俄羅斯財產(chǎn)申報立法發(fā)展對中國的借鑒意義

龔 兵

(黑龍江大學 法學院，哈爾濱 150080)

反腐敗是全球性的國家治理話題。中國與俄羅斯從相近的社會轉(zhuǎn)型原點出發(fā)，致力于實現(xiàn)民主政治和市場經(jīng)濟。在無成熟的國家轉(zhuǎn)型范式指引情況下的探索與發(fā)展，決定著兩國必然面臨諸多共同的治理難題，反腐敗問題就是其中之一。俄羅斯前總理切爾諾梅爾金曾說：“我們想得到最好的，但結(jié)果還是和以前一樣?！边@句警言不僅適用于對俄羅斯轉(zhuǎn)型成效的階段性評判，也適用于對俄羅斯社會腐敗治理狀況的現(xiàn)實認知。對于俄羅斯社會，反腐敗問題具有特別的意義，因為大量腐敗已經(jīng)達到形成社會災難的地步。[1]而在中國，如黨的十九大報告所言，經(jīng)過十八大以來的強力反腐，“不敢腐的目標初步實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展”，但“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，鞏固壓倒性態(tài)勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石”，未來需要“推進反腐敗國家立法”，“強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子”。

在眾多反腐敗制度中，可謂“終極利器”的財產(chǎn)申報，被世界各國普遍認同并廣泛運用。同樣，這種腐敗治理手段也被中俄兩國所采選。分析研究中俄公職人員財產(chǎn)申報制度設計與實際成效，察尋兩國財產(chǎn)申報制度共同性，辨析不同點，借鑒得失，彰顯長短，具有重要的理論意義與現(xiàn)實價值。從一定意義上講，較之研究西方國家的財產(chǎn)申報模式，以中俄互為參照物的比對更有針對性與觀照度。

一、俄羅斯財產(chǎn)申報立法規(guī)范與發(fā)展路徑

(一)俄羅斯財產(chǎn)申報立法規(guī)范

俄羅斯財產(chǎn)申報制度肇始于20世紀90年代社會轉(zhuǎn)型初期，當時頒布實施的《關于國家公務體系反腐敗斗爭的命令》和《關于俄聯(lián)邦國家機關基礎法》，要求官員申報財產(chǎn)信息。1997年《俄聯(lián)邦政府法》專門規(guī)定了公職人員財產(chǎn)申報制度。但囿于制度自身的不成熟性和社會轉(zhuǎn)型環(huán)境的急劇變動，這一階段的財產(chǎn)申報工作沒有取得實質(zhì)性成效。

以2008年12月25日俄聯(lián)邦反腐敗法出臺為標志，俄羅斯步入了體系性立法治理腐敗的新時期。隨后，若干配套的規(guī)范性法律文件集中出臺，保障調(diào)整財產(chǎn)申報的基礎性法律規(guī)范得以具體落實。*2009年5月18日，俄聯(lián)邦總統(tǒng)梅德韋杰夫簽發(fā)五份關于公職人員財產(chǎn)申報的總統(tǒng)令，分別是：關于批準聯(lián)邦國家公職清單，擬擔任和擔任上述公職的公民應當申報自己以及配偶和未成年子女收入、財產(chǎn)和財產(chǎn)性債權(quán)債務信息的總統(tǒng)令(557號)；關于擬擔任俄聯(lián)邦國家職位和擔任俄聯(lián)邦國家職位的公民申報收入(558號)；關于擬擔任聯(lián)邦國家職位的公民和聯(lián)邦國家公職人員申報收入、財產(chǎn)和財產(chǎn)性債權(quán)債務信息的命令(559號)；關于擬擔任國有公司、基金和其他組織領導職務的公民和擔任國有公司、基金和其他組織領導人申報收入、財產(chǎn)和財產(chǎn)性債權(quán)債務信息的命令(560號)；關于批準在聯(lián)邦國家機關和俄聯(lián)邦各主體國家機關官方網(wǎng)站發(fā)布擔任俄聯(lián)邦國家職位的人、聯(lián)邦國家公職人員和他們的家庭成員收入、財產(chǎn)和財產(chǎn)性債權(quán)債務信息及將上述信息提供給全俄公眾媒體公開的程序的命令(561號)。2009年9月21日，又通過了關于核查擬擔任聯(lián)邦國家職位的人和聯(lián)邦國家公職人員申報信息完整性和真實性以及聯(lián)邦國家公職人員遵循公務行為要求的總統(tǒng)令。俄羅斯公職人員財產(chǎn)申報制度的基本框架如下：

1.申報主體。俄羅斯立法按照職位腐敗風險程度確定需要申報財產(chǎn)信息的職位清單。凡是擔任清單內(nèi)職位的公職人員和擬擔任應當申報財產(chǎn)職位的公民，應當依法申報自己、配偶和未成年子女的財產(chǎn)信息。俄聯(lián)邦立法采取兩種方式劃定應申報財產(chǎn)的公職人員范圍：一是通過明確具體的職位來確定申報主體。例如，立法規(guī)定總統(tǒng)、總理、副總理、部長、國家杜馬成員等高級官員應申報財產(chǎn)。二是通過明確履行特定職能之職位的方式來確定申報主體。例如，擔任管理國家資產(chǎn)、發(fā)放許可證和執(zhí)照、分配物質(zhì)資源等職能之職位的國家機關人員。與此同時，俄聯(lián)邦各主體和自治地方依據(jù)聯(lián)邦立法文件中的劃分原則與標準，分別確定需要申報財產(chǎn)的聯(lián)邦各主體公務職位和自治地方公務職位清單。

2.申報內(nèi)容。在俄聯(lián)邦總統(tǒng)令批準的財產(chǎn)申報表樣本中，申報信息分為五類：一是收入信息；二是財產(chǎn)信息；三是銀行和其他信貸機構(gòu)賬戶的貨幣資金信息；四是有價證券信息；五是財產(chǎn)性債權(quán)債務信息，包括使用中的不動產(chǎn)，以及不動產(chǎn)使用形式(如租賃、無償使用等)和期限等內(nèi)容。

3.申報受理與信息公開。擔任俄羅斯國家職位的人員，例如俄聯(lián)邦總統(tǒng)、總理等人，應于每年4月1日前申報上一年度的財產(chǎn)信息。其余公職人員申報期限為每年4月30日前。各級人事部門負責組織申報、接收和公開申報信息。各國家機關在人事部門內(nèi)部設立預防腐敗和其他違法行為的部門，承擔核查申報信息真實性與完整性等職能。獲取信息及與社會團體、公民互動原則是俄羅斯國家和自治地方服務的基本原則之一。公職人員所申報的財產(chǎn)信息必須公開，具體分為兩種途徑：一是自法定申報財產(chǎn)信息期限屆滿之日起14天之內(nèi)，聯(lián)邦國家機關和聯(lián)邦各主體國家機關人事部門按照各自管理權(quán)限，負責將公職人員允許公開的財產(chǎn)信息發(fā)布在聯(lián)邦國家機關和聯(lián)邦各主體國家機關官方網(wǎng)站；二是如果在上述官網(wǎng)上查詢不到申報信息，全俄大眾媒體可以向負責公開財產(chǎn)申報信息的上述部門申請獲取某一具體公職人員的財產(chǎn)申報信息，相應部門應當在收到申請后7日內(nèi)提供上述信息。

4.申報信息核查。俄羅斯立法確立了依申請啟動財產(chǎn)申報信息核查的機制。啟動核查的依據(jù)是申請者書面實名提交充分信息，申請者包括：護法機關、其他國家機關、地方自治機關和它們的公職人員；各政黨和依法登記的非政黨的全俄社會團體常任領導機關；俄聯(lián)邦社會院；全俄大眾媒體。檢察機關有權(quán)核查公職人員申報的信息。另外，按照人事管理權(quán)限配置核查決定權(quán)，例如聯(lián)邦國家機關人事部門和聯(lián)邦國家機關地方機構(gòu)人事部門根據(jù)本級聯(lián)邦國家機關和聯(lián)邦國家機關地方機構(gòu)領導人或其授權(quán)人的決定，核查申請擔任和已擔任由相應聯(lián)邦國家機關和聯(lián)邦國家機關地方機構(gòu)領導人或其授權(quán)人任免之職位者的財產(chǎn)信息。人事部門可以自行對申報信息進行核對，還可以向?qū)ｉT國家機關申請相關信息。作出核查決定的領導人有權(quán)要求檢察院、其他國家機關、自治機關、企業(yè)、機構(gòu)和社會團體提供相關信息，這些主體應當在指定期限內(nèi)提供所需信息，這種指定期限最長為30天。

5.責任追究與權(quán)利救濟。按照俄聯(lián)邦反腐敗法的規(guī)定，不申報財產(chǎn)信息或申報財產(chǎn)信息不完整、不準確是違法行為。在此情況下，對于申請擔任公職者可不予任命，對于已為公職人員者可解除職務。同時，俄羅斯立法注重保護公職人員個人權(quán)利，權(quán)利保護與救濟措施貫穿于財產(chǎn)申報和信息核查各個階段。其中，在財產(chǎn)申報階段表現(xiàn)為：(1)申報信息錯誤補救機制。公職人員發(fā)現(xiàn)其申報的收入、財產(chǎn)和財產(chǎn)性債權(quán)債務信息中存在漏報、錯報時，有權(quán)在申報期限屆滿三個月內(nèi)申報準確信息。(2)申報信息公開告知機制。各級國家機關在接到大眾媒體獲取某一具體公職人員財產(chǎn)信息的申請之日起三日內(nèi)，應將該媒體查詢情況告知所涉及的公職人員。(3)申報信息保密機制。所申報的財產(chǎn)信息屬于限制獲取的機密信息，不能用于商業(yè)用途。禁止公布公職人員配偶、子女、其他家庭成員的個人信息和居住地、通訊地址、電話號碼等通訊信息。(4)泄露申報信息的追責機制。例如，俄聯(lián)邦刑法典第137條規(guī)定了違反“私人生活不可侵犯”原則的刑事責任，俄聯(lián)邦行政法典“13.11”規(guī)定了違法搜集、存儲、使用或傳播公民信息的行政責任。[2]而在信息核查階段，對公職人員個人權(quán)利的保護和救濟措施表現(xiàn)為：(1)被核查公職人員知情機制。核查機關應自作出核查決定之日起兩個工作日內(nèi)，以書面形式告知被核查人已啟動對其財產(chǎn)申報信息的核查程序。在核查工作結(jié)束時，應當告知被核查人核查結(jié)果。(2)被核查公職人員申辯機制。被核查公職人員可以就核查進程、核查信息和核查結(jié)果提交書面說明，可用書面形式提交補充資料以及相關說明。所有提交的說明和補充資料都應歸入到核查資料中。(3)被核查公職人員保障機制。在核查過程中，如暫停被核查公職人員公職，時間不能超過6個月。暫停職務期間，被核查公職人員的職位薪資待遇予以保留。

(二)俄羅斯財產(chǎn)申報立法的新發(fā)展

“反腐敗申報體系的核心原則為‘誠實輕松愉悅地生活’，而參與腐敗則‘沉重且危險’。對于絕大多數(shù)公職人員，填寫申報應當是極其簡單和容易的過程，不占用很多時間。在申報中隱瞞信息應當是困難的，而對蓄意違法的懲罰則是明確和不可避免的。”[3]數(shù)據(jù)顯示，2012年俄羅斯國家公職人員和不同層級官員共進行150萬份財產(chǎn)申報。2013年上半年對13萬余份申報信息的可信性進行了核查。根據(jù)這次核查的結(jié)果，約有3 000位公職人員被追究了法律責任，其中約200位不同級別的公職人員因為失信而被解職。[4]

雖然成績顯著，但反腐敗形勢依然嚴峻。俄聯(lián)邦社會院編制的《2012年俄羅斯反腐敗措施實施效果和公民社會參與反腐敗政策實現(xiàn)的報告》中的調(diào)查結(jié)果顯示，俄羅斯公民尚未看到腐敗之任何程度的降低。在反腐敗措施成效評價調(diào)查中，俄聯(lián)邦社會院各地區(qū)成員給予5分評價的占5%，給4分的占16%，給3分的占36%，低于3分的不滿意評價多達43%。*在面向反腐敗專家和參與過反腐敗活動的活躍公民的調(diào)查中，這一結(jié)果更差，他們對俄羅斯反腐敗措施成效給予5分評價的僅占2%，給4分的占8%，3分以下的占90%。見：Общественная палата Российской Федерации: Доклад об эффективности проводимых в Российской Федерации. антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики за 2012 год. 27.28.33.近年來，俄羅斯政府加強反腐敗立法的努力始終沒有停止，完善和優(yōu)化財產(chǎn)申報立法的工作一直在進行。這些最新的立法發(fā)展主要體現(xiàn)于：

1.進一步擴充財產(chǎn)申報內(nèi)容。2013年1月，《俄聯(lián)邦監(jiān)督國家公職人員(其他人員)收支相符法》正式生效。公職人員除申報財產(chǎn)信息外，若自己以及配偶和未成年子女取得土地、其他不動產(chǎn)、交通工具等財產(chǎn)的總額超過他們實施交易前三年的總收入，則還應申報上述交易的每筆支出信息，以及上述交易所需資金的來源信息。實際上，反腐敗法實施后不久，俄羅斯檢察機關負責人就意識到，在俄羅斯這個官員從不解釋自己高檔住宅和昂貴轎車來歷的國家，這種支出報告機制是必不可少的。*2010年8月，俄羅斯第一副總檢察長亞歷山大·布克斯曼接受媒體采訪時指出，如果通過一項監(jiān)督官員支出的法律，將成為打擊腐敗的有效杠桿。見：http://rusnews.cn/eguoxinwen/eluosi_neizheng/20100819/42856074.html. (俄羅斯新聞網(wǎng)，2013年1月16日訪問)

2.進一步擴展財產(chǎn)申報主體范圍。2013年之前，雖然立法規(guī)定國家機關以外的有關組織應當申報財產(chǎn)信息，但是對于相關組織名單并沒有明確，故在申報實踐中遭到這些組織的抵制，例如國立圣彼得堡大學校長的立場就是：“總統(tǒng)令不適用于我們大學，因為圣彼得堡大學成立于彼得一世時期?！盵5]2013年7月22日，俄聯(lián)邦政府批準了上述“有關組織”的清單，包含63個組織。*詳見俄聯(lián)邦政府的兩個命令：Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2013 г. N 613 и Постановление Правительства Российской Федерации от 7 октября 2013 г. N 883.這些組織涵蓋了國家特大型企業(yè)、基金會、聯(lián)邦公共事業(yè)機構(gòu)、國家單一制企業(yè)。

3.進一步提高財產(chǎn)申報信息的可獲取度。2013年7月8日，俄聯(lián)邦總統(tǒng)令批準了關于發(fā)布收入和財產(chǎn)信息新程序的命令。所有聯(lián)邦國家權(quán)力機關應當在網(wǎng)站的適當位置發(fā)布申報人收入和財產(chǎn)信息，且該位置應處于官網(wǎng)主頁。禁止聯(lián)邦國家權(quán)力機關刪除或限制獲取過往年度的申報信息。而在此之前，一些國家機關在官網(wǎng)上發(fā)布的財產(chǎn)申報信息普通公眾很難查詢到，或者發(fā)布后不久就刪除了。

4.進一步明確財產(chǎn)申報信息核查程序。自2013年起，俄聯(lián)邦國家機關和地方自治機關陸續(xù)通過了有關加強完善申報信息核查工作的規(guī)范性文件。其中，超過20個部、委、局，包括俄司法部、工信部、外交部、移民局、關稅服務署等，通過了各自有關批準核查申報信息完整性和真實性程序的命令。[6]

5.進一步完善責任追究體系。建立了將基于非合法收入取得的財產(chǎn)收歸國家所有制度，這是俄羅斯在規(guī)定不法斂財責任道路上邁出的實質(zhì)性步伐。在核查過程中，核查機關如果發(fā)現(xiàn)收支明顯不相符，應當將案件移交給檢察機關。檢察機關應當依法提起公訴，要求將公職人員不能證明依據(jù)合法收入取得的財產(chǎn)收歸國有。此外，因失信而被解職的申報人將被剝奪再擔任國家公職的資格。

二、我國現(xiàn)行財產(chǎn)申報制度構(gòu)建及其問題

(一)我國現(xiàn)行領導干部個人事項報告制度

我國現(xiàn)行有關領導干部個人事項報告的規(guī)定，即為中國版的財產(chǎn)申報制度。我國財產(chǎn)申報制度從1987年開始進入立法者視野，經(jīng)歷了由最初列入立法規(guī)劃到最終以黨內(nèi)法規(guī)形式固定實施的發(fā)展歷程。尤其是在黨的十八大以后，領導干部個人事項申報實踐和相關黨內(nèi)法規(guī)建設取得突破性進展。

目前，規(guī)范我國公職人員財產(chǎn)申報制度的規(guī)范性文件是2001年6月頒布實施的《關于省部級現(xiàn)職領導干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定(試行)》和2017年2月頒布實施的《領導干部報告?zhèn)€人有關事項規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》，取代2010年5月26日印發(fā)的《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》)、《領導干部個人有關事項報告查核結(jié)果處理辦法》(以下簡稱《辦法》)。其中，前者專門規(guī)定省部級現(xiàn)職領導干部申報家庭財產(chǎn)的具體要求和細節(jié)，后兩個則要求所有副處級以上領導干部每年如實報告婚姻、出國(境)、收入、房產(chǎn)、投資、配偶子女從業(yè)等14個方面的個人事項，自覺接受組織監(jiān)督。

1.以行政級別為標準劃定申報主體范圍。申報義務人為各級國家機關、人民團體、事業(yè)單位中副處級以上干部，中央企業(yè)領導班子成員及中層管理人員，省(自治區(qū)、直轄市)、市(地、州、盟)管理的國有企業(yè)領導班子成員，以及上述范圍內(nèi)已退出現(xiàn)職但尚未辦理退休手續(xù)的干部。

2.個人事項報告的受理與公開。按照《規(guī)定》要求，領導干部應當每年報告本人婚姻變化和配偶、子女移居國(境)外、從業(yè)及收入、房產(chǎn)、投資等事項，按照干部管理權(quán)限由相應的組織人事部門受理。申報的信息不予公開*曾經(jīng)，在極少的地方財產(chǎn)申報實踐中，要求公開公職人員的申報信息。例如，新疆阿勒泰地區(qū)、浙江慈溪市(縣級)等地曾探索開展財產(chǎn)申報公開，但經(jīng)過幾年的堅持后，現(xiàn)均不再公開。參見：黃衛(wèi)平，劉王裔.我國領導干部財產(chǎn)公開實踐：現(xiàn)狀、困境及對策——基于全國20個試點樣本的研究[J].社會科學研究，2014，(3)：60.，只能由組織人事部門等特定機關知悉，不能夠被社會公眾所獲取。

3.對個人事項報告的匯總與查閱。按照《規(guī)定》要求，組織人事部門負責對個人事項報告情況進行匯總綜合。對于有關領導干部報告?zhèn)€人有關事項的材料，組織人事部門在干部監(jiān)督工作和干部選拔任用工作中、紀檢監(jiān)察機關(機構(gòu))在履行職責時按照干部管理權(quán)限經(jīng)本機關(機構(gòu))負責人批準查閱，巡視機構(gòu)在巡視工作期間、檢察機關在查辦職務犯罪案件時經(jīng)負責人批準查閱。

4.對個人事項報告的查核。2014年，中央開始對個人事項報告進行查核。*2013年12月，中組部印發(fā)《關于進一步做好領導干部報告?zhèn)€人有關事項工作的通知》，提出諸多明確要求。此外，為順利開展報告事項查核工作，中組部還印發(fā)了《領導干部個人有關事項報告材料匯總綜合辦法》(組通字〔2013〕26號)和《領導干部個人有關事項報告抽查核實辦法(試行)》(組通字〔2014〕1號)。從2015年開始，全國推行領導干部個人有關事項“凡提必核”，擬提拔副處級以上干部人選、后備干部人選、轉(zhuǎn)任重要崗位人選等都要重點抽查。同時，隨機抽查力度加大，比例由3%—5%擴大到10%。從2017年2月開始，按照《規(guī)定》要求，組織人事部門應當按照干部管理權(quán)限，對領導干部報告?zhèn)€人有關事項的真實性和完整性進行查核。對領導干部個人事項的查核方式包括隨機抽查和重點查核，前者比例為10%，后者根據(jù)工作需要進行(主要針對擬提拔的考察對象、擬列入后備干部人選對象、擬進一步使用的人選、接到涉及領導干部個人報告事項的舉報需要查核者)。與此同時，紀檢監(jiān)察機關(機構(gòu))、巡視機構(gòu)、檢察機關在履行職責時，按照查閱程序履行報批手續(xù)后，可以委托組織人事部門按照干部管理權(quán)限，對領導干部報告?zhèn)€人有關事項的真實性和完整性進行查核。

5.責任追究。按照《辦法》規(guī)定，查核結(jié)果與申報結(jié)果不一致分漏報和瞞報兩種情形，各有具體標準。對漏報者，視情節(jié)給予批評教育、責令檢查、限期改正、誡勉、取消考察對象(后備干部人選)資格、調(diào)離崗位、改任非領導職務等處理。對瞞報者，視情節(jié)給予誡勉、取消考察對象(后備干部人選)資格、調(diào)離崗位、改任非領導職務、免職、降職等處理。隱瞞不報情節(jié)較重或查核發(fā)現(xiàn)涉嫌其他違紀問題的，依照黨紀處分條例等追究紀律責任。在當下的反腐實踐中，“違反個人事項報告規(guī)定”已經(jīng)正式成為認定黨的高級領導干部違紀的事實之一。

(二)我國財產(chǎn)申報制度實踐與問題

從2010年以來領導干部個人事項申報情況看，自上而下啟動的個人事項申報逐步被各級領導干部所接受，已經(jīng)成為領導干部政治生活中的“規(guī)定動作”，申報工作的嚴肅性、權(quán)威性已經(jīng)確立；申報組織流程逐步規(guī)范完善，申報要求愈加明確、科學，申報表格內(nèi)容設計更加合理完備，申報信息質(zhì)量有明顯提升；對申報信息的查核工作已經(jīng)啟動*2013年1月，十八屆中紀委二次全會首次提出對領導干部個人申報材料進行抽查。為做好抽查核實工作，中組部牽頭建立了由13個職能部門參加的抽查核實聯(lián)系工作機制，省市兩級也全部建立了抽查核實聯(lián)系工作機制，全國形成組織人事部門協(xié)調(diào)一致、上下聯(lián)動的工作運行機制和有關職能部門各負其責、密切配合的信息查詢機制。，并呈現(xiàn)出查核范圍逐漸擴大、查核標準愈加嚴格的發(fā)展態(tài)勢*2014年，有5名擬提拔的中管干部因不如實報告?zhèn)€人事項等問題被取消提拔資格。到2015年，全年抽查的43.92萬名副處級以上干部中，因不如實報告?zhèn)€人有關事項等問題被取消提拔資格的3 900多人，受調(diào)離崗位、改任非領導職務、免職、降職等處理的124人，因抽查核實發(fā)現(xiàn)問題受到黨紀政紀處分的160人。見：白靖利，王研，岳冉冉.今年個人事項報告“史上最嚴”沒人敢不當回事[N].中國紀檢監(jiān)察報，2016-02-23(4).。至2017年4月中組部負責人就修訂《領導干部報告?zhèn)€人有關事項規(guī)定》、制定《領導干部個人有關事項報告查核結(jié)果處理辦法》有關情況答記者問時，近萬人因查核發(fā)現(xiàn)不如實報告等問題被暫緩任用或者取消提拔重用資格、后備干部人選資格，12萬多人因不如實報告等問題受到處理。

從比較和發(fā)展的視角來觀察，我國開展官員個人事項申報整體還處于制度的構(gòu)建與完善階段。從該制度所應起到的遏制腐敗、發(fā)現(xiàn)腐敗功效上考察，還沒有數(shù)據(jù)顯示個人事項申報實施成效與腐敗存量和增量變化呈現(xiàn)出負相關的協(xié)同。也可以說，財產(chǎn)申報制度本身所應具有的功能在一定程度上還沒有充分發(fā)揮出來。究其原因，除卻外部客觀因素外，財產(chǎn)申報制度本身存在的結(jié)構(gòu)性問題也是重要原因之一。我們認為，這些結(jié)構(gòu)性問題主要表現(xiàn)為：

1.調(diào)整財產(chǎn)申報的規(guī)范性文件效力剛性相對較弱。在對法律與黨紀的普遍認知中，它們雖都具有強制屬性與規(guī)范屬性，但還不能等同?！包h紀嚴于國法”，但紀律與法律的制度硬性明顯不同，違紀成本顯著低于違法成本，紀律震懾弱于法律制裁。再加之，既往整體上我國黨內(nèi)法規(guī)體系水平和執(zhí)行效力弱于法律規(guī)范體系*“中國法治評估報告2015”統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，中國法治的總體水平得70.1分，其中法律規(guī)范體系得分70.3分，黨內(nèi)法規(guī)體系則得68.9分。需要注意的是，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的差評比例高達55.9%，黨內(nèi)法規(guī)存在亂、缺、碎、軟、舊的問題。見：全國法治評估報告出爐 中共內(nèi)部法規(guī)執(zhí)行差評多[N].聯(lián)合早報，2016-04-13.，尤其是在黨的十八大之前表現(xiàn)得較為明顯。所以，僅以黨內(nèi)法規(guī)約束公職人員財產(chǎn)申報行為，可能會存在違紀成本低而收益大的失衡，甚至存在激發(fā)“前腐后繼”傾向的風險。

2.“內(nèi)控型”的申報制度設計尚不能達到有效遏制與揭示腐敗的效果。整體來講，在執(zhí)政黨堅定宣示反腐決心與維護黨的干部隊伍形象之間，在黨要管黨、從嚴治黨的治理方針與吸引公眾參與反腐敗的社會監(jiān)督機制之間，在嚴厲約束官員潔凈用權(quán)與不激化腐敗官員群體性抵制之間達成相對平衡，是我國現(xiàn)行財產(chǎn)申報制度設計和實施所遵循的政治邏輯平衡點，尤其是在申報制度構(gòu)建和實施的初期，顯得更為必要。在這種設計邏輯指引之下的財產(chǎn)申報制度，呈現(xiàn)出鮮明的內(nèi)控性特征，即“不透明化”，使得財產(chǎn)申報制度本身所應具備的社會監(jiān)督功效被消解，也使得可能的內(nèi)部監(jiān)督在某種程度上具有了“選擇性”疑點。值得關注的是，一些地市已經(jīng)嘗試開展地方性立法，體現(xiàn)“全社會共同參與”預防腐敗理念，擬適度公開領導干部個人事項核查結(jié)果。*深圳將對預防腐敗“立法”，要求領導干部應每年如實報告婚姻、收入、房產(chǎn)、投資等情況，核查結(jié)果適度公開。領導干部依法由人民代表大會選舉產(chǎn)生或者由其常務委員會決定任命的，核實結(jié)果應當向本級人民代表大會或者其常務委員會公開。見：張小玲.領導干部個人事項核查結(jié)果擬適度公開[N].南方都市報，2016-08-12(深圳AⅡ06).

3.未形成紀律責任與法律責任有機銜接的追責體系。目前，組織調(diào)整與處理是對違反財產(chǎn)申報真實性、全面性要求的官員設定的主要處理手段，其最高者為免職與降職。因組織調(diào)整與處理并不具有懲罰性，所以威懾性自然不高?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》明確：違反個人有關事項報告規(guī)定，情節(jié)較重的，可給予警告或嚴重警告處分。但黨紀處分僅適用于黨員領導干部，對于非黨領導干部不能適用，且警告與嚴重警告處分懲戒度較低，震懾與遏制作用有限。另外，《規(guī)定》與《辦法》對于個人事項報告查核中發(fā)現(xiàn)的不能證明基于合法收入而取得的財產(chǎn)如何處理沒有明確規(guī)定。責任追究體系不完整、不銜接，使違反財產(chǎn)申報義務的領導干部得不到應有的懲罰，往往全“身”而退、全“產(chǎn)”而退，沒有達到遏制權(quán)力不潔行為與防止利益沖突的效果，反而可能為涉腐官員提供了安全的逃逸通道。

4.對公職人員權(quán)利的保護與救濟機制尚未建立。反腐目標有效實現(xiàn)與公職人員權(quán)利妥當保護之間的均衡配置，是評價財產(chǎn)申報設計構(gòu)架質(zhì)量的重要標準。我國現(xiàn)行財產(chǎn)申報制度更多的是單向度地約束公職人員全面真實地報告財產(chǎn)，而未考慮在資產(chǎn)透明化前提下如何最大限度地維護憲法所賦予他們及其家屬的合法權(quán)益、在查核財產(chǎn)信息與追究責任過程中如何賦予其權(quán)利救濟。缺少對公職人員權(quán)利的應有關注，會使他們對于財產(chǎn)申報產(chǎn)生更多的顧慮甚至抵觸，也會成為影響制度目標實現(xiàn)的障礙。

三、比較視域下我國財產(chǎn)申報制度的進化方向

(一)中俄兩國財產(chǎn)申報制度的共通性與差異點

中俄兩國同把在世界其他國家實踐中證明有效的公職人員財產(chǎn)申報制度作為本國反腐敗斗爭體系的重要環(huán)節(jié)，吸取各國財產(chǎn)申報經(jīng)驗，結(jié)合本國實際，在實踐基礎上逐步修正完善，并正在反腐敗斗爭中發(fā)揮著積極作用?？傮w上，兩國財產(chǎn)申報制度建設還處于成效待驗證的未成熟階段，隨著申報實踐經(jīng)驗的積累和反腐敗要求的提升而不斷發(fā)展，未來還都有較大的完善空間。兩國在具體制度設計上也存在很多共通性，例如：申報主體沒有覆蓋所有公職人員，均是按照行政層級或腐敗風險程度劃定應當申報財產(chǎn)信息的職位范圍，這種做法便利于財產(chǎn)申報操作，并節(jié)約運作成本；均沒有設定獨立的財產(chǎn)申報受理機關，申報受理機關與核查機關同為各級人事(組織)部門；在申報核查方面，都沒有規(guī)定全面核查機制，而是分別采取了依申請核查和隨機抽查、重點核查相結(jié)合的方式。

與此同時，兩國基于不同的政治體制、社會治理、歷史文化環(huán)境，形成了相別有異的制度模式，其差異點主要表現(xiàn)為：

1.調(diào)整財產(chǎn)申報的規(guī)范性文件屬性不同。俄羅斯通過《反腐敗法》《俄聯(lián)邦國家機關基礎法》《俄聯(lián)邦政府法》《俄聯(lián)邦文職公務員法》以及一系列總統(tǒng)令來規(guī)范公職人員財產(chǎn)申報。我國通過若干黨內(nèi)法規(guī)來確立領導干部個人事項報告制度。相比較而言，以立法方式規(guī)范公職人員財產(chǎn)申報更為穩(wěn)定、更具權(quán)威、更有威懾力，以黨內(nèi)法規(guī)約束領導干部報告?zhèn)€人事項則較為靈活，操作成本低、效率高。

2.申報內(nèi)容不同。俄羅斯公職人員財產(chǎn)申報內(nèi)容比較廣泛，例如銀行存款、交通工具信息、金融性債權(quán)債務信息等，還要求申報支出信息和支出資金的來源信息。我國財產(chǎn)申報信息包括部分的財產(chǎn)和收入信息，不包括支出信息，就財產(chǎn)信息范圍而言沒有俄羅斯范圍廣。但我國不僅要求申報家產(chǎn)，還要求申報個人與履職相關的其他信息，例如婚姻變化情況和配偶、子女移居國(境)外，以及子女與外國人通婚、從業(yè)、經(jīng)商辦企業(yè)等家事。這充分體現(xiàn)出我國領導干部個人事項報告的特點，符合我國的家庭實際、社會實情和一定時期的腐敗特征。

3.申報信息公開程度不同。俄羅斯公職人員財產(chǎn)申報信息必須在所任職機關的官方網(wǎng)站上公開，社會公眾可以查詢并獲取信息，與此同時，全俄公共媒體可以申請獲得財產(chǎn)申報信息并予以發(fā)布。我國公職人員申報的財產(chǎn)信息不向社會公眾公開，只有人事(組織)部門、紀檢監(jiān)察機關、巡視機構(gòu)、檢察機關在干部監(jiān)督、干部選拔任用、職務犯罪案件查辦等工作中可以查閱相關領導干部報告?zhèn)€人有關事項的材料。比較而言，我國財產(chǎn)申報信息公開性較弱，處于非開放的狀態(tài)。

4.申報信息核查方式不同。俄羅斯規(guī)定了依申請啟動財產(chǎn)申報信息核查的機制。我國領導干部個人事項報告核查一直是在體制內(nèi)有組織、有秩序地主動開展，從部分查核到“凡提必核”，隨機抽查比例提高到10%，兩項合計年查核率達到25%。*2017年4月，中組部有關負責同志就修訂《領導干部報告?zhèn)€人有關事項規(guī)定》、制定《領導干部個人有關事項報告查核結(jié)果處理辦法》有關情況答記者問。見：http://renshi.people.com.cn/n1/2017/0419/c139617-29222644.html.如果單純從核查啟動方式上分析，我國的做法更有優(yōu)勢，因為它是一個主動啟動、威懾力更強的核查方法。不過，這種內(nèi)部核查缺少社會公眾的參與和監(jiān)督，核查結(jié)果也不對外公開。同時，還要看到，俄羅斯的依申請啟動信息核查，是與財產(chǎn)申報信息公開相組合的設計，在一定程度上，強制性的、全覆蓋的財產(chǎn)信息公開彌補了依申請核查的啟動困難之不足。

5.責任追究方式不同。在俄羅斯，不申報財產(chǎn)信息或申報財產(chǎn)信息不完整、不準確是違法行為，可以因此解除職務，同時，對在財產(chǎn)申報核查中發(fā)現(xiàn)的基于不能證明合法的收入來源而取得的財產(chǎn)，依法收歸國家所有。在我國，凡無正當理由不按時報告、不如實報告或隱瞞不報者，最嚴重的是違紀行為，可以給予紀律處分，而對于可能產(chǎn)生相關財產(chǎn)責任則沒有明確規(guī)定。

6.對申報主體權(quán)利救濟的關注度不同。在俄羅斯財產(chǎn)申報立法中，對申報主體的權(quán)利保護與救濟措施貫穿于財產(chǎn)申報、信息核查、責任追究各個階段。我國現(xiàn)行的領導干部個人事項報告制度，則單一聚焦于公職人員的申報義務，對他們在申報、核查、追責等一系列過程中的權(quán)利救濟幾乎沒有涉及，《規(guī)定》中僅提出有關方面“應當嚴格遵守工作紀律和保密紀律，設專人妥善保管領導干部的個人有關事項報告和匯總綜合、查核等材料。對違反工作紀律、保密紀律或者在查核工作中敷衍塞責、徇私舞弊的，追究有關責任人的責任”。

(二)我國財產(chǎn)申報制度的進化方向

察考中俄財產(chǎn)申報的經(jīng)驗教訓，比較兩國制度異同，重在思考我國財產(chǎn)申報制度的完善進化方向。

1.財產(chǎn)申報制度發(fā)展的必由之路：由黨內(nèi)法規(guī)進化為國家立法。制度的最高級形態(tài)是法律，制度建設的終極形態(tài)就是立法。治理腐敗必須以法治思維和法治方式進行，將權(quán)力制約納入法治軌道運行。習近平同志2014年10月23日在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上講：“小智治事，中智治人，大智立法。治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩?！弊鳛橐渣h內(nèi)法規(guī)形式存在的領導干部個人事項報告規(guī)定，在財產(chǎn)申報制度形成之初，對于探索制度規(guī)范路徑、提高制度適應度以及檢驗利害關系人和社會的制度耐受度都至關重要，但若作為一個長期、穩(wěn)定、剛性的“規(guī)矩”，其缺少應有的威懾力，缺少應有的硬度與約束力，更缺少應有的全民意志屬性。同時，這種規(guī)范形式也難以實現(xiàn)對公職人員申報義務與權(quán)利救濟的均衡配置，且不足以吸引、凝聚盡可能多的社會主體融入到反腐敗治理之中。因此，制定一部專門的財產(chǎn)申報立法是作為黨內(nèi)法規(guī)的領導干部個人事項報告制度進化發(fā)展的必由之路。*2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，完善懲治和預防腐敗、防控廉政風險、防止利益沖突、領導干部報告?zhèn)€人有關事項、任職回避等方面法律法規(guī)，推行新提任領導干部有關事項公開制度試點?！?/p>

2.財產(chǎn)申報制度的本質(zhì)要求：由體制內(nèi)單一治理進化為適度開放的公共多元治理?！巴该鳌笔歉瘮〉奶鞌常该鞫仍礁?，治理腐敗的成效也就越大。財產(chǎn)申報制度的功能并不在于公職人員財產(chǎn)信息的對外公示，而是通過讓公職人員財產(chǎn)信息為公眾所知悉，使其“清白”之身毫無遮擋地暴露于公眾目光之下，形成一種震懾腐敗、遏制腐敗、揭示腐敗、查處腐敗的監(jiān)視圈，這個圈子越大、越密、越緊、越實，成效就會越好。應當說，我國現(xiàn)行個人事項報告制度是一種體制內(nèi)治理，依靠黨組織運用黨內(nèi)規(guī)則來監(jiān)督、約束領導干部，其優(yōu)點在于成本較低、效果可控、啟動便利。但這種治理機制存在著不可克服的弊端，那就是：由于內(nèi)部監(jiān)督流程與結(jié)果的不透明性，與腐敗利害相關的社會公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)在很大程度上被削弱，甚至被替代。在這種情況下，所謂的社會公眾監(jiān)督就成為信息完全不對稱情況下的盲評。從另外一個角度講，即使體制內(nèi)監(jiān)督搞得再實、再緊，社會公眾也存在質(zhì)疑、誤解的可能。相反，如果允許公眾力量介入到對公職人員財產(chǎn)申報的監(jiān)督，保障社會公眾知情權(quán)和參與權(quán)，就等于擴充了監(jiān)督主體數(shù)量、壯大了監(jiān)督力量，形成多數(shù)人監(jiān)督少數(shù)人的良性治理機制。因此，我們可以選擇的進化規(guī)則是：在官方網(wǎng)站持續(xù)地、可獲取地發(fā)布可以公開的公職人員財產(chǎn)信息，社會公眾可以無障礙地知悉公職人員財產(chǎn)申報信息；除保留既有的隨機抽查和重點查核機制外，還可考慮為公民、大眾媒體、民主黨派等多方主體預留相對便捷的參與財產(chǎn)信息核查工作的通道。

3.財產(chǎn)申報制度功能的必然選擇：由發(fā)現(xiàn)腐敗線索進化為防止利益沖突。官員財產(chǎn)公示的核心問題是防止利益沖突。財產(chǎn)申報的根本目的并不在于通過知悉公職人員及其配偶子女的私人財產(chǎn)多寡而揭示和發(fā)現(xiàn)可能存在的腐敗線索，因為在如實申報的情況下，財產(chǎn)多寡僅是一個客觀事實，并不能表明財產(chǎn)與公共職權(quán)行使之間存在著必然的聯(lián)系。相反，當公職人員申報的財產(chǎn)構(gòu)成呈現(xiàn)出與其所處職位權(quán)力行使的相關性時，就存在著利益沖突的可能，需要采取避免利益沖突的措施。我國目前的財產(chǎn)申報設計只能了解領導干部的財產(chǎn)數(shù)量與類別，查核確認其報告事項是否全面與準確，而不能通過報告中顯示的信息來觀測收支是否相符、發(fā)現(xiàn)公職人員與組織或個人之間的財務交易脈絡。因此，我國財產(chǎn)申報制度功能設計應當轉(zhuǎn)向以防止利益沖突為核心。為此，可以選擇的進化規(guī)則是：建立公職人員收入與支出的比對機制，即在申報收入與財產(chǎn)的同時，還應當申報自己和配偶及未成年子女為取得土地、其他不動產(chǎn)等而發(fā)生的大額支出信息，以及保障這些大額支出的資金來源信息，這樣有利于發(fā)現(xiàn)公職人員以收支不符為表征的利益沖突；確立不能證明基于合法收入來源而取得的財產(chǎn)的歸公機制，即在對公職人員申報的收入支出信息的比對過程中，凡是發(fā)現(xiàn)不能證明基于合法收入來源而取得的財產(chǎn)，應當依照法定程序予以沒收，收歸國家所有；可以有限度地公開因申報信息不實而被追究責任的公職人員名單，并剝奪因在個人事項申報中失信而被解除職務的公職人員再次擔任公職的機會。

4.財產(chǎn)申報制度價值理性的必要選擇：由單一義務約束進化為義務約束與權(quán)利救濟均衡匹配。作為反腐敗“利器”的財產(chǎn)申報制度，既要使人心驚膽戰(zhàn)，更要閃耀人性之光。理想的財產(chǎn)申報制度設計，并不應該以毫無保留地犧牲公職人員隱私和單純追究法律責任為代價來實現(xiàn)管控官員、打擊腐敗的目標，而應當是私權(quán)保護、公權(quán)制約等多重價值理性的均衡配置，不可偏廢。這主要表現(xiàn)為對兩種關系的把握，一是對申報主體隱私權(quán)的限制與保護，二是對違反申報義務主體的責任追究與權(quán)利救濟?！肮賳T無隱私”和基于隱私保護而不公開財產(chǎn)的觀點，都是對財產(chǎn)申報制度價值理性的偏執(zhí)性解讀。對于公職人員而言，作為人的基礎性權(quán)利的隱私權(quán)，應當是限制性地存在，即為了約束公權(quán)力之濫用，要在一定程度上犧牲公權(quán)力執(zhí)掌者的隱私權(quán)，但與此同時，也應給予公職人員隱私權(quán)以必要限度的保護。就此而言，我國財產(chǎn)申報制度進化的著力點在于：(1)科學劃定財產(chǎn)申報主體范圍。既要涵蓋最有必要申報財產(chǎn)的公職人員群體，又不能為了追求約束最大化而隨意擴張。我國現(xiàn)行申報主體基本以行政層級為劃分標準，雖然界限分明、易于操作，但是“一刀切”的做法過于僵化。例如，科級干部沒有財產(chǎn)申報的義務，但在縣(區(qū)、市)層面，在以縣域治理為基本格局的中國行政資源配置體系中，他們實際上扮演著重要角色，集決策制定者與執(zhí)行者于一身，匯資源擁有者和分配者為一體，雖然官小，卻有巨貪的可能。*參見：人民論壇“特別策劃”組.小官貪腐現(xiàn)象調(diào)查[J].人民論壇，2014，(11下)；喬新生.遏制“小官巨貪”也是反腐要務[N].人民日報，2016-01-04(7).據(jù)了解，目前，北京市、貴州省、海南省和云南省等地已經(jīng)把正科級干部也納入了個人事項申報范圍。因此，立法應當按照腐敗風險，分類別、分層級地確定需要履行財產(chǎn)申報義務的職位清單。凡是擬擔任和已擔任職位清單中公職的人員都應當申報財產(chǎn)，而擔任職位清單以外公職的人員則無須申報。這樣既實現(xiàn)了有針對性、有差別性的全面監(jiān)督，又節(jié)約制度操作成本，同時也最大限度地保障公職人員的隱私權(quán)。(2)科學確定財產(chǎn)申報公開的內(nèi)容。今后在財產(chǎn)信息公開操作中，不能將申報信息全部公開，而是要公開特定的項目。立法應當禁止將公職人員配偶、子女的個人信息以及屬于國家秘密或個人隱私的信息予以公開。同時，有約束就應當有救濟。我國財產(chǎn)申報立法應當在財產(chǎn)申報階段建立申報錯誤補救機制、申報信息保密機制、泄露信息追責機制，在財產(chǎn)信息核查階段設立被核查公職人員知情機制、被核查公職人員申辯機制、被核查公職人員待遇保障機制。

四、結(jié)語

中俄兩國同為當今世界的轉(zhuǎn)型大國，在塑造社會治理新秩序的過程中，擁有對治理制度進行遴選的后發(fā)優(yōu)勢，具有更靈活、更寬廣的制度選擇空間，在治理腐敗領域也是如此。在嚴峻的反腐敗情勢下，兩國執(zhí)政者重視財產(chǎn)申報立法與制度建設，將財產(chǎn)申報作為反腐敗體系中的重要機制之一加以確立和運用。目前，兩國財產(chǎn)申報制度建設整體上仍處于初級階段，財產(chǎn)申報實踐還處于探索期，對于遏制腐敗和發(fā)現(xiàn)利益沖突的長期有效性尚待觀察。財產(chǎn)申報制度所發(fā)揮出來的反腐能量，與該制度所應具有的最大功效還很不匹配，未來應當有更為廣闊的成長空間，也應具有更強的制度發(fā)展力。

在反腐浪潮持續(xù)激蕩的當下中國，執(zhí)政者“將打擊腐敗進行到底”的政治決心、政治定力和政治信用受到廣泛認同和贊許，有腐必反、有貪必肅的成效深得民心。黨的十九大報告提出，要“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”。應當講，當下反腐成功的關鍵要素在于領導者的政治決斷力，而未來確保反腐敗斗爭取得長期勝利的核心要素在于制度，即“把權(quán)力關進制度的籠子里”。領導干部個人事項報告制度作為中國版的財產(chǎn)申報制度，是強化領導干部誠信、促進領導干部廉潔自律的重要制度設計，更是遏制腐敗、防止利益沖突的“制度籠子”。毫無疑問，吸收借鑒、博采眾長，將這個“制度籠子”扎實、扎牢、扎密，對于實現(xiàn)從“不敢腐”向“不能腐”“不想腐”的遞進，具有關鍵的保障作用。

[參 考 文 獻]

[1] Наумова С Ю，Чаннова С Е. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г n 273-ФЗ “О противодействии коррупции”(постатейный)[M].Москва：Юстицинформ，2009.

[2] Иванов С А，Иванкина С А，Куренной А М，et al. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы[J].ЭЖ-Юрист，2004，(6).

[3] Центр антикоррупционных исследований и инициатив “Трансперенси Интернешнл — Россия”. Предложения по развитию системы антикоррупционного декларирования в России[R].Москва：Центр “Трансперенси Интернешнл - Р”，2014.

[4] Кремль отчитался о коррупции[EB/OL].http://www.interfax.ru/russia/338005.

[5] Петр I разрешил ректорам не отчитываться о доходах[EB/OL].http://transparency.org.ru/deklaratcii/petr-i-razreshil-rektoram-ne-otchityvatsia-o-dokhodakh.

[6] Доклад об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики за 2013 год[R].Москва：Общественная палата Российской Федерации，2013：38.