論非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期制度之完善

劉國(guó)臻 劉 芮

學(xué)術(shù)界對(duì)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期問(wèn)題鮮有研究?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)從住宅與非住宅做了區(qū)分。對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期做了自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定，對(duì)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)做了“期限屆滿后續(xù)期的，依照法律法規(guī)辦理”的委任性規(guī)定。2016年11月27日中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度意見(jiàn)》）指出，對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)應(yīng)當(dāng)遵循“平等、全面、依法”的原則。保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不能僅限于住宅，還應(yīng)包括非住宅不動(dòng)產(chǎn)。隨著非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期，我國(guó)現(xiàn)行非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期制度存在的過(guò)于偏向保護(hù)土地所有權(quán)人利益，而忽視土地使用權(quán)人利益的立法缺陷越來(lái)越突出，并引起社會(huì)的關(guān)注。本文揭示我國(guó)現(xiàn)行非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期制度存在的缺陷，提出并論證制度完善思路，以期為我國(guó)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度建設(shè)提供參考。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)是住宅建設(shè)用地使用權(quán)的對(duì)稱，指的是除用于住宅以外的建設(shè)用地使用權(quán)，既包括以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)，也包括以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)。由于以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行無(wú)期限制度，一般沒(méi)有期限限制，所以，本文討論的非住宅建設(shè)用地使用權(quán)僅指以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)。

一、非住宅建設(shè)用地屆期制度存在的缺陷

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最高期限分別為40或50年。自20世紀(jì)80年代我國(guó)建立城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓制度至今已近40年，未來(lái)大量的非住宅用地使用權(quán)屆期與續(xù)期必將成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我國(guó)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期制度存在的缺陷主要表現(xiàn)如下。

（一）缺乏對(duì)“社會(huì)公共利益”范圍的界定

“社會(huì)公共利益”需要是不批準(zhǔn)非住宅用地使用權(quán)續(xù)期申請(qǐng)的法定理由?！吧鐣?huì)公共利益”內(nèi)涵具有模糊性、變動(dòng)性和適應(yīng)性。①梁上上：《公共利益與利益衡量》，《政法論壇》2016年第6期。把握不準(zhǔn)很容易造成公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵害?！吨腥A人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡(jiǎn)稱《房地產(chǎn)管理法》）第22條第一款規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。”但相關(guān)立法中并沒(méi)有明確規(guī)定非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期收回的“社會(huì)公共利益”的邊界。我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)立法不僅沒(méi)有從實(shí)體法上規(guī)定“社會(huì)公共利益”的邊界，而且在程序方面也確乏相應(yīng)的制度安排。政府審批機(jī)關(guān)在非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期收回中也缺乏“社會(huì)公共利益”需要的專門性說(shuō)明。似乎只要是政府不批準(zhǔn)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期，就符合“社會(huì)公共利益”需要。這樣政府審批機(jī)關(guān)的公正性難以保證，不利于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的利益保護(hù)。

（二）國(guó)家無(wú)償取得地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)不合理

我國(guó)現(xiàn)行法律制度把土地與地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)分別作為物權(quán)客體。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)已經(jīng)成為獨(dú)立意義的物權(quán)。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)具有期限性，而地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)又是無(wú)期限的。這樣就存在有期限的非住宅建設(shè)用地使用權(quán)與坐落其上的無(wú)期限房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)存在客觀沖突?，F(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后，沒(méi)有約定或者約定不明確的，②實(shí)踐中，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同由政府提供格式文本，一般沒(méi)有期滿后該土地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)歸屬的約定。該地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)歸國(guó)家無(wú)償取得。鑒于地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)是獨(dú)立的物權(quán)，有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，獨(dú)立于土地使用權(quán)的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)具有正當(dāng)性。③高圣平、楊旋：《建設(shè)用地使用權(quán)期滿后的法律后果》，《法學(xué)》2011年第10期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，國(guó)家無(wú)償收回非住宅建設(shè)用地使用權(quán)并及之地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的做法，不僅違反產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)原則，也有違公平交易原則。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)在非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，面臨著被政府無(wú)償取得的風(fēng)險(xiǎn)，則地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人為追求自身利益最大化，極有可能對(duì)土地、地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行消極管理，甚至于破壞性利用，由此必然導(dǎo)致土地資源利用不足或利用過(guò)度，違背了最優(yōu)化社會(huì)效用的原則，難以避免“租值消散（rent dissipation）”的結(jié)果。④租值消散的概念在庇古《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中第一次提出。最初指的是產(chǎn)權(quán)界定不清，公共的部分就會(huì)成為大家爭(zhēng)搶的對(duì)象，并帶來(lái)社會(huì)利益的損失。之后在H·斯科特·戈登、張五常等學(xué)者處得到發(fā)展。現(xiàn)行制度安排下，會(huì)促使非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人竭澤而漁，不惜以違背土地資源可持續(xù)發(fā)展的要求而攫出最大利潤(rùn)，這與土地資源有效利用的立法本意相去甚遠(yuǎn)。⑤王林清：《建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿法律后果比較觀察》，《環(huán)球法律評(píng)論》2016年第4期。政府部門做出不予續(xù)期的決定后，土地使用權(quán)人的權(quán)益缺乏相應(yīng)的法律保障和權(quán)利救濟(jì)途徑。

（三）續(xù)期制度不科學(xué)、不完善

我國(guó)有關(guān)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度安排主要見(jiàn)于《物權(quán)法》《房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》）等。上述法律法規(guī)對(duì)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度安排內(nèi)容是：（1）續(xù)期采用申請(qǐng)制，但是否續(xù)期決定權(quán)在政府部門；（2）土地使用權(quán)人至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期；（3）續(xù)期需重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，支付土地使用權(quán)出讓金；（4）我國(guó)土地使用權(quán)出讓采用法定最長(zhǎng)年限制。上述續(xù)期制度安排不科學(xué)、不完善的主要表現(xiàn)在以下方面。第一，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期采用申請(qǐng)制，操作成本高，既浪費(fèi)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的時(shí)間成本和人力成本，也浪費(fèi)政府部門的行政資源。既然只有出于社會(huì)公共利益需要才不批準(zhǔn)申請(qǐng)人的續(xù)期申請(qǐng)，而實(shí)踐中為了社會(huì)公共利益需要的非住宅建設(shè)用地情況并不多見(jiàn)，大量的非住宅建設(shè)用地并非為了社會(huì)公共利益需要，而是一般市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為。第二，續(xù)期時(shí)間不科學(xué)。依據(jù)《物權(quán)法》第149條和《房地產(chǎn)管理法》第21條的規(guī)定，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，原土地使用權(quán)人有意愿繼續(xù)使用土地的，申請(qǐng)續(xù)期的時(shí)間為“至遲于屆滿前一年”。此規(guī)定從字面上理解，土地使用者可在其有效使用期限內(nèi)，除屆滿前最后一年外均能申請(qǐng)。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最高期限分別為40年或50年，則可以在前39年或49年內(nèi)進(jìn)行申請(qǐng)。與我國(guó)香港地區(qū)土地批租制度在“期滿前二十年內(nèi)”申請(qǐng)規(guī)則相比較，①?gòu)堅(jiān)鰪?qiáng)：《香港法制教程》，廣州：暨南大學(xué)出版社，1993年，第185頁(yè)。我國(guó)雖然給予了土地使用權(quán)人更長(zhǎng)的申請(qǐng)時(shí)間，但這樣的規(guī)定顯然不符合一般經(jīng)營(yíng)規(guī)律。實(shí)踐中，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在取得土地使用權(quán)后的前10年、20年多忙于前期物業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)和試營(yíng)業(yè)，對(duì)營(yíng)業(yè)的預(yù)期尚處于不能確定狀態(tài)，很難決定是否續(xù)期，也就一般沒(méi)有申請(qǐng)續(xù)期的需求。政府部門需應(yīng)對(duì)長(zhǎng)達(dá)39年或49年內(nèi)的所有土地使用權(quán)人的可能申請(qǐng)，不僅對(duì)行政資源來(lái)說(shuō)是一種巨大的浪費(fèi)，而且非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人申請(qǐng)過(guò)早，政府部門也難以判斷涉案土地在30、40年后是否存在社會(huì)公共利益需求的情況?！爸吝t于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期”的規(guī)定彈性太大，操作起來(lái)不符合效率原則。而且現(xiàn)行立法對(duì)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人尚在合法使用期最后一年的申請(qǐng)沒(méi)有規(guī)定是否允許。第三，土地使用權(quán)出讓采用法定最長(zhǎng)年限制，雖然在理論上存在“土地使用權(quán)出讓合同”可約定短于40年或50年，但實(shí)踐中，“土地使用權(quán)出讓合同”均采用政府部門提供的格式文本，一般不允許當(dāng)事人更改土地使用權(quán)出讓年限。法律規(guī)定的最高年限也就成為土地使用權(quán)事實(shí)年限。此種做法的好處是使得土地使用權(quán)人的權(quán)利可預(yù)期，可進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，在一定程度上保障交易安全。但要注意的是，預(yù)期確定不等于預(yù)期合理，也不意味著能保證土地資源最有效率的利用。②周林彬、任爾昕：《我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)和基地使用權(quán)制度的效率分析》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第3期。同時(shí)，我國(guó)有關(guān)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度對(duì)續(xù)期次數(shù)、續(xù)期費(fèi)用等相關(guān)內(nèi)容都存在立法空白，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)“無(wú)法可依”的困境。

二、科學(xué)界定“社會(huì)公共利益”范圍

為了達(dá)到增強(qiáng)公權(quán)力機(jī)關(guān)行政行為的公信力，減少乃至杜絕非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在續(xù)期申請(qǐng)被拒后的報(bào)復(fù)性行為，建設(shè)和諧社會(huì)目標(biāo)，必須對(duì)“社會(huì)公共利益”范圍進(jìn)行界定。

（一）實(shí)體法的設(shè)計(jì)

對(duì)“社會(huì)公共利益”范圍的認(rèn)識(shí)，既存在一定共性，也存在一定差別。從實(shí)體法上對(duì)“社會(huì)公共利益”進(jìn)行界定，能夠?yàn)檎块T在審批非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期申請(qǐng)時(shí)提供具體操作規(guī)范，防止非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期收回權(quán)的濫用。2011年1月19日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《新房屋征收條例》）對(duì)國(guó)有土地上房屋征收的“公共利益”目的范圍的立法界定，可為非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期收回法定理由，即“社會(huì)公共利益”需要的范圍界定提供借鑒經(jīng)驗(yàn)?！缎路课菡魇諚l例》首先以概括的方式界定了國(guó)有土地上房屋征收的“公共利益”，并從五個(gè)方面列舉可以發(fā)動(dòng)國(guó)有土地上房屋征收權(quán)的“公共利益”目的范圍。實(shí)踐證明，《新房屋征收條例》關(guān)于“公共利益”范圍的界定符合中國(guó)國(guó)情，具有可操作性。2017年5月國(guó)土資源部公布的《土地管理法（修正案）》（征求意見(jiàn)稿），也吸收了《新房屋征收條例》“公共利益”目的范圍的界定方式和內(nèi)容。其中《土地管理法（修正案）》（征求意見(jiàn)稿）關(guān)于以概括方式界定土地征收的“公共利益”目的范圍，與《新房屋征收條例》對(duì)國(guó)有土地上房屋征收的“公共利益”的界定完全相同?！锻恋毓芾矸ǎㄐ拚福罚ㄕ髑笠庖?jiàn)稿）以列舉方式規(guī)定“公共利益”目的范圍與《新房屋征收條例》關(guān)于國(guó)有土地上房屋征收的“公共利益”目的范圍的（一）（二）（三）（六）完全一致。③（一）國(guó)防和外交的需要；（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。只是（四）（五）兩項(xiàng)，《土地管理法（修正案）》（征求意見(jiàn)稿）與《新房屋征收條例》的規(guī)定略有不同，其區(qū)別在于《土地管理法（修正案）》（征求意見(jiàn)稿）（四）在《新房屋征收條例》（四）由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要基礎(chǔ)上，增加了“搬遷安置工程建設(shè)的需要?！薄锻恋毓芾矸ǎㄐ拚福罚ㄕ髑笠庖?jiàn)稿）（五）與《新房屋征收條例》（五）規(guī)定的內(nèi)容也并非實(shí)際性的差別。①《土地管理法（修正案）》（征求意見(jiàn)稿）（四）由政府組織實(shí)施的保障性安居工程、搬遷安置工程建設(shè)的需要；（五）在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府為實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的需要。《新房屋征收條例》（四）由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要。對(duì)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期不予批準(zhǔn)的“社會(huì)公共利益”的范圍界定，可借鑒《新房屋征收條例》“公共利益”目的范圍的界定。特別是《新房屋征收條例》關(guān)于國(guó)有土地上房屋征收的“公共利益”目的范圍的（一）（二）（三）（六）項(xiàng)可直接移植。

（二）程序法的設(shè)計(jì)

由于實(shí)體立法存在局限性，不可能窮盡現(xiàn)實(shí)生活中所有“社會(huì)公共利益”的情形。在程序法制度規(guī)范確認(rèn)“社會(huì)公共利益”方面，我國(guó)沒(méi)有非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期不予批準(zhǔn)的“社會(huì)公共利益”界限的程序性制度安排。在實(shí)踐中，對(duì)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期不予批準(zhǔn)的“社會(huì)公共利益”界限的把握，還必須建立科學(xué)的程序法制度來(lái)保障。境外國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)踐表明，法律必須建設(shè)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期不予批準(zhǔn)的“社會(huì)公共利益”程序性制度，規(guī)范不予批準(zhǔn)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期申請(qǐng)的行為，增加不予批準(zhǔn)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期申請(qǐng)的透明度和公示性，將不予批準(zhǔn)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期申請(qǐng)的行政行為框定在必要的范圍內(nèi)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)政府部門公權(quán)力制約存在客觀需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)通常建立司法程序制度，對(duì)私權(quán)利實(shí)施救濟(jì)。司法救濟(jì)是權(quán)利救濟(jì)的最后屏障和防線，也是“弱者”爭(zhēng)取公平、維護(hù)權(quán)利，向“強(qiáng)者”“扳平”的重要途徑，具有權(quán)威性和強(qiáng)制性。②劉國(guó)臻：《論我國(guó)土地征收公共利益目的之邊界》，《中國(guó)行政管理》2010年第9期。為了確保非住宅建設(shè)用地使用權(quán)收回時(shí)的“社會(huì)公共利益”需要，必須設(shè)置司法救濟(jì)途徑。2011年1月19 日《新房屋征收條例》設(shè)置司法救濟(jì)途徑的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。《新房屋征收條例》第14條規(guī)定“被征收人對(duì)市、縣級(jí)人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟”。這是我國(guó)對(duì)公共利益范圍界定的比較成熟的程序性制度安排。2014年11月1日修正后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第12條也將土地征收的公共利益范圍界定安排了司法救濟(jì)的途徑。關(guān)于公共利益范圍界定，不僅實(shí)體法有“用武”之地，程序法也不可或缺，已成為潮流。

三、修訂現(xiàn)行立法，明確地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)人以補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)

根據(jù)《土地管理法》和《國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿未成功續(xù)展的，地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)將被無(wú)償收歸國(guó)家所有。實(shí)踐中，非住宅建設(shè)用地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)具有情況復(fù)雜、類型多樣的特點(diǎn)，一律收歸國(guó)有的“一刀切”處理方案，對(duì)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人而言，期滿后只有選擇續(xù)期或不續(xù)期的權(quán)利，并無(wú)其他可以救濟(jì)自身權(quán)益的有效辦法與途徑，這不利于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)。③浩然：《財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期視角下的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題探討》，《山東社會(huì)科學(xué)》2016年第11期。因此，應(yīng)當(dāng)修訂現(xiàn)行相關(guān)立法，區(qū)別不同情況，明確地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)歸屬原則與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，賦予地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)所有人以補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，合理保護(hù)地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人的合法權(quán)益。

（一）地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬

根據(jù)我國(guó)《房地產(chǎn)管理法》《國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行期限制，最長(zhǎng)期限分別為40年或50年；而地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)實(shí)行無(wú)期限制。這與境外國(guó)家或地區(qū)的規(guī)定并無(wú)二致。所不同的是，境外國(guó)家或地區(qū)對(duì)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬處理并不采用一律收歸土地所有權(quán)人所有的處理方案。而是賦予地上權(quán)人的地上建筑物補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。例如，德國(guó)《地上權(quán)條例》規(guī)定，地上權(quán)人對(duì)建筑物享有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。④陳越鵬：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的問(wèn)題與出路》，《中國(guó)土地科學(xué)》2016年第10期。在建筑技術(shù)和建筑材料日新月異的今天，房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的使用“壽命”期限一般很長(zhǎng)，有的可達(dá)百年，甚至幾百年。這樣就必然存在無(wú)期限的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，與有期限的非住宅建設(shè)用地使用權(quán)之間的矛盾與協(xié)調(diào)問(wèn)題。①王利明：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期規(guī)則》，《清華法學(xué)》2017年第2期。

政府機(jī)關(guān)對(duì)于房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)依照《物權(quán)法》等相關(guān)法律頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證書，房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡降缺Ｗo(hù)。國(guó)家無(wú)償收回的行為，不僅違反了法律對(duì)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的原則，還會(huì)打擊土地使用權(quán)人對(duì)地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)投資意愿，不利于土地使用權(quán)人建造高質(zhì)量的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。盡管房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)坐落于土地之上，但土地使用權(quán)屆期滿后，地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)并未滅失。國(guó)家無(wú)償取得地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，并未支付對(duì)價(jià)，缺乏法理依據(jù)?，F(xiàn)行法律對(duì)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬規(guī)定，過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴，實(shí)踐中必然帶來(lái)潛在不良后果，修訂現(xiàn)行立法，明確地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，是防止不良后果發(fā)生的有效制度安排。

在我國(guó)用于開(kāi)發(fā)的城鎮(zhèn)土地，其所有權(quán)歸屬國(guó)家，地方政府具體行使國(guó)家土地所有權(quán)而出讓土地使用權(quán)時(shí)，所采用的出讓合同文本均為政府提供的示范格式文本。對(duì)于合同具體條款，土地使用權(quán)受讓人幾乎沒(méi)有修改的機(jī)會(huì)和權(quán)利?！段餀?quán)法》第149條第二款規(guī)定“約定地上物歸屬”的內(nèi)容，在實(shí)踐中也就淪為空洞條文。鑒于土地使用權(quán)出讓合同本質(zhì)是民事合同，有關(guān)地上物的歸屬問(wèn)題，應(yīng)尊重意思自治原則，給予當(dāng)事人適當(dāng)磋商的機(jī)會(huì)和權(quán)利。②朱廣新：《論違約行使土地使用權(quán)的法律后果》，《法律科學(xué)》2012年第2期。在土地使用權(quán)期滿后給予土地使用權(quán)人以地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，可以有效平衡土地使用權(quán)出讓人與受讓人雙方的利益，有利于土地使用權(quán)人的合法財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的保護(hù)。③李顯冬：《論土地使用權(quán)到期后其上房屋所有權(quán)的歸屬》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第5期。具體分為兩種情形處理。其一，沒(méi)有地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)或地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)不具備使用價(jià)值時(shí)，對(duì)于土地使用權(quán)人為充分發(fā)揮土地的功能，投入相當(dāng)多的費(fèi)用去改良土地，以提升土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。由此產(chǎn)生的土地增值，應(yīng)賦予土地使用權(quán)人在土地使用權(quán)收回后，向土地所有權(quán)人請(qǐng)求償還有益費(fèi)用的權(quán)利。其二，地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)具備使用價(jià)值，未續(xù)期或續(xù)期未批準(zhǔn)，且土地使用權(quán)人取回地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)會(huì)造成使用價(jià)值減損、滅失的，土地所有權(quán)人（政府）應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理補(bǔ)償。④高圣平、楊旋：《建設(shè)用地使用權(quán)期滿后的法律后果》，《法學(xué)》2011年第10期。此種補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)可被認(rèn)為是土地使用權(quán)人將地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)通過(guò)買賣的方式將所有權(quán)轉(zhuǎn)移給國(guó)家，也即賦予地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人以補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，可以促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的良性積累；對(duì)原地上物所有權(quán)人來(lái)說(shuō)，也不會(huì)出現(xiàn)消極維護(hù)、故意破壞等報(bào)復(fù)行為。

（二）地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的處理與補(bǔ)償思路

對(duì)地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)處理與補(bǔ)償有四種解決思路：（1）土地使用權(quán)期限屆滿后由國(guó)家無(wú)償取得；（2）在土地使用權(quán)出讓合同中對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有約定的，按照約定處理；（3）延長(zhǎng)土地使用期限以抵充地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的補(bǔ)償款；（4）土地所有權(quán)人對(duì)地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)以市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。上述第一種解決思路過(guò)于注重保護(hù)土地所有權(quán)人的利益，與境外國(guó)家和地區(qū)注重保護(hù)土地用益物權(quán)人利益通例不符。⑤房紹坤：《物權(quán)法用益物權(quán)篇》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年，第209頁(yè)。第二種解決思路，由于國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位，合同相對(duì)人的平等磋商談判機(jī)會(huì)難以保證，可操作性并不強(qiáng)。第三種和第四種解決思路較為可行，但需針對(duì)不同情況分別適用。第三種解決思路適用于當(dāng)政府部門財(cái)政困難，無(wú)法足額支付補(bǔ)償款時(shí)，可用此解決思路。具體延長(zhǎng)期限的長(zhǎng)短需視不同地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的現(xiàn)存價(jià)值而定。第四種解決思路適用于當(dāng)?shù)厣戏课菁捌渌粍?dòng)產(chǎn)的使用期限較之于土地使用權(quán)期限屆更長(zhǎng)，且地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的取回會(huì)破壞其完整性的，對(duì)于因土地使用權(quán)人改良土地使得土地增值而支出的有益費(fèi)用，土地所有權(quán)人應(yīng)給予合理補(bǔ)償。⑥朱廣新：《房屋征收補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)的思考》，《法學(xué)》2011年第5期。若土地使用權(quán)人無(wú)繼續(xù)開(kāi)發(fā)使用的意愿或繼續(xù)使用對(duì)其已無(wú)必要而拒絕延長(zhǎng)的，可采用稅收優(yōu)惠、相關(guān)費(fèi)用減免等方式對(duì)地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)現(xiàn)值予以補(bǔ)償。

四、續(xù)期時(shí)間、期限、次數(shù)和費(fèi)用科學(xué)化、具體化

我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期時(shí)間、期限、次數(shù)和費(fèi)用缺乏科學(xué)、詳細(xì)的規(guī)定，將續(xù)期時(shí)間、期限、次數(shù)和費(fèi)用科學(xué)化和具體化有助于解決司法實(shí)踐“有法難依”“無(wú)法可依”的困境，保護(hù)土地使用權(quán)人的合法權(quán)利。

（一）續(xù)期時(shí)間

首先，對(duì)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在期限屆滿前的最后一年內(nèi)申請(qǐng)續(xù)期需要立法予以確定。由于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人對(duì)土地開(kāi)發(fā)后，既可自己使用，進(jìn)行相關(guān)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，也可出租給其他市場(chǎng)主體使用，以此獲取租金等收益。依現(xiàn)行立法規(guī)定，除距離期限屆滿前最后一年外，土地使用權(quán)人都可申請(qǐng)續(xù)期。但立法卻恰恰沒(méi)有賦予土地使用權(quán)人在最后一年內(nèi)的申請(qǐng)權(quán)，這對(duì)于土地使用權(quán)人和租用人的權(quán)益保障都是不合理的。隨著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建立和互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，政府行政部門的業(yè)務(wù)辦理效率和審查準(zhǔn)確率都已有很大提升，管理者對(duì)于城市的規(guī)劃也日臻成熟。①?gòu)堎唬骸督ㄔO(shè)用地使用權(quán)未到期能否提前辦理續(xù)期》，《中國(guó)土地》2016年第2期。因此，行政決策時(shí)間大幅縮短已成為現(xiàn)實(shí)，賦予非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在最后一年內(nèi)的申請(qǐng)權(quán)有其必要性和可行性。

其次，對(duì)將來(lái)有計(jì)劃申請(qǐng)續(xù)期的土地使用權(quán)人，續(xù)期的時(shí)間范圍應(yīng)遵循經(jīng)營(yíng)規(guī)律。一般而言，對(duì)于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人來(lái)說(shuō)，充足的資金保障和穩(wěn)定的現(xiàn)金流是其持續(xù)發(fā)展的“生命線”。②郜昂、劉成明、沈利強(qiáng)：《建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期中的規(guī)劃問(wèn)題——以“深圳模式”為例》，《中國(guó)土地》2017年第6期。在續(xù)期時(shí)，原土地使用權(quán)人需要重新繳納一筆不菲的土地所使用權(quán)出讓金。在日常經(jīng)營(yíng)中，土地使用權(quán)人很少會(huì)選擇在距離其使用權(quán)期限較早的時(shí)候提出續(xù)期申請(qǐng)，因?yàn)檩^早的時(shí)候提出續(xù)期申請(qǐng)行為于其經(jīng)濟(jì)方面并無(wú)益處。但也應(yīng)看到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可能不存在波動(dòng)，且不可預(yù)測(cè)。土地使用權(quán)人需要時(shí)刻根據(jù)市場(chǎng)形勢(shì)進(jìn)行調(diào)整與應(yīng)對(duì)，對(duì)土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的預(yù)期計(jì)劃定得過(guò)于長(zhǎng)遠(yuǎn)是不現(xiàn)實(shí)的。因此，將請(qǐng)求續(xù)期的年限范圍限定在至少超過(guò)其土地使用權(quán)總期限一半更為適宜。例如，現(xiàn)行立法規(guī)定商業(yè)用地使用權(quán)最長(zhǎng)期限為40年，則規(guī)定于距期限屆滿前20年內(nèi)比較科學(xué)。

（二）續(xù)期期限

首先，土地使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)同時(shí)規(guī)定最長(zhǎng)期限和最短期限?，F(xiàn)行立法僅規(guī)定土地使用權(quán)出讓最長(zhǎng)年限，若其選擇較短的期限，目前制度上看，也是合法的。不規(guī)定最短期限則可能出現(xiàn)“短期炒地”等投機(jī)性行為，無(wú)助于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，同時(shí)規(guī)定最長(zhǎng)和最短期限，可抑制土地投機(jī)行為，促進(jìn)土地稀缺資源有計(jì)劃且更富遠(yuǎn)見(jiàn)地有效利用。

其次，適當(dāng)提高最長(zhǎng)出讓年限?，F(xiàn)行非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的出讓年限采用40年或50年相對(duì)較短，不利于城市長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，也不符合建筑物的壽命年限。③李婧怡：《對(duì)城市國(guó)有土地使用權(quán)期滿問(wèn)題的探討》，《國(guó)土資源》2012年第2期。較短的土地使用年限不僅不會(huì)提高土地利用效率，相反土地使用權(quán)人還會(huì)因此而降低開(kāi)發(fā)成本，以求縮短投資回收期和增加投資回報(bào)率，其結(jié)果必然導(dǎo)致土地利用社會(huì)效益、環(huán)境效益和利用效率降低。以英國(guó)為例，英國(guó)的城市規(guī)劃通常以100年為限，某些地區(qū)所做的規(guī)劃甚至更長(zhǎng)。英國(guó)的商業(yè)土地使用權(quán)通常是125年，地上建筑物的壽命在合理使用情況下期限為60年。我國(guó)香港地區(qū)商業(yè)土地使用權(quán)期限是75到150年。我國(guó)內(nèi)地商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)的期限僅為40年，明顯短于一般建筑物壽命年限，也與境外國(guó)家或地區(qū)通行做法不一致。因此，續(xù)期年限問(wèn)題可由兩種方案配合解決：一是對(duì)已存在的土地使用權(quán)出讓合同，在期限屆滿后進(jìn)行第一次續(xù)展時(shí)，所續(xù)的期限長(zhǎng)度為原出讓合同約定的年限長(zhǎng)度；二是修改立法，對(duì)新的土地使用權(quán)出讓合同，根據(jù)建筑物具體使用期限以及城市相關(guān)規(guī)劃，確定長(zhǎng)于或等于建筑物使用期限的使用年限。若長(zhǎng)于建筑物年限的，則應(yīng)為建筑物使用年限的整倍數(shù)。④周林彬：《物權(quán)法新論——一種法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的觀點(diǎn)》，北京：北京大學(xué)出版社，2002年，第620頁(yè)。

再次，統(tǒng)一各種非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的使用年限?，F(xiàn)行立法規(guī)定“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地”的使用年限為40年，“綜合或其他用地”的使用年限則為50年，如此長(zhǎng)短不一的出讓期限在改革開(kāi)放初期，具有引導(dǎo)資本流向的重要作用，但我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已日趨成熟，應(yīng)當(dāng)“將屬于市場(chǎng)的回歸市場(chǎng)”。一方面，對(duì)工業(yè)用地采用較商業(yè)用地更長(zhǎng)的使用期限，于商業(yè)用地使用者而言是不公平的。同時(shí)，更短的使用期限會(huì)投資者對(duì)建設(shè)用地產(chǎn)生更多顧慮，不利于資本擴(kuò)張，也不利于規(guī)?；?jīng)營(yíng)；①靳相木、歐陽(yáng)亦梵：《同名異質(zhì)的土地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題》，《東岳論叢》2017年第6期。另一方面，“民宅商用”是被《物權(quán)法》所認(rèn)可的住宅所有權(quán)人的合法權(quán)利，但我國(guó)住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年的期限遠(yuǎn)比非住宅建設(shè)用地使用權(quán)40或50年的期限要長(zhǎng)，同時(shí)住宅建設(shè)用地使用權(quán)還可自動(dòng)續(xù)期，導(dǎo)致實(shí)踐中愈發(fā)常見(jiàn)“民宅商用”的情況出現(xiàn)。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商在進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)時(shí)將建筑物設(shè)計(jì)成“商住合一”形式的現(xiàn)象在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)中具有一定普遍性。如此，開(kāi)發(fā)商既可使用商業(yè)區(qū)域盈利，又可享受僅開(kāi)發(fā)一般商業(yè)用地所沒(méi)有的政策優(yōu)惠，實(shí)現(xiàn)在法律制度中獲得“隱性收益”。實(shí)踐證明，規(guī)定長(zhǎng)短不一的土地使用權(quán)出讓期限已無(wú)必要。若政府部門決定某片土地應(yīng)當(dāng)縮短使用年限，可在出讓合同中直接約定。

（三）續(xù)期次數(shù)

關(guān)于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)過(guò)第一次續(xù)期后，是否還能再次續(xù)期，學(xué)界有著不同見(jiàn)解。筆者認(rèn)為，再次續(xù)期與否，應(yīng)根據(jù)建筑物的結(jié)構(gòu)和耐用年限而定。在原土地使用權(quán)經(jīng)過(guò)一次續(xù)期后，由于已考慮到建筑物的結(jié)構(gòu)和耐用年限，則應(yīng)當(dāng)不允許再續(xù)期，反之則可以多次續(xù)期，理由如下。其一，建筑物使用到一定年限后，維護(hù)費(fèi)用會(huì)明顯增多，同時(shí)土地效用年增長(zhǎng)率與土地使用期限成反比。導(dǎo)致土地使用權(quán)人的年純收益會(huì)隨著土地使用年限的增長(zhǎng)而減少。②毛璐，汪應(yīng)宏，申寶鋼：《土地使用年期的確定方法研究》，《國(guó)土資源科技管理》2007年第3期。在經(jīng)過(guò)一次續(xù)期后，按照現(xiàn)行規(guī)則，總使用年限已近百年。隨著建造技術(shù)更新迭代，地上的建筑早已變得陳舊、落后。對(duì)于土地使用權(quán)人而言，已無(wú)法通過(guò)地上建筑物獲得良好經(jīng)濟(jì)回報(bào)，卻還得支付高昂的維護(hù)成本。若土地使用權(quán)人選擇對(duì)建筑物進(jìn)行大整修，投資成本可能會(huì)比重建還高。其二，允許土地使用權(quán)人多次續(xù)期，有將國(guó)有土地私有化的嫌疑（土地使用權(quán)出讓變成土地所有權(quán)買賣），③王利明：《住宅建設(shè)用地試用期自動(dòng)續(xù)期規(guī)則》，《清華法學(xué)》2017年第2期。國(guó)有土地事實(shí)上成為私人土地，不僅有損土地所有權(quán)人的合法權(quán)益，而且違反了《中華人民共和國(guó)憲法》所確立的土地公有制原則。其三，任由土地使用權(quán)人無(wú)次數(shù)地續(xù)期，將導(dǎo)致該區(qū)域土地?zé)o法進(jìn)入土地出讓市場(chǎng)（一級(jí)市場(chǎng)），會(huì)導(dǎo)致新的土地“私人”交易市場(chǎng)的出現(xiàn)，與我國(guó)土地基本政策不符。經(jīng)過(guò)一次續(xù)期的建設(shè)用地，應(yīng)重新進(jìn)入公開(kāi)市場(chǎng)招標(biāo)、拍賣、或掛牌，對(duì)土地使用權(quán)人與土地所有權(quán)人都有益處，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期次數(shù)只定一次為宜。

（四）續(xù)期費(fèi)用

非住宅建設(shè)用地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)應(yīng)有償續(xù)期，這一觀點(diǎn)在學(xué)界已取得共識(shí)，但續(xù)期費(fèi)用的多少（標(biāo)準(zhǔn)），則是一個(gè)懸而未決的命題。按照現(xiàn)行立法，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在獲得政府有關(guān)部門批準(zhǔn)續(xù)期后，應(yīng)重新簽訂土地出讓合同，并繳納土地使用權(quán)出讓金。需注意的是，將本適用于首次取得土地使用權(quán)的規(guī)則，直接套用在續(xù)期問(wèn)題上是否妥當(dāng)？續(xù)期費(fèi)用按照首次獲得土地使用權(quán)時(shí)所繳納的土地出讓金數(shù)額計(jì)算，還是以續(xù)期日為節(jié)點(diǎn)的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算？由于土地使用權(quán)出讓合同本質(zhì)上屬于民事合同，故而土地使用權(quán)出讓金不是公權(quán)力機(jī)關(guān)行使管理權(quán)的方式，而是國(guó)有土地使用權(quán)作為可流通商品的市場(chǎng)價(jià)格。由于土地所有權(quán)人在首次出讓土地使用權(quán)時(shí)的地上物與土地使用權(quán)續(xù)期時(shí)的地上物是不同的；土地使用權(quán)續(xù)期時(shí)與土地所有權(quán)人首次出讓土地使用權(quán)時(shí)，已經(jīng)相隔40—50年，簡(jiǎn)單套用土地出讓規(guī)則來(lái)解決土地續(xù)期費(fèi)用并不可行。綜合考慮土地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，制定土地評(píng)估規(guī)則。具體繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可參考土地估價(jià)方法中的成本法（cost approach）。④房地產(chǎn)估價(jià)中的成本法與土地估價(jià)中的成本法略有不同。一般房地產(chǎn)估價(jià)中的成本法通常已假定地價(jià)是可知的，而土地估價(jià)中的成本法通常是用來(lái)推算未知地價(jià)，也稱之為成本逼近法。兩者的實(shí)際運(yùn)用范圍、方法和估價(jià)程序都有很大差別。盧新海、黃善林編著：《土地估價(jià)》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2010年，第139頁(yè)。成本法是通過(guò)求取開(kāi)發(fā)可替代估價(jià)對(duì)象的土地使用權(quán)所需的成本總額來(lái)估算土地使用權(quán)價(jià)格的方法。①盧新海、黃善林編著：《土地估價(jià)》，第139頁(yè)。首先分別求取土地成本與對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建造改良物（包括附著于土地建筑物及其附著設(shè)施）的成本，以此求得待評(píng)估資產(chǎn)在評(píng)估基準(zhǔn)日的復(fù)原重置成本中扣減其各項(xiàng)價(jià)值損耗后確定資產(chǎn)價(jià)值。②戴學(xué)珍：《房地產(chǎn)估價(jià)教程》，北京：清華大學(xué)出版社，2011年，第100頁(yè)。續(xù)期費(fèi)用的確定，需遵循合理利潤(rùn)最大化原則。土地使用權(quán)人對(duì)續(xù)期費(fèi)用的基本期待不應(yīng)高于其購(gòu)買一塊空地，并在沒(méi)有外部性或內(nèi)部性原因延誤工期的情形下，建造具有同等功能的建筑物及附著物的總代價(jià)。土地所有權(quán)人對(duì)土地使用權(quán)續(xù)期的總價(jià)，也不可低于其對(duì)該片土地的基礎(chǔ)設(shè)施與公共建設(shè)配套費(fèi)總投入，以及城市總體規(guī)劃可帶來(lái)的未來(lái)增值預(yù)期收益。應(yīng)確保原出讓土地使用權(quán)的續(xù)期費(fèi)低于同區(qū)域新出讓土地使用權(quán)的出讓金，還應(yīng)綜合考慮市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)格與建筑物殘余價(jià)值。由于續(xù)期土地上已存在開(kāi)發(fā)投入，可考慮給予土地使用權(quán)人一定程度的政策優(yōu)惠（例如減少稅收等），以鼓勵(lì)其繼續(xù)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

綜上所述，鑒于現(xiàn)行非住宅建設(shè)用地使用權(quán)與住宅建設(shè)用地使用權(quán)同樣存在屆期問(wèn)題的破解難題，加之非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限短于住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期問(wèn)題的解決更為迫切。從科學(xué)界定“社會(huì)公共利益”范圍，修訂現(xiàn)行立法，確立地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)人以補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)；將續(xù)期時(shí)間、期限、次數(shù)和費(fèi)用具體化等方面完善非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期制度，可有效破解現(xiàn)行非住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期問(wèn)題。