農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛民事司法困境及其進路*

陳小君 汪 君

一、問題的提出

農(nóng)村集體土地被征收，集體經(jīng)濟組織及其成員因此獲得補償。若村民對土地征收補償款分配不滿，可否向法院提起民事訴訟？查最高人民法院《民事案件案由規(guī)定》（法〔2011〕42號），“承包地征收補償費用分配糾紛”明確為民事案由一種?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2005〕6號）第1條第1款亦明確因承包地征收補償費所產(chǎn)生的民事糾紛屬于人民法院受理事項，雖第3款將集體經(jīng)濟組織成員針對用于分配的土地補償費數(shù)額提起的民事訴訟排除在受理范圍之外，但就法條文義解釋，可得出“除就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟外，村民因土地承包征地補償款分配產(chǎn)生糾紛的，司法機關(guān)均應當受理”之結(jié)論。

但實踐中，司法機關(guān)卻以多種理由，駁回起訴。如一審以“土地征收補償分配糾紛中涉及到集體經(jīng)濟組織成員資格認定，屬村集體經(jīng)濟組織自主決定的范疇”為由、二審以土地征收補償費的使用及分配應由本集體成員經(jīng)法定程序決定事項為由駁回訴求；a遼寧省錦州市中級人民法院民事判決書〔2017〕遼07民終727號。以“村委會及村民代表會議制定的分配方案，侵犯了其合法財產(chǎn)權(quán)利，依照法律規(guī)定應當由該村所在鎮(zhèn)的人民政府責令改正”為由，駁回訴求；b河北省黃驊市人民法院民事判決書〔2017〕冀0983民初637號。將村民認為“村委會意圖將征地補償款按全村人口平均分配，侵害其合法權(quán)利”等同于村民“就用于分配的土地補償數(shù)額提起民事訴訟”，駁回訴求。c甘肅省慶陽市中級人民法院民事裁定書〔2014〕慶中民終字第499號。近三年來此類判決，稍加檢索便可發(fā)現(xiàn)。土地征收補償款分配，乃落實土地征收補償方案、給予喪失集體土地者充分補償之關(guān)鍵。因土地征收補償款分配而生之糾紛，既涉及“三農(nóng)”群體的核心利益又往往因被征收對象人數(shù)眾多而尤須妥善處理。黨的十八屆三中全會和中共中央、國務院于2015年印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，均提出要“完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”。明確農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛的受案范圍，針對不同的糾紛類型，給予不同的司法應對，對于規(guī)范農(nóng)村集體土地征收補償程序，保護用益物權(quán)人合法權(quán)益，平衡村集體和其成員利益，具有重要意義。

二、農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛之民事司法困境

《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定在集體所有土地征收過程中，應當依法足額支付有關(guān)補償費用，同時不得由任何單位和個人侵占或拖欠；且第121條及第132條再次重審，承包經(jīng)營權(quán)人和用益物權(quán)人可根據(jù)《物權(quán)法》第42條的有關(guān)規(guī)定主張相應補償?！段餀?quán)法》乃基本民事法律，根據(jù)請求權(quán)基礎理論，此即應當構(gòu)成用益物權(quán)人請求義務人為一定給付（土地征收補償款）之基礎?！胺ㄡ尅?005〕6號”第22條及第23條亦明確承包方可在民事訴訟中請求發(fā)包方支付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗補助費、安置補助費。如此看來，司法機關(guān)自當依法審理，但現(xiàn)實中，司法機關(guān)對農(nóng)民因不滿土地征收補償款分配糾紛而提起民事訴訟之處理，尚存以下難題。

（一）補償款分配糾紛可訴性存疑

1.實踐上：對此類糾紛可訴性態(tài)度搖擺且至今未達成統(tǒng)一觀點。

“法釋〔2005〕6號”是對農(nóng)村集體土地征收補償款分配方案之可訴性做出明確安排的權(quán)威文件，其頒布之前，該類糾紛之可訴性自2001年至2004年間，經(jīng)歷了從可訴到不可訴的轉(zhuǎn)變。以最高人民法院為代表，其對農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛可訴性之態(tài)度可見于就此題給地方法院所作之“答復”“批復”。2001年最高人民法院研究室回復廣東省高級人民法院之《關(guān)于人民法院對農(nóng)村集體經(jīng)濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》（法研〔2001〕51號）曾明確規(guī)定，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其成員間因收益分配所產(chǎn)生之糾紛，屬于平等民事主體之間之糾紛，人民法院應當受理。該室同年答復陜西省高級人民法院之《關(guān)于村民因土地補償費、安置補助費問題與村民委員會發(fā)生糾紛人民法院應否受理問題的答復》（法研〔2001〕116），明確此類糾紛可參照上述“法研〔2001〕51號”辦理。但至2002年，其答復浙江省高級人民法院之《關(guān)于徐志君等十一人訴龍泉市龍淵鎮(zhèn)第八村村委會土地征用補償費分配糾紛一案的批復》（〔2002〕民立他字第4號）雖然肯定涉及安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費之分配糾紛，人民法院應當受理，但對于土地補償費，卻以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其成員所產(chǎn)生之糾紛不屬于平等主體間之民事法律關(guān)系為由，推翻“法研〔2001〕51號”中肯認此類糾紛可訴性之安排。此外，2004年答復河北省高級人民法院之《關(guān)于村民請求分配征地補償款糾紛法院應否受理的請求的答復》（〔2004〕民立他字第33號）亦主張因土地征收補償費分配所產(chǎn)生之糾紛不屬于受案范圍。

至“法釋〔2005〕6號”，最高人民法院以司法解釋形式明確肯認此類糾紛之可訴性，但在實際操作中，同一時期各地各級司法機關(guān)對農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛之可訴性仍各有主張，以至于在同類訴求上產(chǎn)生以下完全不同之裁決。

有主張不予受理者。因“法釋〔2005〕6號”第1條第3款明確，本僅將針對“用以分配的土地補償費數(shù)額”提起之民事訴訟排除在受理范圍之外，而非“分配給村民的補償費數(shù)額”，實踐中卻被部分司法機關(guān)“誤解”，只要是涉及補償款數(shù)額糾紛，即采此條駁回訴訟請求。a如山西省運城市中級人民法院民事裁定書〔2017〕晉08民申58號，本案中村民認為村委會未依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配征收土地補償費，進而對分配給其的補償費數(shù)額不滿；又如吉林省高級人民法院民事裁定書〔2017〕吉民申716號，村委會將土地補償款用以購買門市并對外出租，所得收益以“取暖費”的形式分配給村民，村民認為“取暖費”分配不公平，法院據(jù)此款駁回請求；再如甘肅省慶陽市中級人民法院民事裁定書〔2014〕慶中民終字第499號，村委會意圖將征地補償款以全村人口為標準平均分配，村民對此方案不滿，法院亦以該款駁回請求。很顯然，以上三例，并不涉及“分配給村民的補償款數(shù)額”，而是對分配方案不滿?！洞迕裎瘑T會組織法》第27條第3款明確，對于違反法律或侵犯村民合法權(quán)益的村民決議或決定，相應的人民政府可以責令改正。司法機關(guān)便主張，若村民對通過民主程序做出的關(guān)于土地補償款分配方案有異議，僅得由人民政府責令改正，而不屬于法律應受理事項，從而駁回村民訴訟請求。b河北省黃驊市人民法院民事判決書〔2017〕冀0983民初637號。再者，因《村民委員會組織法》第24條第1款規(guī)定，征地補償費的使用、分配方案，屬于村民會議決定的事項。司法機關(guān)便主張，土地征收補償費之分配，屬村民自治范疇，不應由法院受理。c徐州市中級人民法院民事裁定書〔2017〕蘇03民終2779號。有的案件，在一審二審中對該類糾紛的可訴性也有不同觀點。如在一審法院以“土地補償費分配方案屬于村民自治范疇，不屬于人民法院調(diào)整范疇”為由駁回請求，二審法院卻援引“法釋〔2005〕6號”第1條第1款予以受理。d吉林省白城市中級人民法院民事裁定書〔2017〕吉08民終424號。類似理由，還有以“是否具有集體成員資格屬存集體經(jīng)濟組織自主決定的范疇”，駁回訴訟請求。e遼寧省錦州市中級人民法院民事裁定書〔2017〕遼07民終727號。

亦有肯認應予受理者。此種判決亦可見于各地司法機關(guān)，與上述不予受理者形成鮮明對比。典型者，如村委會未將地上附著物與青苗補償費支付給村民，經(jīng)一審二審至再審，最高人民法院判決村委會應予支付；f最高人民法院民事裁定書〔2015〕民申字第1498號。具備集體成員資格與否，決定是否可參與補償款分配時，法院徑直根據(jù)相關(guān)規(guī)范予以確定，并在判決中明確村委會應支付的補償款數(shù)額；g江西省撫州市崇仁縣人民法院〔2011〕崇民初字第347號、江西省撫州市中級人民法院〔2012〕撫民三終字第53號。村委會補償方案中未將村民列入，村民以其有分配資格，訴至法院請求支付，法院予以認可并支持；h湖南省南縣人民法院民事判決書〔2016〕湘0921民初1670號。原告父母與村委會簽訂“永遠不參加被告的土地及各項經(jīng)濟分配”的協(xié)議，法院認定此類協(xié)議違法，從而支持原告請求村委會支付征收補償款的訴求。i江西省崇仁縣人民法院民事判決書〔2017〕贛1024民初51號。

可見，一方面，我國最高司法機關(guān)試圖通過司法解釋的方式明確農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛的可訴性，且自2001年到2004年再到2005年經(jīng)歷了“可訴——不可訴——可訴”的轉(zhuǎn)變；另一方面，縱使“法釋〔2005〕6號”及《物權(quán)法》已經(jīng)明確該類糾紛之可訴性，直至今日，全國各地各級司法機關(guān)在可訴性問題上仍未達成一致標準。從統(tǒng)一裁判標準、提高司法權(quán)威的角度而言，尤其是農(nóng)村集體土地征收補償此類關(guān)乎國計民生之要事，著實應盡快明確該類糾紛之可訴性。

2.理念上：輕民事救濟而過分倚重行政救濟。

《村民委員會組織法》第36條第2款及第3款明確，在特定情況下上一級人民政府可責令村委會改正不依法履行義務的行為。但該條并未限定，若村民對村委會的補償方案不滿，僅得請求人民政府予以責令糾正，而不得徑直向法院起訴。且該條第1款，已經(jīng)明確村民向人民法院請求予以撤銷之權(quán)利。但司法機關(guān)卻以村民應向人民政府請求予以責令糾正為由，認定其不屬于人民法院受理事項。a徐州市中級人民法院民事裁定書〔2017〕蘇03民終2779號、河北省黃驊市人民法院民事判決書〔2017〕冀0983民初637號等。再者，“法釋〔2005〕6號”第24條中段已經(jīng)明確，確定補償方案時具有集體經(jīng)濟組織成員資格的村民，可向法院請求支付相應數(shù)額，末段卻加一“但書”規(guī)定行政規(guī)范對土地征收補償費的分配方法另有規(guī)定的除外。但反向思考，若行政規(guī)范對集體經(jīng)濟組織成員資格另有規(guī)定的，村民可否以此為依據(jù)提起民事訴訟，請求按相關(guān)規(guī)定處理？于此，“法釋〔2005〕6號”卻未載明，但見司法實踐中多有法院以涉及集體成員資格之糾紛屬自治事項，駁回訴訟請求。

其實，從宏觀視角審視上述主張農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛不應屬于人民法院受理事項之判決，雖理由各異，但本質(zhì)其實為：否定農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛的司法可訴性。而否定之后果，無非是將糾紛交由村委會、人民政府，通過行政救濟方式予以處理。如此，才使得村民求訴不得，轉(zhuǎn)而通過信訪途徑解決，最終使行政救濟失去其效用及權(quán)威，也使得農(nóng)村集體土地征收補償方案的落實受到影響。曾有個別案例，b九江市潯陽區(qū)人民法院民事裁定書〔2017〕贛0403民申01號當事人因不滿村委會土地征收補償款分配方案，訴訟不得，轉(zhuǎn)而信訪，周旋于村委會、街道綜治辦、政府機關(guān)，街道給其適當信訪救助金后仍不得平息，村委會所獲得之補償款亦從2013年之后至今被凍結(jié)而無法分配。該類案例也從另一層面反映農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛可訴性存疑所致之現(xiàn)實困境。

（二）補償款分配方案司法干預權(quán)限不明

農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛的特殊性，還在于土地征收補償款的分配方案由村集體制定且?guī)в幸欢ǖ淖灾螌傩浴！洞迕裎瘑T會組織法》第24條規(guī)定第7款規(guī)定對于土地征收補償費的分配應當經(jīng)過村民會議討論才可執(zhí)行，此即賦予了村民會議決定土地征收補償款分配方案的自治權(quán)利，而對該項自治事項司法機關(guān)是否有權(quán)干涉或者該自治事項可否成為民事裁決對象，仍是現(xiàn)有司法實踐未解決的難題。

其一，如上述案例，部分司法機關(guān)以土地征收補償款分配方案的自治屬性而否定其可訴性，即便受理后司法機關(guān)也會對村民要求認定補償款分配方案的違法性的要求不予處理。如部分案例中，村民認為村委會的征地補償款分配方案程序違法，侵犯了部分村民的合法權(quán)益，對村生產(chǎn)隊的分配方案不予認可，法院主張，“本院無權(quán)對村民征地補償款的分配方案予以變更”，從而駁回村民訴求。c山東省菏澤市中級人民法院民事判決書〔2016〕魯17民終2974號。即主張法院無法對其進行干涉。此外，若分配方案中涉及到集體成員主體資格認定、分配數(shù)額的確定等，則又如上述案例一樣，被認定為“村集體自治事項”，法院無法干涉，從而得不到支持。

其二，與之相反的是，仍有不少司法機關(guān)對分配方案的合法性進行審查，甚至做出決議違法的判決。如法院認為，村委會決議并未有違反法律或國家政策的情形，原告主張款項與村委會決議通過的方案不符，因而無法得到支持。d江西省鷹潭市中級人民法院民事判決書〔2016〕贛06民終292號。又如上述“江西省撫州市中級人民法院〔2012〕撫民三終字第53號”中，由于村民代表討論決定的土地補償款分配方案已經(jīng)侵犯了原告的合法財產(chǎn)權(quán)利，法院認定該討論決定的事項對于原告不具有法律效力。還有法院主張，申請人未提供足夠證據(jù)證實村委會土地補償款分配方案違反法律法規(guī)，故其再審請求不應得到支持。e九江市潯陽區(qū)人民法院民事裁定書〔2017〕贛0403民申01號?？梢?，司法實踐中仍有司法機關(guān)對村委會經(jīng)民主程序、在自治范圍內(nèi)做出之決議進行合法性審查之余地。

再者，《村民委員會組織法》第36條第1款已經(jīng)明確規(guī)定，村民在村委會或其成員所作決議侵犯其合法權(quán)益時，可訴至人民法院請求撤銷決議。此條即已明確司法機關(guān)可以對村委會或村委會成員所作之決議進行審查，若發(fā)現(xiàn)有侵害村民合法權(quán)益之處，便可支持當事人之撤銷之請求。不同者是，實踐中的土地征收補償款分配糾紛，當事人少有明確提出撤銷該相關(guān)決議之請求，而是多以其內(nèi)容違法為由，主張應按某某數(shù)額支付補償款。而司法機關(guān)是否應主動對分配方案進行審查，實踐中也未統(tǒng)一。

實際上，農(nóng)村集體土地征收補償款分配方案的合法性及其合理性是農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛的核心問題。實務中，村民將村委會或集體經(jīng)濟組織訴至法院，往往是因村委會或集體經(jīng)濟組織制定的分配方案未能達到村民預期數(shù)額或分配過程有失公平，或請求撤銷分配決議或請求直接要求按照特定數(shù)額支付。因此，除可訴性之外，對農(nóng)村集體土地征收補償款分配方案的司法干預權(quán)限是該類糾紛裁決時必須統(tǒng)一的問題。統(tǒng)一事項，一是司法機關(guān)可否對征收補償款分配方案的合法性和合理性進行審查？二是司法機關(guān)是否僅得依當事人明確請求展開審查或者只要請求內(nèi)容涉及到分配方案便可主動審查？再推而廣之，則是司法機關(guān)確定分配方案合法性和合理性之標準又應如何確定？

綜上，現(xiàn)有司法實踐中，司法機關(guān)對農(nóng)村集體土地征收補償款分配方案之可訴性尚未達成統(tǒng)一意見，使得該類糾紛形成重行政救濟而輕司法救濟局面，又因?qū)φ魇昭a償款分配方案的司法審查權(quán)限不甚明朗，使得即便該類糾紛進入民事訴訟程序，仍可能無法形成有效的司法干預。因而，農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛的可訴性及對分配方案的審查權(quán)限，仍是待解決的難題。

三、農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛民事司法困境之肇因

農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛之可訴性經(jīng)歷了從“不可訴”到“可訴”的發(fā)展過程，且現(xiàn)行法律法規(guī)及有關(guān)司法解釋已經(jīng)明確了糾紛之可訴性及對征收補償款分配方案進行司法審查的權(quán)限及內(nèi)容，但仍有相當司法實踐與之相悖。究其原因，本文認為應包括以下三個方面。

（一）土地征收補償機制上未明確區(qū)分農(nóng)民集體及其成員主體

《物權(quán)法》第42條明確，征收集體土地，應當依法支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，且若征收集體土地上所有之不動產(chǎn)，應當依法給予拆遷補償、保障居住。第121條、131條又明確因動產(chǎn)或不動產(chǎn)被征收導致用益物權(quán)消滅或受損，或承包地被征收的，應對用益物權(quán)或土地承包經(jīng)營權(quán)給予補償?！锻恋毓芾矸ā返?7條，亦明確征收耕地或其他土地，應支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。

可見，在征收補償客體上，法律明確規(guī)定者為集體土地、農(nóng)民或集體所有之被征地上之動產(chǎn)和不動產(chǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)等其他用益物權(quán)等。雖尚無法律法規(guī)明確規(guī)定，但根據(jù)條文文義解釋及已有實踐，宅基地使用權(quán)、自留山、自留地、集體建設用地使用權(quán)等均有作為征收補償客體之余地。以上客體，部分屬村民或集體經(jīng)濟組織成員所享，部分屬村委會或集體經(jīng)濟組織所享，當征收不同客體時，法律對其補償之歸屬亦分別屬于二者，而非一概歸村委會或集體經(jīng)濟組織。

在補償方式上，主要包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等，即以貨幣為主，輔以其他替代補償，如宅基地被征收，可選擇貨幣補償或重建宅基地補償，a《湘潭市集體土地征收與房屋拆遷補償安置辦法》〔2013〕第24條。實踐中還有眾多土地換股權(quán)（廣東）、土地換保障（浙江）、土地換鎮(zhèn)保（上海）等方式，b曾堅：《城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)村集體土地征收補償安置制度研究》，《東方法學》2013年第4期。意即貨幣補償并非唯一補償方式，但是否有其他替代補償，對于補償方案及補償款之數(shù)額仍有重大影響。

在補償款的歸屬上，因不同客體產(chǎn)生的補償內(nèi)容不同，其歸屬亦不同。據(jù)《土地管理法實施條例》第26條，集體土地被征收，所產(chǎn)生之土地補償費應歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；地上附著物和青苗補償費，應歸屬于地上附著物和青苗所有權(quán)人；而安置補助費則應?？顚Ｓ?，既由農(nóng)村具體經(jīng)濟組織管理和使用，也可能交由其他安置單位，也可能發(fā)給不需要統(tǒng)一安置的個人。2005年農(nóng)業(yè)部下發(fā)之《關(guān)于加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償費監(jiān)督管理指導工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2005〕1號）則進一步明確，即便是歸集體所有之土地補償費，應分給農(nóng)民個人和村集體，且須明確其分配比例。留村集體所有制土地補償費屬農(nóng)民集體資產(chǎn)，用于發(fā)展生產(chǎn)等事項。

綜上，無論是從征收補償之客體、補償方式還是補償歸屬上，都應將集體經(jīng)濟組織和其成員區(qū)別對待，在安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等補償內(nèi)容上，集體經(jīng)濟組織成員屬于獨立主體，可根據(jù)征收主體所確定之補償方案，獨立請求給付。土地補償費雖然歸屬于集體經(jīng)濟組織，但依法應將部分分給集體經(jīng)濟組織成員，且由集體經(jīng)濟組織內(nèi)部確定分配方案，于此點，自屬集體經(jīng)濟組織成員需借助集體經(jīng)濟組織獲得之款項。農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛，乃發(fā)生在平等民事主體間（農(nóng)民集體及其成員）的民事糾紛，集體成員就安置補助費、地上附著物和青苗的補償費和土地補償費等事項請求農(nóng)民集體為一定給付，是因土地征收之事實而享有之合法權(quán)利?，F(xiàn)有司法實踐對此類糾紛之可訴性態(tài)度不一，其原因在于過度強調(diào)農(nóng)民集體在農(nóng)村集體土地征收中的主體地位，忽視集體成員的主體地位及其應有權(quán)利。

（二）過分強調(diào)征收補償款分配方案制定的自治屬性

司法機關(guān)駁回針對征收補償款分配方案的訴求的原因，在于補償款分配方案的制定屬于村民集體自治事項，司法機關(guān)不得干涉。檢視現(xiàn)有規(guī)范，《憲法》第10條及《民法通則》第74條明確，村民集體是集體土地（包括宅基地、自留地、自留山）的所有權(quán)主體，村民委員會可對集體土地進行經(jīng)營、管理。同時，《民法總則》第101條明確，村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，未設立村集體經(jīng)濟組織的，村委會可代行其職能。據(jù)《村民委員會組織法》第24條第7款、“法釋〔2005〕6號”第24條，村委會或集體經(jīng)濟組織乃土地征收補償款分配方案制定之主體，可以決定是否分配、分給何人、分配方式、分配數(shù)額等內(nèi)容。諸項規(guī)范，已然肯認村委會或集體經(jīng)濟組織在土地征收補償款分配方案制定中之主體地位及其權(quán)限，確可視為法律授權(quán)之自治事項。

但對于村委會或集體經(jīng)濟組織所制定之征收補償款分配方案，并非全然交由其自治處理而無相關(guān)限制，法律早就留好規(guī)制之道?！段餀?quán)法》第63條第2款授予集體成員請求司法機關(guān)撤銷侵犯其合法權(quán)益的決定的權(quán)利，《村民委員會組織法》第36條第1款同樣也明確在特定情況下，村民可以申請司法機關(guān)撤銷侵犯村委會及其成員所作的決定。加之“法釋〔2005〕6號”第1條第1款將土地承包補償費糾紛納入受理范圍，均表明村委會或集體經(jīng)濟組織在確定土地征收補償款分配方案上之自治權(quán)并非不受法律限制，特定情形下村民或集體經(jīng)濟組織成員可訴至法院請求撤銷。此外，對于土地征收補償款分配方案，國家政策及地方政府規(guī)章或地方性法規(guī)亦有明文限制。如“農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2005〕1號”明確應按比例將屬于集體經(jīng)濟組織的土地補償費分配給農(nóng)民，眾多地方行法規(guī)或其他規(guī)范性文件，如吉林省《關(guān)于加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償費分配管理意見》（2009）、山西省《征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》（2005）等甚至明確了應將百分之多少分給農(nóng)戶，或其余平分給享有土地承包經(jīng)營權(quán)之成員。而被法院認定是自治范疇之集體成員資格認定，對確定是否享有土地承包補償款分配請求權(quán)至關(guān)重要，都有地方規(guī)范明確認定標準：如《山東省實施中華人民共和國農(nóng)村土地承包法辦法》（2004）第6條明確了四種認定集體經(jīng)濟組織成員的標準；“江西省崇仁縣人民法院民事判決書（2017）贛1024民初51號”則是直接引用《江西省實施〈農(nóng)村土地承包法〉辦法》第9條關(guān)于集體成員資格認定的相關(guān)標準，作為裁判土地征收補償款分配糾紛的依據(jù)。

從土地征收補償款分配方案的制定實際來看，若不對土地征收補償費的分配方案做適當限制，按照現(xiàn)有規(guī)定，土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有，而且土地補償費高于安置補償費。若農(nóng)民集體不分或少分土地補償費，會使得大量的補償費無法為農(nóng)民所掌握，嚴重損害農(nóng)民的利益。a薛剛凌、王霽霞：《土地征收補償制度研究》，《政法論壇（中國政法大學學報）》2005年第2期。且已有實證研究表明，政府一些部門已經(jīng)強行參與了土地征收補償費層層下?lián)艿倪^程，本應由農(nóng)民集體所得之土地補償費，有60%—70%為政府及各個部門所得。而在農(nóng)民集體分配土地補償費的過程中，村干部在整個土地征用補償費用的分配和管理中缺乏有效的監(jiān)督機制的情況下對征地補償費用任意分配，失地農(nóng)民所得極少。a張娟：《我國土地征收補償制度的缺陷與反思》，《特區(qū)經(jīng)濟》2007年第3期。于此而言，明確司法機關(guān)對土地補償費分配方案之干預權(quán)限，亦可發(fā)揮司法對農(nóng)村集體土地征收補償程序之監(jiān)督職能。

綜上，雖然村委會或集體經(jīng)濟組織在土地征收補償款分配方案的制定上享有自治權(quán)，但該種自治權(quán)仍需受到法律法規(guī)、政策限制，且不得侵犯村民或集體經(jīng)濟組織成員合法權(quán)益。此點，亦構(gòu)成村民或集體經(jīng)濟組織成員請求司法救濟之依據(jù)。而司法機關(guān)的現(xiàn)有實踐，過分強調(diào)土地征收補償款分配方案的自治屬性，將其排除在司法救濟范圍之外，最終使得法律、行政法規(guī)及國家政策出于保護集體成員權(quán)益而對土地征收補償款分配方案所作的限制落空。

（三）未區(qū)分基于財產(chǎn)權(quán)與成員權(quán)之不同請求權(quán)基礎

從土地征收補償機制上看，農(nóng)民集體及其成員為二項獨立的民事主體。從土地征收補償?shù)男再|(zhì)來看，其實質(zhì)是將集體土地所有權(quán)讓渡給國家的過程，b唐朝光、蔣文能：《基于市場價格的集體土地征收補償研究》，《學術(shù)論壇》2012年第10期。是一種對以土地為核心的財產(chǎn)權(quán)益的不予補償就不公正的剝奪。c陳小君：《農(nóng)村集體土地問題立法研究》，北京：經(jīng)濟科學出版社，2012年，第277-278頁。因土地征收，農(nóng)民集體及其成員因而取得征收補償權(quán)，此種征收補償權(quán)，是集體土地所有權(quán)在特殊條件下的另類存在形式。d陳小君：《我國農(nóng)村集體土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，《法學研究》2014年第4期。村民或集體經(jīng)濟組織成員于土地征收補償中，各得征收補償權(quán)，此種補償權(quán)的行使，亦得區(qū)別對待：

對于屬于村集體成員所有之動產(chǎn)（青苗、地上附著物等）和不動產(chǎn)（房屋等），以及由村民享有的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等，因客體被征收，該類補償自當歸其所有，此點亦有法律及政策明確，乃村集體成員財產(chǎn)被征收或財產(chǎn)權(quán)因征收受損，應當獲得的補償。此類財產(chǎn)權(quán)雖或借由集體之手發(fā)放或依賴于村集體土地，但本身有獨立性，于土地征收補償中亦享有其獨立性。此種獨立性，亦決定村集體成員可獨立請求土地征收補償給付義務人為給付，無須借由村集體分配。

因集體土地、集體建設用地、自留地、自留山等屬于存集體所有之土地被征收，或集體建設用地經(jīng)營權(quán)等歸村集體享受之權(quán)益因征收受損，村集體乃征收補償所有者。村民作為村集體成員，依賴于村集體之再分配而獲得此類補償（如村集體將土地補償費分配給村民），村集體分或不分、分多少、給誰分等事項，由村集體或村委會通過民主程序決定。村集體成員通過村集體，獲得再分配之補償，乃是基于其成員權(quán)而得，與上述基于財產(chǎn)權(quán)而得之補償當截然不同。

因此，農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛中，集體成員向農(nóng)民集體所主張之給付，乃是基于兩種完全不同的請求權(quán)：或是基于其財產(chǎn)權(quán)利受損，依法應當支付給村民而由村民集體轉(zhuǎn)交或暫時代為保管；e從土地征收補償之應有機理來看，補償款理應直接發(fā)放給權(quán)利人，但現(xiàn)實中這種“國家—集體—村民”的征地補償模式，使得本來應是私人的事務交由公共決策，容易滋生問題。有學者因此指出，應直接將土地補償?shù)膯栴}還原為“國家—農(nóng)民”二元模式，這樣農(nóng)民的權(quán)益才能得到更好的保障。劉婧娟：《土地征收補償款分配的兩難困境分析及對策研究》，《浙江學刊》2014年第1期。本文亦同意應在土地征收補償款支付機制上，將村民基于財產(chǎn)權(quán)所應獲得之補償款直接支付給村民個人，而非先行交付村民集體?；蚴腔谄涑蓡T權(quán)，依法可在農(nóng)民集體對土地征收補償費分配時據(jù)其成員身份獲得相關(guān)數(shù)額之事項。是故，財產(chǎn)權(quán)或成員權(quán)，乃村集體成員訴至法院，請求司法救濟之請求權(quán)基礎，司法機關(guān)當對該類請求給予回應。然司法機關(guān)未區(qū)分基于財產(chǎn)權(quán)之訴由與基于成員權(quán)之訴由，過分強調(diào)農(nóng)村集體土地征收補償款分配請求權(quán)之成員權(quán)屬性。又因村集體成員與村集體所發(fā)生之糾紛，涉及基層自治組織之自治權(quán)行使，司法機關(guān)理應對該類自治權(quán)給予適當尊重，所以又導致司法機關(guān)將該類自治事項排除于受理范圍之外，或?qū)ν恋卣魇昭a償款分配方案不予干涉。且因相關(guān)規(guī)范規(guī)定了人民政府對村委會及村集體經(jīng)濟組織之監(jiān)督權(quán)力，并設置了對村集體成員之救濟途徑，又導致司法機關(guān)將該類糾紛引向行政系統(tǒng)，造成行政救濟與司法救濟失衡。事實上，從《物權(quán)法》到《村委會組織法》，均對村集體經(jīng)濟組織及村委會自治權(quán)做了明文限制，村集體成員于特定情形下可請求撤銷村集體或村委會之違法決定。且法律法規(guī)及政策文件（尤以地方性規(guī)范或政策文件最為突出），對土地補償款之分配方式、分配比例、成員資格認定等，均有明確規(guī)定，自治權(quán)而生之決議自當受到限制。

因此，村集體成員因農(nóng)村集體土地征收，分別基于財產(chǎn)權(quán)和成員權(quán)應獲不同類型征收補償。若村集體成員基于獨立之財產(chǎn)權(quán)，請求支付安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，司法機關(guān)自當受理并依法裁決。若村集體成員基于其村集體成員權(quán)，請求村集體分配土地征收補償費，司法機關(guān)亦有介入之余地。

四、農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛之民事司法進路

現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛的司法困境，在于可訴性不明和對土地征收補償款分配方案之司法干預權(quán)限不明。于前者，其癥結(jié)在于未正視土地征收補償款分配中農(nóng)民集體及其成員的平等民事主體地位，尤其是對集體成員權(quán)益的司法保護不足。申言之，則是在訴訟中未區(qū)分集體成員基于財產(chǎn)權(quán)和成員權(quán)不同請求權(quán)基礎而提出之不同訴求。于后者，則是過分強調(diào)土地征收補償款分配方案制定之自治屬性，忽視法律法規(guī)及國家政策對該種自治權(quán)所作之限制。因此，農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛之司法進路，應包括區(qū)分基于財產(chǎn)權(quán)和成員權(quán)之不同訴求給予不同司法回應、明確司法機關(guān)對土地征收補償款分配方案之司法審查權(quán)限兩個方面。

（一）區(qū)分土地征收補償款分配不同訴由的司法回應

村民或村集體經(jīng)濟組織成員請求村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付補償款，或基于財產(chǎn)權(quán)，或基于成員權(quán)而提起。綜上所述，基于財產(chǎn)權(quán)提起之訴訟，如請求支付安置補助費、地上附著物和青苗補償費等，以村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為被告者，司法機關(guān)自當受理，并依法裁決；基于成員權(quán)提起之訴訟，即請求支付土地補償費中應分配給村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之份額，應區(qū)別不同訴由，于受理后審查是否屬于司法機關(guān)有權(quán)裁決事項，或駁回訴求，或依法裁決。具體而言，諸種訴由，初步可類型化為以下幾種。

第一，根據(jù)征收補償程序，由征收補償協(xié)議確定，應當支付給村民或村集體經(jīng)濟組織成員個人之安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等，若先行支付給村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，后者又未及時或足額支付的，村民或村集體經(jīng)濟組織成員訴至法院請求支付款項及其利息的，人民法院應當依據(jù)“法釋〔2005〕6號”第22條、第23條予以支持。第二，根據(jù)征收補償程序，已由征收補償協(xié)議確定具體補償數(shù)額，村民或村集體經(jīng)濟組織成員訴至法院，請求對該數(shù)額進行變更，或者請求村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照其他數(shù)額支付的，人民法院應據(jù)“法釋〔2005〕6號”第1條第3款，裁定駁回起訴，當事人可另求行政救濟。第三，村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已制定土地補償費分配方案，村委會或村集體經(jīng)濟組織未及時支付或未足額支付的，村民或村集體經(jīng)濟組織成員訴至法院請求支付款項及其利息的，人民法院應當支持。第四，村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已制定土地補償費分配方案，村民或村集體經(jīng)濟組織成員于分配方案制定時具有村集體或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，而分配方案未將其納入分配對象，村民或村集體經(jīng)濟組織成員訴至法院請求按分配方案支付的，人民法院應據(jù)“法釋〔2005〕6號”第24條予以支持。第五，村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已制定土地補償費分配方案，村民或村集體經(jīng)濟組織成員認為該分配方案違反法定程序或違反法律、行政法規(guī)、侵犯了成員合法權(quán)益，請求予以撤銷的，人民法院應根據(jù)其訴由及相關(guān)規(guī)定，決定是否予以支持。第六，村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織尚未制定土地補償費分配方案，村民或村集體經(jīng)濟組織成員訴至法院請求分配土地補償費的，應屬村集體或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自治事項，人民法院不予支持，當事人可另求行政救濟。

（二）明確司法機關(guān)對土地征收補償款分配方案的審查權(quán)限

事實上，《物權(quán)法》第63條第2款和《村民委員會組織法》第36條第1款規(guī)定村民在所作決定侵犯其合法權(quán)益時可請求法院撤銷村委會及其成員所作的決定，實際上已經(jīng)肯認司法機關(guān)對土地征收補償款分配方案之內(nèi)容進行審查的權(quán)限。但實踐中“侵犯其合法權(quán)益”過于籠統(tǒng)，往往需要依靠司法機關(guān)根據(jù)個案進行認定，而在農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛中“侵犯其合法權(quán)益”之認定在法律法規(guī)一級缺乏明確指引，多見于具有政策性質(zhì)的規(guī)范性文件。如在土地補償費要不要分，多少分給村民、多少留給集體，可否將補償費用作其他用途上，農(nóng)業(yè)部之“農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2005〕1號”明確規(guī)定，土地補償費應主要用于被征地農(nóng)民上，國務院及省級人民政府應明確土地補償費中農(nóng)村和集體給自的分配比例。部分地方如《河南省人民政府貫徹國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理決定的意見》（豫政〔2004〕80號）規(guī)定，土地征用補償費分配給村民之比例不得低于80%，《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》亦規(guī)定，分配給集體經(jīng)濟組織成員的征地補償費占總補償費的比例不得低于80%。又如在集體成員資格認定上，眾多地方性規(guī)范如《山東省實施中華人民共和國農(nóng)村土地承包法辦法》（2004）、《江西省實施〈農(nóng)村土地承包法〉辦法》（2007）等，均有詳細的集體成員資格的認定標準。再如在土地補償費是平均分配給集體成員還是可以在分配方案中規(guī)定差額分配的問題上，有地方性規(guī)范如《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》（2005）、《河南省關(guān)于規(guī)范農(nóng)民集體所有土地征地補償費分配和使用的意見》（2006）均明確規(guī)定應采平均分配。此類對村集體（經(jīng)濟組織）自治權(quán)做出限定之各種規(guī)范或政策性文件，即構(gòu)成司法機關(guān)對土地征收補償款分配方案進行審查之依據(jù)。

有學者主張，在立法對農(nóng)村土地農(nóng)村集體土地征收補償收益分配的相關(guān)前提性問題（如農(nóng)民集體成員資格認定）未做規(guī)定或規(guī)定不明時，司法機關(guān)應充分發(fā)揮司法能動性，不斷創(chuàng)新解決土地征收補償收益分配紛爭的新方法。a鄭鵬程、于升：《對解決農(nóng)村集體土地征收補償收益分配糾紛的法律思考》，《重慶大學學報（社會科學版）》2010年第3期。本文認為，對解決土地征收補償收益分配糾紛具有參照意義之各類規(guī)章以下其他規(guī)范性文件，若與涉案之事實相關(guān)，可提供確定性結(jié)論者，并非不可作為裁判說理依據(jù)。

首先，從該類文件的法律屬性來看，雖然《立法法》并未明確此類文件的法律屬性，學理上對其有較為成熟的定位即行政機關(guān)發(fā)布之地方性法規(guī)、規(guī)章以下之其他規(guī)范性文件。b其他規(guī)范性文件，指憲法、法律、自治條例、單行條例、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章之外的，國家機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)針對不特定的人或不特定的事所制定的具有反復適用性的文件。張千帆、趙娟、黃建軍：《比較行政法——體系、制度與過程》，北京：法律出版社，2008年，第168-169頁；姜明安：《行政法與行政訴訟法（第四版）》，北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2011年，第176頁。于法理而言，如果某一規(guī)范是根據(jù)作為法律秩序基礎的憲法所規(guī)定的程序而創(chuàng)立，那么該規(guī)范便屬于這一法律秩序。c[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，北京：商務印書館，2013年，第173-243頁。此類農(nóng)地行政規(guī)范由人民政府及有關(guān)部門依《憲法》所確定之職權(quán)而制定，在內(nèi)容上多屬于對《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律之補充或具體化，在規(guī)范等級中具有一定的連續(xù)性和秩序性，自當應為農(nóng)地規(guī)范體系所接納。

其次，從民法淵源的角度看，學說有將該類規(guī)范視為民法非正式法源，d王利明、楊立新等主張國務院發(fā)布之行政法規(guī)、決議、命令，與憲法、民事法律一樣，同屬民法法源，王利明、楊立新、王軼、程嘯：《民法學》，北京：法律出版社，2011年，第16頁；龍衛(wèi)球也認為，民法法源之制定法包括國務院及其所屬部門制定的涉及民事關(guān)系的法令〔條例、決定、規(guī)定〕，龍衛(wèi)球：《民法總論（第二版）》，北京：中國法制出版社，2002年，第34-35頁；臺灣地區(qū)也多有學者認為，行政機關(guān)根據(jù)法律授權(quán)或為執(zhí)行法律授權(quán)而頒布的法規(guī)命令屬于民法淵源，施啟揚：《民法總則（修訂第八版）》，北京：中國法制出版社，2010年，第54頁。且據(jù)最高人民法院《關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》（法釋〔2009〕14號）第4條、第5條、第6條，其他行政規(guī)范性文件雖然不能作為裁判依據(jù)，但是可以作為說理依據(jù)在其說理部分援引適用。

再者，從這些文件的內(nèi)容來看，其屬于國務院或其土地管理部門及地方政府及其部門所頒布之土地政策，既是對中央土地政策的落實，也有根據(jù)地方實際在自治權(quán)內(nèi)制定之政策，司法機關(guān)應當給予適當尊重并保障其政策落實。且無論是明確村集體成員資格的標準，還是分配給村民的土地補償費的比例等，均傾向于保護村民，是新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設中的政策選擇。司法機關(guān)適用這些文件的過程，也實際上是傾斜保護村民利益的實現(xiàn)過程。

因此，司法機關(guān)對村委會或集體經(jīng)濟組織所制定之土地征收補償款分配方案，可予以審查。審查之參考標準可為國務院及其有關(guān)部門所發(fā)布之有關(guān)規(guī)范性文件或在特定行政區(qū)域內(nèi)由施行之地方規(guī)范性文件，審查之內(nèi)容以相關(guān)文件是否有確定性指引為標準，包括但不限于：分配比例、成員資格認定、是否違反法定程序、是否存在其他違反法律和行政法規(guī)的情形等。而審查之結(jié)果，若達到“侵犯村民合法權(quán)益”之程度，司法機關(guān)可據(jù)訴訟請求，判決撤銷土地征收補償款分配方案或明確應當支付給村民的土地征收補償款數(shù)額。

五、結(jié)語

農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛，其當事人為農(nóng)民集體成員與農(nóng)民集體，二者屬平等之民事主體，自當以民事訴訟程序解決二者爭端。但反觀現(xiàn)有司法實踐，對于農(nóng)村集體土地補償款分配糾紛之可訴性態(tài)度不一，部分司法機關(guān)甚至不問事由、“一刀切”地駁回農(nóng)民集體成員提起之此類訴求。司法應成為農(nóng)民尋求利益保護的最后一道防線，若司法機關(guān)不積極回應農(nóng)民群眾在農(nóng)村集體土地征收補償中的司法訴求，無疑與黨的十九大提出的“堅持以人民為中心”的發(fā)展思想背道而馳。因此，農(nóng)村集體土地征收補償款分配糾紛的民事司法改進路徑，一是正確理解現(xiàn)行法律法規(guī)及司法解釋對此類糾紛解決所做之安排，區(qū)分基于財產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民集體成員權(quán)所提起之不同訴訟，給予不同司法救濟；二是肯定司法機關(guān)對土地征收補償款分配方案的審查權(quán)限，審查之依據(jù)既可為一般法律、行政法規(guī)，亦可在有關(guān)規(guī)范闕如或不甚明確時，采用有關(guān)行政規(guī)范之規(guī)定。此外，為防止此類行政規(guī)范之負面效果在民事司法領(lǐng)域擴散，司法機關(guān)在確定審查依據(jù)時應從規(guī)范發(fā)布主體、與上位法律法規(guī)的銜接、對農(nóng)民權(quán)益的影響等角度決定采納與否。