大理模式：宅基地制度改革試點的法理探索

楊一介

(中國社會科學院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

十八大以來，農(nóng)村宅基地制度改革進入了一個嶄新的階段。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重、穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！?015年頒布的《農(nóng)村綜合性改革實施方案》提出：“在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，改革完善農(nóng)民住房保障新機制，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)做出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑?！睘閷嵤┱馗母镎?，2015年2月，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在試點行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律的規(guī)定的決定中，涉及宅基地法律制度的內(nèi)容包括兩個方面，一是宅基地審批，二是農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押中房屋和宅基地使用權(quán)的關(guān)系。具體而言：(1)在試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域，暫?！锻恋毓芾矸ā返?4條第3款及第4款的實施，將宅基地審批權(quán)限調(diào)整為使用存量建設(shè)用地的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審批使用新增建設(shè)用地的，由縣級人民政府審批。(2)在試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域，暫?！段餀?quán)法》第184條第2項、《擔保法》第37條第2項的實施，在防范風險、遵守有關(guān)法律法規(guī)和農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)(含宅基地使用權(quán))抵押融資功能，允許以農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款。

云南省大理市既是宅基地制度改革試點，也是農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押融資試點。本文著眼于大理市宅基地制度改革的基本經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上分析其中的法理意義，進而提出完善宅基地法律制度的基本思路，以期拋磚引玉。

一、大理市宅基地制度改革試點的主要做法——銀橋經(jīng)驗*筆者的調(diào)研得到了大理市銀橋鎮(zhèn)黨委和政府的支持和協(xié)助，但文責自負。

大理市銀橋鎮(zhèn)是該市宅基地改革的先行試點，其宅基地制度改革工作取得的成效主要體現(xiàn)在集中規(guī)劃、批新讓舊和有償使用等方面。

(一)集中規(guī)劃與批新讓舊相結(jié)合

為構(gòu)建宅基地供需平衡新機制，銀橋鎮(zhèn)實行宅基地統(tǒng)一集中規(guī)劃和批新讓舊相結(jié)合， 即“一個池子蓄水，集體收儲宅基地”“另一個池子放水，將宅基地分配給最急需的住房困難戶”。其集中規(guī)劃和批新讓舊相結(jié)合的具體做法是：整治空心院落、盤活村莊規(guī)劃區(qū)的死角地、空閑地，集中調(diào)整和審批宅基地。集中調(diào)整宅基地的辦法是先將擬整治的地塊統(tǒng)一收歸集體，由集體補償原宅基地使用權(quán)人，有償收回的地塊成為新批的宅基地地塊。有償收回的補償標準，參照市轄區(qū)內(nèi)本地同期重點工程征地價格標準，一般不高于10萬元/畝。批新讓舊指的是自愿退出宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，在符合審批條件的前提下，可以再向村集體申請宅基地地塊。村民申請宅基地地塊堅持一戶一宅原則。一戶的認定以依法登記的獨立戶口為單位，以戶口簿記載的戶主為宅基地使用權(quán)人。

根據(jù)集中規(guī)劃和批新讓舊相結(jié)合的基本規(guī)則，在銀橋鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下，鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的各村民委員會根據(jù)其各自然村的人口數(shù)、住房困難戶數(shù)和宅基地規(guī)劃宗數(shù)等因素，制定宅基地分配建設(shè)方案，并將該建設(shè)方案報鎮(zhèn)政府，由鎮(zhèn)政府下達各自然村當期可使用的宅基地指標和相應(yīng)的宅基地宗數(shù)。經(jīng)村民表決和政府審批，舊宅基地上的農(nóng)戶申請在新規(guī)劃的宅基地上建房的，需將其房屋和原使用的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其共居者(如兄弟)或鄰居。從目前來看，集中規(guī)劃和批新讓舊相結(jié)合的宅基地供給辦法已經(jīng)取得較好的效果。例如，2015年馬久邑村民委員會有3個自然村共集中規(guī)劃了19宗宅基地，解決了20戶住房困難戶的用地需求。五里橋村委會的五里橋自然村共有336戶農(nóng)戶，統(tǒng)一規(guī)劃了總面積為46畝的宅基地，宅基地宗數(shù)達91宗，目前已使用56宗，剩余的35宗將分期分配給符合宅基地使用權(quán)取得條件的農(nóng)戶。雙陽村委會雙鴛自然村通過將廢舊院落用地收歸集體后統(tǒng)一拆除舊房、統(tǒng)一規(guī)劃來實施空心村整治，重新規(guī)劃了46宗宅基地，預(yù)計可基本滿足未來十年村民對宅基地的需求。銀橋鎮(zhèn)集中規(guī)劃的宅基地地塊，公共道路寬度為5米，巷道寬度為4米；每宗宅基地的規(guī)劃面積為0.36畝，其中建筑用地為150平方米、院落用地為90平方米。

大理市銀橋鎮(zhèn)的宅基地集中規(guī)劃和批新讓舊的實施以自然村為基本單元。農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)的程序如下：農(nóng)戶提出取得宅基地使用權(quán)的申請，各自然村召開村民會議，根據(jù)家庭人口結(jié)構(gòu)和人均住房面積評定住房困難戶；住房困難戶評定后，先由住房困難戶自行協(xié)商各自取得的地塊，協(xié)商不成時則以抽簽方式?jīng)Q定宅基地使用權(quán)取得的順序；此后，公示取得宅基地指標的農(nóng)戶，公示后將宅基地指標分配給符合條件的農(nóng)戶，取得宅基地指標的農(nóng)戶以村集體收回土地的成本價取得建設(shè)宗地。

(二)有償取得宅基地使用權(quán)

推行宅基地的有償使用是大理市宅基地制度改革試點的又一個做法。宅基地的有償使用有兩層含義，一是住房困難戶以村集體收回土地的成本價取得宅基地指標，二是由村集體向宅基地使用人收取宅基地使用費。后者包括少批多占宅基地的有償使用和改變宅基地用途的有償使用兩種情形。具體而言，村民少批多占土地修建自用住宅的，由村集體組織按不低于30元/平方米/年的標準對多占部分收取有償使用費。對宅基地改變用途用于經(jīng)營而收取有償使用費的理由在于，農(nóng)民對宅基地只有自己居住的使用權(quán)，宅基地用于商業(yè)經(jīng)營已改變了宅基地的特定用途。宅基地用于商業(yè)經(jīng)營而收取有償使用費，以合法憑證為依據(jù)實行分類處理。整塊宅基地用于商業(yè)經(jīng)營的，依據(jù)宅基地使用權(quán)證上的面積以30元/平方米/年的標準收取集體建設(shè)用地有償使用費；整塊宅基地中部分面積用于商業(yè)經(jīng)營的，根據(jù)實際用于商業(yè)經(jīng)營的面積以10元/平方米/年的標準收取集體建設(shè)用地有償使用費；對少批多占或未批強占，但符合土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃建設(shè)用地范圍的，由村集體組織收回宅基地使用權(quán)后，再出租給經(jīng)營戶，以200元/平方米/年的標準收取有償使用費。宅基地有償使用費實行年租制，一年一收，屬于集體經(jīng)濟收入。收取的宅基地有償使用費，60%用于村組集體公益事業(yè)建設(shè)，20%用于宅基地管理，10%用于管理者年終績效考核獎勵，其余10%用于其他支出。

(三)通過村民自治體現(xiàn)農(nóng)民集體的主體性

大理市宅基地改革試點的實踐表明，通過村民自治的途徑實現(xiàn)村莊內(nèi)宅基地的分配和使用，使得宅基地使用權(quán)取得的公平性得到了充分體現(xiàn)，宅基地使用權(quán)取得的長效機制也得以建立。進而言之，經(jīng)過村民之間的充分、平等協(xié)商，以農(nóng)民集體為主體來推動宅基地集中規(guī)劃和批新讓舊，既能實現(xiàn)宅基地規(guī)劃的有效性和村民住宅用地的高效利用，也能促進宅基地使用權(quán)初始取得的公平性。同時，如何克服基層政府和農(nóng)民集體之間因土地利用方式而發(fā)生的沖突，[1]既能進一步提高基層政府實施宅基地管制的效率，又能充分體現(xiàn)農(nóng)民集體組織在宅基地規(guī)劃和分配中的主體地位，大理市的改革試點工作取得了可供其他地區(qū)參考的經(jīng)驗。

二、宅基地使用權(quán)取得和交易的基本規(guī)則

大理市宅基地制度改革工作中推行的有償使用為分析宅基地使用權(quán)取得和交易規(guī)則提供了新的視角。

(一)宅基地使用權(quán)有償取得的正當性

一般而言，宅基地使用權(quán)的取得，指的是農(nóng)民集體成員以戶為單位取得宅基地使用權(quán)，這種取得屬于初始取得。宅基地使用權(quán)的初始取得與宅基地使用權(quán)人的成員權(quán)有關(guān)。宅基地的集體所有指的是由該農(nóng)民集體的成員集體所有。因此，農(nóng)民集體成員資格的界定和成員權(quán)的實現(xiàn)方式既是集體所有權(quán)的有效實現(xiàn)形式，也是村民取得宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)，無成員權(quán)即無宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)取得機制中宅基地使用權(quán)人的范圍有變化，如退休回鄉(xiāng)職工和華僑曾經(jīng)可以取得宅基地使用權(quán)，而現(xiàn)在的集體成員一般限于“集體經(jīng)濟組織成員”，其原因在于集體成員資格的界定標準發(fā)生了變化。發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用，*參見：2015年1月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。其途徑之一是在符合規(guī)劃的情況下,在眾多的申請者中如何選定擬分配宅基地的申請者,應(yīng)由村民自治組織依合法有效的議事規(guī)則或村規(guī)民約來加以解決。[2]

無償性是宅基地使用權(quán)取得的基本特征之一。然而，宅基地使用權(quán)無償取得規(guī)則的實施效果表明，宅基地使用權(quán)的無償取得造成宅基地的不經(jīng)濟使用，多占多用由此而生。[3]宅基地的無償使用，由于缺乏經(jīng)濟成本的約束，土地利用的無序擴張和違法違規(guī)難以避免。另一方面，缺乏有效的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機制，則可能導(dǎo)致宅基地閑置。農(nóng)民集體所有權(quán)不僅是宅基地使用權(quán)初始取得的法律基礎(chǔ)，也是宅基地有償使用的法律基礎(chǔ)。其中的一個問題是，宅基地使用權(quán)取得方式從無償轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃數(shù)恼斝院卧冢?/p>

長期以來，無償性是宅基地使用權(quán)取得的一項基本原則，而這種無償性被主流觀點解釋為其福利性，即村民無償取得宅基地使用權(quán)乃是為村民提供福利。但這種觀點在農(nóng)村社會經(jīng)濟條件發(fā)生根本性變化后缺乏充分的法理支持。物權(quán)立法對宅基地使用權(quán)法律地位的確認，已充分證明其為農(nóng)民的一項財產(chǎn)權(quán)，而不是農(nóng)民無償享有的一項福利。宅基地使用權(quán)的取得是否需要支付對價，其法律基礎(chǔ)是集體所有權(quán)。以集體所有權(quán)為法律基礎(chǔ)的宅基地使用權(quán)取得的無償或有償，能夠體現(xiàn)集體成員的意志，并將集體成員的意志轉(zhuǎn)變?yōu)榧w成員需要遵循的規(guī)則，因而具有了正當性，也具有了可操作性。以無償方式取得宅基地使用權(quán)而導(dǎo)致諸多弊端的一個原因，在于這種取得方式缺乏科學的法理基礎(chǔ)。

(二)宅基地使用權(quán)退出

與宅基地使用權(quán)取得相對應(yīng)的是宅基地使用權(quán)退出。批新讓舊是宅基地使用權(quán)退出的一種方式。宅基地使用權(quán)退出受到農(nóng)戶是否定居城市、土地區(qū)位、退地政策和退地后的就業(yè)等多種因素的影響。[4]為克服農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)后無力購買房屋以解決居住養(yǎng)老的問題，[5]則應(yīng)從保障農(nóng)戶居住權(quán)和其土地權(quán)益不受減損來考慮。宅基地使用權(quán)人離開集體土地或脫離農(nóng)民集體而導(dǎo)致的地權(quán)變動(轉(zhuǎn)讓、拋棄、由集體收回等)是宅基地使用權(quán)退出，[6]但宅基地使用權(quán)退出還應(yīng)包括村社集體組織內(nèi)部的宅基地使用權(quán)再分配導(dǎo)致的宅基地使用權(quán)變動，如拆舊建新時的原宅基地使用權(quán)退出。在實踐中，宅基地使用權(quán)退出更多是指因?qū)嵤┐迩f治理而發(fā)生的宅基地使用權(quán)變動。村莊內(nèi)部的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易，宅基地使用權(quán)變動遵循了物權(quán)變動的一般規(guī)則。另一方面，對因土地整理、村莊整治、宅基地置換等因素而導(dǎo)致的宅基地使用權(quán)退出，無法從不動產(chǎn)交易的一般規(guī)則來衡量。

(三)宅基地使用權(quán)交易的限度

實現(xiàn)“戶有所居”是農(nóng)民的一項基本財產(chǎn)權(quán)。為保障農(nóng)民集體成員以戶為單位取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利，堅持一戶一宅的宅基地使用權(quán)取得規(guī)則，有其堅實的社會基礎(chǔ)。宅基地制度以滿足村民建蓋住宅及其附屬設(shè)施的需要為主要目的。根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，同為用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)不像建設(shè)用地使用權(quán)一樣具有收益的權(quán)能，這影響了宅基地使用權(quán)交易的法律地位，也影響了其資產(chǎn)性功能的發(fā)揮。因此，賦予宅基地使用權(quán)收益的權(quán)能應(yīng)當成為增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的一個途徑。然而，與保障宅基地使用權(quán)人對宅基地的占有、使用、收益的權(quán)利同樣重要的是保障農(nóng)民“戶有所居”的權(quán)利。對將宅基地用于非生活性、非自用性的用途的正當性的解釋，需要在保障農(nóng)民“戶有所居”權(quán)利的前提下，從賦予宅基地使用權(quán)更多權(quán)能的立場來理解。

可交易性是財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在本質(zhì)，財產(chǎn)權(quán)的交換價值在交易中得到體現(xiàn)。宅基地使用權(quán)交易，終歸是由當事人之間的供需關(guān)系來決定。開禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置閑置房屋，可以緩解城市商品房的剛性需求、增加農(nóng)房的財產(chǎn)性。[7]農(nóng)房買賣的合法性問題直接關(guān)系到宅基地使用權(quán)交易的合法性。但是，禁止或限制宅基地使用權(quán)交易的法理基礎(chǔ)首先不在于土地用途管制，而在于村民居住權(quán)的保障。城鎮(zhèn)居民享有的建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)民享有的宅基地使用權(quán)均為權(quán)利性質(zhì)相同的用益物權(quán)。[8]另一方面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的交易規(guī)則也無法適用于宅基地使用權(quán)交易。其中的原因在于，宅基地使用權(quán)交易在遵循不動產(chǎn)交易一般規(guī)則的同時，應(yīng)著眼于農(nóng)村住宅用地基本功能和農(nóng)業(yè)多功能性的維護。

三、重建宅基地管制規(guī)則

為適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展和城鄉(xiāng)融合，完善宅基地使用權(quán)、更新宅基地管制規(guī)則，以維護宅基地管制機制的有效性。

(一)宅基地管制機制失效原因分析

利益空間激勵農(nóng)民突破管制占用宅基地，形成一戶多宅、面積超標等，低成本取得宅基地使用權(quán)固然是其中的一個原因，[9]但更多的原因可能還在于宅基地的農(nóng)民集體所有和農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)之間尚未建立一個有效的平衡機制。這種機制的建立，一方面需要強化農(nóng)民集體的主體地位，另一方面需要建立具有可操作性的宅基地使用權(quán)取得規(guī)則。

宅基地管制機制無法有效遏制宅基地使用權(quán)隱形市場的生成和發(fā)展。在實踐中，宅基地管制不僅指土地規(guī)劃和用途管制，還指一戶一宅和宅基地使用權(quán)交易的禁止或限制。問題在于一戶一宅、限制宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓與宅基地使用權(quán)隨住房所有權(quán)移轉(zhuǎn)而移轉(zhuǎn)等規(guī)則之間存在矛盾和沖突，而且這些矛盾和沖突會導(dǎo)致宅基地面積超標、一戶多宅等。戶籍制度的功能曾經(jīng)主要是嚴格限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，而限制農(nóng)房買賣的制度則主要是限制城鎮(zhèn)人口向農(nóng)村遷移，以此制止土地投機，加強村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理。[10]宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受到受讓人身份的限制的原因之一是受讓人不具有農(nóng)民集體成員資格。這種成員權(quán)規(guī)則又影響到了宅基地使用權(quán)交易的合法性。另外，在很大程度上，宅基地使用權(quán)退出的補償機制、舊村改造、戶籍制度改革等涉及的存量宅基地調(diào)整、盤活、整理等缺乏具體、有效的操作規(guī)則，也影響了宅基地管制機制的有效性。

村莊的無序擴張也是規(guī)劃不斷變更的結(jié)果。由于村莊規(guī)劃的不斷變更，規(guī)劃缺乏積極的引領(lǐng)作用，出現(xiàn)了農(nóng)村居民點面積不增反減的悖論。由于不能對居住用地的需求做出準確判斷，合理確定居住用地發(fā)展規(guī)模的規(guī)劃原則成為一廂情愿的規(guī)劃。穩(wěn)定性和可預(yù)見性是規(guī)劃追求的一個目標，但土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃不能適應(yīng)人口和家庭結(jié)構(gòu)變化時，規(guī)劃的穩(wěn)定性會受到削弱。

為實現(xiàn)公共利益、促進公序良俗的形成，公法對宅基地使用權(quán)的規(guī)制更多地體現(xiàn)為實施宅基地利用規(guī)劃和用途管制。[11]禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地，*參見：2004年10月《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)。保障農(nóng)民利益固然是其中的一個重要原因，但以城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民(本集體經(jīng)濟組織成員)的二分法為標準限制宅基地使用權(quán)交易，可能用錯了宅基地管制的方向，誤解了宅基地管制的目的和管制的基本規(guī)則。

另外一個需要關(guān)注的問題是，宅基地規(guī)劃用地收儲補償款沒有來源而由政府墊資，但缺乏配套公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和資金支持，既影響了規(guī)劃的推進，還可能造成基層政府和村民自治組織之間關(guān)系的混亂。鑒于此，應(yīng)制定宅基地收儲補償?shù)墓藏斦摺?/p>

(二)重構(gòu)宅基地功能

農(nóng)村住宅用地和城市住宅用地適用不同的土地利用規(guī)劃和土地用途管制規(guī)則，主要是由其所承擔的功能不同決定的。宅基地使用權(quán)移轉(zhuǎn)與土地用途改變屬于不同范疇，前者由不動產(chǎn)交易規(guī)則調(diào)整，后者則由土地管制規(guī)則調(diào)整。宅基地使用權(quán)移轉(zhuǎn)不是土地用途改變的原因。

宅基地使用權(quán)人在宅基地上建造住宅及其附屬設(shè)施，其目的是否應(yīng)當與從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)，而且應(yīng)將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營置于農(nóng)業(yè)的多功能性的背景下，是更新宅基地用途管制的重要議題。

(三)賦予農(nóng)民集體規(guī)劃自主權(quán)

為實現(xiàn)宅基地管制的有效性，宅基地管制應(yīng)立足于實現(xiàn)村莊規(guī)劃的穩(wěn)定性，以管制為本位的宅基地分配和取得方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)民集體為本位的宅基地分配和取得方式以及宅基地指標管理機制。在堅持土地用途管制、維護土地規(guī)劃穩(wěn)定性的前提下，賦予農(nóng)民集體組織更多的規(guī)劃自主權(quán)，以適應(yīng)村莊人口的變動和村莊功能在城鄉(xiāng)融合背景下發(fā)生的變化。為實施村莊規(guī)劃并實現(xiàn)其有效性，賦予農(nóng)民集體組織與其職能相適應(yīng)的規(guī)劃權(quán)和管理權(quán)，基層政府的管制權(quán)主要體現(xiàn)在對村莊用地合法性的審查和干預(yù)，而不參與具體宗地的分配和管理。至于農(nóng)民集體組織實施規(guī)劃權(quán)和管理權(quán)而產(chǎn)生的糾紛，可探索通過完善村民自治機制的途徑來解決，使宅基地治理成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要組成部分。

結(jié) 語

集體土地所有權(quán)制度建設(shè)的推進可以為實現(xiàn)集體成員集體所有的更為清晰的法律表達提供有效的途徑，*村民會議討論決定宅基地的使用方案，屬于村民小組的集體所有的土地的經(jīng)營管理，由村民小組會議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定。參見：《村民委員會組織法》第24條第6項、第28條第3款。村民小組(原生產(chǎn)隊)土地權(quán)屬界線存在的，土地應(yīng)確認給村民小組農(nóng)民集體所有，發(fā)證到村民小組農(nóng)民集體。參見：2011年11月《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》(國土資發(fā)〔2011〕178號)。這表明，村民小組在很多情形下是集體土地所有權(quán)的主體；村民自治組織是集體土地所有權(quán)主體農(nóng)民集體的具體化。參見：《村民委員會組織法》第3條第3款。進而可以為宅基地使用權(quán)在村社內(nèi)部的取得和分配提供基礎(chǔ)性的制度支持。農(nóng)民集體的主體地位，既要通過探索農(nóng)民集體所有權(quán)的有效實現(xiàn)形式來表達，也要通過農(nóng)民集體參與到村莊規(guī)劃中來體現(xiàn)。堅持農(nóng)民集體所有的性質(zhì)不變的原則，在實踐中主要體現(xiàn)為堅持和保障農(nóng)民集體的主體地位。 為堅持農(nóng)民集體的主體地位，可探索通過村民自治的途徑，保障和維護農(nóng)民集體在宅基地使用權(quán)的分配、有償使用和退出以及集體資產(chǎn)管理中享有充分的決策權(quán)。與此同時，保障農(nóng)民集體收益權(quán)的實現(xiàn)，同樣是體現(xiàn)農(nóng)民集體主體地位的必要途徑。宅基地有償使用或退出的收益，應(yīng)作為農(nóng)民集體的土地增值收益，以此進一步體現(xiàn)農(nóng)民集體的主體地位。同時，為適應(yīng)村莊人口和功能已經(jīng)發(fā)生的變化，在保障村民居住權(quán)、維護土地用途管制基本原則的前提下，探索宅基地用益物權(quán)的實現(xiàn)方式和途徑，為農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)權(quán)能的擴展奠定堅實的法律基礎(chǔ)。

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