè)工資決定機(jī)制的意見》《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)警員職務(wù)序列改革方案（試行）》《公安機(jī)關(guān)警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列改革方案（試行）》《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機(jī)構(gòu)評估改革的若干意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠信建設(shè)的若干意見》《關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的意見》……會議指出，把中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會，是健全黨對重大工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的一項重要舉措。要完善科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和決策、有效管理和執(zhí)行的體制機(jī)制，加強(qiáng)戰(zhàn)略研究、統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)，加強(qiáng)對地方和部門工作的指導(dǎo)。各級黨委要加強(qiáng)對改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)能力，確保黨中央改革決策部署落到實(shí)處（《中央全面深化改革委員會第一次會議審議通過了一大批文件》，http://news.xhby.net/system/2018/03/29/030807771.shtml）。。這類集決策、執(zhí)行（主要側(cè)重于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)等宏觀層面的執(zhí)行落實(shí)）、監(jiān)督于一身的超級大部，其體制調(diào)整不僅豐富了中國特色的大部門體制，還有助于“建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制”，加強(qiáng)黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

三、統(tǒng)籌型大部制改革的未來展望

雖然中國特色的統(tǒng)籌型大部制在探索中初步形成、塑就，但機(jī)構(gòu)改革是一個持續(xù)、不間斷的過程。一些架構(gòu)還需充實(shí)，一些問題或矛盾還需通過理論探索與具體實(shí)踐予以解決。

（一）黨政機(jī)構(gòu)職能機(jī)構(gòu)體系的統(tǒng)籌問題

黨政關(guān)系是我國政治體制的核心關(guān)系。保證黨實(shí)施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，完善黨政機(jī)構(gòu)布局是本次機(jī)構(gòu)改革的核心任務(wù)之一，正確理解和落實(shí)黨政職責(zé)分工，理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，系統(tǒng)謀劃和確定黨政機(jī)構(gòu)改革事項，統(tǒng)籌調(diào)配資源，減少多頭管理，減少職責(zé)分散交叉，使黨政機(jī)構(gòu)職能分工合理、責(zé)任明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效，是本次機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)謀劃和改革推進(jìn)的著力點(diǎn)。1980年8月18日，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中提出，要著手解決黨政不分、以黨代政的問題。中央一部分主要領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任政府職務(wù)，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。這樣做，有利于加強(qiáng)和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于建立各級政府自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作。并提出黨和國家要逐步實(shí)行的重大改革措施：實(shí)行黨政分開；各級黨委要真正實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度……此次機(jī)構(gòu)改革提出“軍是軍、警是警、民是民原則”，可否相應(yīng)地提出“黨是黨、政是政”問題？“黨是黨、政是政”即使不必確定為原則，然而客觀上黨和國家機(jī)構(gòu)包括群團(tuán)、企業(yè)事業(yè)單位等畢竟是不同的組織。因此，在加強(qiáng)黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，“確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強(qiáng)有力”的同時，理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)職能配置，使黨、政、軍、群、企事業(yè)單位等均建立強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，還有待于在改革創(chuàng)新中重點(diǎn)予以解決。

（二）部門間職權(quán)職責(zé)劃分與協(xié)調(diào)問題

優(yōu)化、協(xié)同、高效是改革的重要原則。優(yōu)化即科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，具體而言就是，“優(yōu)化黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)”。本次改革在機(jī)構(gòu)職能體系調(diào)整上努力實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，并有力地推進(jìn)職能有機(jī)統(tǒng)一大部門體制的形成，但徹底理清、厘清部門職能技術(shù)上是極為困難的：黨和國家面對的事務(wù)是聯(lián)系、變化、重疊的，而部門設(shè)置是相對穩(wěn)定的，部門間機(jī)構(gòu)分隔、職能配置也是相對固定的。套用《莊子·養(yǎng)生主》的說法：“吾生也有涯,而知也無涯。以有涯隨無涯，殆已！”可以說，機(jī)構(gòu)生成、職能配置也有涯，而世間變化、事物聯(lián)系也無涯。以有涯隨無涯，殆已！此次改革對文化宣傳機(jī)構(gòu)職能的調(diào)整是個亮點(diǎn)，有助于加強(qiáng)黨對意識形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化黨的宣傳方針政策的貫徹落實(shí)，形成融合發(fā)展的大文化格局。然而影與視已是高度融合、幾乎你我不分的產(chǎn)業(yè)，將其分屬于宣傳部門與廣電部門管理或?qū)⒃黾訁f(xié)調(diào)成本；新聞出版、電影電視、網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目等終究是要進(jìn)入市場的，由文化和旅游部門指導(dǎo)的文化市場綜合執(zhí)法隊伍對其實(shí)施綜合監(jiān)督執(zhí)法，上述產(chǎn)品或事業(yè)分屬宣傳、廣電及文化和旅游部門管理，下（執(zhí)法）統(tǒng)上（管理）難免導(dǎo)致協(xié)調(diào)困難甚至多頭指揮問題。對自然資源規(guī)劃、開發(fā)利用、保護(hù)與監(jiān)管也涉及自然資源部與生態(tài)保護(hù)部等部門職能。故“要求將一項事務(wù)或解決事務(wù)全部職能集中一個部門是不現(xiàn)實(shí)的，政府各部門職責(zé)權(quán)限劃分完全涇渭分明只能是原則要求，‘九龍治水’之類現(xiàn)象完全杜絕幾無可能”［5］。一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)是原則，具體問題則相當(dāng)復(fù)雜。這需要按照《決定》要求，堅持問題導(dǎo)向，突出重點(diǎn)領(lǐng)域，既要針對突出矛盾，抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項、防風(fēng)險，又要打基礎(chǔ)、立支柱、定架構(gòu)，突出職責(zé)優(yōu)化主題，與時俱進(jìn)、持續(xù)探索、不斷完善，促使黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運(yùn)行更加高效。

（三）部門調(diào)整后職能與機(jī)構(gòu)融合問題

大部制改革的一個關(guān)鍵是部門歸并后實(shí)現(xiàn)職能與機(jī)構(gòu)融合。本次改革僅在中央層面就涉及80個部門的調(diào)整問題，而且是跨黨政軍群的調(diào)整。部門的成立至少在最初都有其現(xiàn)實(shí)原因、理由，而部門一旦形成則會逐步形成其特有的運(yùn)作習(xí)慣、人際關(guān)系、交往模式、組織文化，甚至形成所謂“權(quán)力部門化,部門利益化,利益法定化”問題。部門調(diào)整不可能不觸及上述問題，不可能不觸及部門利益與個人利益。例如，有“小國務(wù)院”之稱的發(fā)改委此次改革大量職能剝離出去：組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)劃歸自然資源部，應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)劃歸生態(tài)環(huán)境部，農(nóng)業(yè)投資項目管理職責(zé)劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，重大項目稽察職責(zé)劃歸審計署，價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)劃歸市場監(jiān)管總局，藥品和醫(yī)療服務(wù)價格管理職責(zé)劃歸醫(yī)療保障局……剝離職能與權(quán)力是嚴(yán)重觸及“部門利益”的調(diào)整，因此，服從大局、正確理解和積極推動調(diào)整便是首先要解決的問題①政府機(jī)構(gòu)改革的核心是調(diào)整和完善政府職能，達(dá)到轉(zhuǎn)變政府職能的根本目的。發(fā)展改革委要正確理解和積極推動職能調(diào)整，服從大局，進(jìn)一步強(qiáng)化宏觀管理職能，調(diào)整微觀管理職能。特別要加強(qiáng)研究事關(guān)國家長遠(yuǎn)發(fā)展的大戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)跨部門跨行業(yè)的大政策，跟蹤分析經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的大趨勢，推動具有全局性影響的跨區(qū)域大項目，以實(shí)際行動抓好改革任務(wù)落實(shí)（韓正：《圍繞黨和國家大局加強(qiáng)形勢預(yù)研預(yù)判積極推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展》，《人民日報》，2018年4月4日第001版）。。在部門拆分歸并后，要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮思想政治工作優(yōu)勢，并通過深化內(nèi)部機(jī)構(gòu)重新組合，精簡內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，調(diào)整人員配置，打破原有機(jī)構(gòu)體系固化的利益格局，使部門調(diào)整由空間合并轉(zhuǎn)為有機(jī)統(tǒng)一，由物理整合轉(zhuǎn)為化學(xué)整合，由部門分隔實(shí)現(xiàn)文化融合。組織成員達(dá)成對組織愿景的認(rèn)同、形成文化層面的融合是大部制改革成功的重要標(biāo)志，但這需要時間磨合、需要素質(zhì)提高、需要化解各種矛盾。

（四）機(jī)構(gòu)重組人事安排與分流人員問題

人是組織最活躍因素，能否調(diào)動人的積極性、激發(fā)人的工作潛力是改革成敗關(guān)鍵之一。此次改革沒有提出人員精減目標(biāo)與要求，但部門、層級、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)層面的精簡是改革題中應(yīng)有之義?！稕Q定》明確要求：“提高行政效率。精干設(shè)置各級政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置權(quán)力，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，簡化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系?！保?］遠(yuǎn)期看，改革持續(xù)推進(jìn)人員減少是大概率事件；近期看，部門、層級、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)減少必然涉及官職的壓縮。目前，央行、司法部、應(yīng)急管理部等實(shí)行的“雙首長制”只是解決領(lǐng)導(dǎo)層面的人事安排問題（如改革后國家市場監(jiān)督管理總局：原國家工商行政管理總局黨組書記、局長張茅任局長、黨組副書記，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局黨組書記、局長畢井泉任黨組書記、副局長），各層級人員安排需要一并解決。因此，在提前謀劃化解公共部門膨脹的同時，結(jié)合職務(wù)級別并行制度等改革，統(tǒng)籌解決好高層、中層、普通人員人事安排問題，最大限度地將機(jī)構(gòu)改革引發(fā)的動蕩、風(fēng)險平息、化解，同時完善激勵約束機(jī)制，激發(fā)機(jī)構(gòu)活力。

（五）依法推進(jìn)各類組織機(jī)構(gòu)改革問題

從世界范圍看，政府機(jī)構(gòu)編制管理與改革主要有兩種模式：一是機(jī)構(gòu)編制與預(yù)算結(jié)合予以管控的模式；二是通過立法、依法對機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行管理與改革的模式。從實(shí)際情況分析，我國是預(yù)算、法治與政策相結(jié)合且以政策為主的管控模式。從戰(zhàn)略選擇分析，我國應(yīng)該走法定化的管控模式?！稕Q定》提出：“機(jī)構(gòu)編制法定化是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要保障。要依法管理各類組織機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化?！保?］實(shí)際上，早在1975年，鄧小平就提出“編制就是法律”的要求。經(jīng)過改革開放以來多輪次改革，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化”。推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化首先要制定完善機(jī)構(gòu)編制法，目前的《組織法》規(guī)范過于原則，操作性不足；《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》立法層級不高，只涉及行政機(jī)關(guān)，且已分別發(fā)布了21年、11年，許多規(guī)定已經(jīng)跟不上時代發(fā)展。因此，一是必須加快機(jī)構(gòu)編制立法步伐，完善國家機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制規(guī)定；二是強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束，加大機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處力度，使機(jī)構(gòu)編制管理由軟約束變成硬約束；三是由于迄今尚無關(guān)于黨的機(jī)構(gòu)編制管理的法律法規(guī)，創(chuàng)設(shè)對涵蓋黨政機(jī)構(gòu)編制管理甚至涵蓋所有財政供養(yǎng)人員法律法規(guī)是無法回避也必須完成的工作，具體操作可以按照黨政軍群等分類制定。最終目標(biāo)是依法改革、依法鞏固改革成果。

［1］趙立波.大部制改革：理性定位與戰(zhàn)略設(shè)計［J］.行政論壇，2013，（3）：25-32

［2］中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定［EB/OL］.（2018-02-28）［2018-04-12］.http：//wemedia.ifeng.com/50423930/wemedia.shtml.

［3］王曉暉.堅持優(yōu)化協(xié)同高效推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)改革［N］.人民日報，2018-03-19（008）.

［4］丁薛祥.深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求［N］.人民日報，2018-03-12（006）.

［5］習(xí)近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告（2017年10月18日）［N］.人民日報，2017-10-28（001）.