論監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)的互相配合和制約*

楊宇冠 高童非

內(nèi)容提要：《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合，互相制約。根據(jù)我國(guó)憲法精神和相關(guān)法律規(guī)定，這種配合和制約關(guān)系體現(xiàn)在審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件：監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件應(yīng)當(dāng)由法院最終行使審判權(quán)和定罪權(quán)、應(yīng)當(dāng)適用非法證據(jù)排除規(guī)則等刑事審判規(guī)則；在與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系方面，重點(diǎn)在于監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件的補(bǔ)充調(diào)查和檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，以及審查起訴問(wèn)題；與執(zhí)法部門(mén)的關(guān)系體現(xiàn)在“調(diào)查權(quán)”與偵查權(quán)的關(guān)系、關(guān)聯(lián)案件的管轄、強(qiáng)制措施的執(zhí)行以及對(duì)腐敗犯罪偵查的國(guó)際合作等問(wèn)題。

2018年3月20日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》)。根據(jù)該法第4條：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合，互相制約?！比绾螌?shí)現(xiàn)這種關(guān)系需要認(rèn)真研究，以保證《監(jiān)察法》的順利實(shí)施，完成監(jiān)察制度與刑事司法制度的妥善銜接。

一、監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的關(guān)系

監(jiān)察機(jī)關(guān)在開(kāi)展職務(wù)犯罪調(diào)查工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)貫徹證據(jù)裁判原則，使調(diào)查過(guò)程中收集的證據(jù)最終符合法院定罪量刑的標(biāo)準(zhǔn)和要求，經(jīng)得起審判的檢驗(yàn)。

(一)關(guān)于定罪權(quán)問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)第128條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)?！薄吨腥A人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑事訴訟法》)第12條規(guī)定：“未經(jīng)人民法院依法判決，對(duì)任何人都不得確定有罪?！睋?jù)此，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的案件在理論上說(shuō)也存在無(wú)罪判決的可能性。

刑事訴訟作為一種認(rèn)識(shí)活動(dòng)，是建立在證據(jù)基礎(chǔ)上的。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件是《監(jiān)察法》規(guī)定的調(diào)查活動(dòng)，但本質(zhì)上類(lèi)似偵查活動(dòng)，它處于案件辦理的前端，而審判活動(dòng)處于案件辦理的后端。隨著辦案人員對(duì)案件的認(rèn)識(shí)不斷加深，后期辦案人員的認(rèn)識(shí)和結(jié)論與前期辦案人員不一致是正常的，并不能代表前期的調(diào)查或者偵查活動(dòng)是錯(cuò)誤的。另外，刑事訴訟的偵查、起訴和審判階段的證明標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的，審判時(shí)定罪證明標(biāo)準(zhǔn)是訴訟過(guò)程中的最高證明標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)法律的規(guī)定要達(dá)到排除合理懷疑的程度，而對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件并沒(méi)有規(guī)定這樣的標(biāo)準(zhǔn)。只要監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件是依法進(jìn)行的，即使某個(gè)案件經(jīng)過(guò)法院審判后未能判決有罪，也不意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)辦了錯(cuò)案，只要監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案人員是完全依法辦案的，也不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任；反之，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案人員在辦案過(guò)程中存在違法行為，即使所辦案件的被調(diào)查人最終被法院判處有罪，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)《監(jiān)察法》第65和66條追究相關(guān)責(zé)任。如果能夠明確這一點(diǎn)，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民法院的工作都有極其重要的作用：對(duì)法院的審判人員而言，可以消除心理壓力，依法進(jìn)行公正判決；對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案人員而言，可以正確對(duì)待法院的判決，依法辦案。

(二)關(guān)于非法證據(jù)排除問(wèn)題

2012年我國(guó)《刑事訴訟法》規(guī)定了非法證據(jù)排除規(guī)則。非法證據(jù)排除規(guī)則通常指執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員使用非法行為取得的證據(jù)不得在刑事審判中用作對(duì)被告人不利證據(jù)的規(guī)則。*見(jiàn)《刑事司法百科全書(shū)》(Encyclopedia of Crime and Justice,Free Press,1983,p.715)。原文是英文：“An exclusionary rule is a rule that generally operates to exclude from admission at a criminal trial evidence obtained as a result of unlawful activity by law enforcement officers or their agents.”由于不同國(guó)家和國(guó)際機(jī)構(gòu)規(guī)定的非法證據(jù)排除規(guī)則的范圍和條件不一致，各國(guó)對(duì)這個(gè)規(guī)則的表述也可能不一致。2017 年6 月27 日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理刑事案件嚴(yán)格排除非法證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》，進(jìn)一步從技術(shù)層面細(xì)化和完善了我國(guó)的非法證據(jù)排除規(guī)則，構(gòu)建了具有中國(guó)特色的非法證據(jù)排除規(guī)則，即以排除非法言詞證據(jù)為重點(diǎn)、以遏制刑訊逼供等非法取證現(xiàn)象為目標(biāo)。*楊宇冠：《我國(guó)非法證據(jù)排除規(guī)則的特點(diǎn)與完善》，《法學(xué)雜志》2017年第9期。

《監(jiān)察法》第33條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)?！痹摋l文要求監(jiān)察機(jī)關(guān)自行排除非法證據(jù)。非法證據(jù)排除的程序可以分為兩種不同的類(lèi)型：偵查(調(diào)查)機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)依職能主動(dòng)排除，以及犯罪嫌疑人、被告人一方申請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)排除。非法證據(jù)排除規(guī)則不僅要求辦案機(jī)關(guān)自行排除非法證據(jù)，最主要的形式還是法院在審理過(guò)程中排除非法證據(jù)。根據(jù)《憲法》保障人權(quán)的條款、《監(jiān)察法》的規(guī)定以及非法證據(jù)排除規(guī)則的原理，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的案件在審判時(shí)應(yīng)當(dāng)適用非法證據(jù)排除規(guī)則，并且嚴(yán)格執(zhí)行《刑事訴訟法》和《關(guān)于辦理刑事案件嚴(yán)格排除非法證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》等刑事法律法規(guī)。

非法證據(jù)排除規(guī)則的實(shí)施還有賴(lài)于相關(guān)配套措施的推行，其中調(diào)查期間的同步錄音錄像制度尤為重要?！侗O(jiān)察法》第41條對(duì)調(diào)查活動(dòng)的錄音錄像進(jìn)行了規(guī)定：“調(diào)查人員進(jìn)行訊問(wèn)以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)當(dāng)對(duì)全過(guò)程進(jìn)行錄音錄像，留存?zhèn)洳??！迸c之相比，《刑事訴訟法》第121條的規(guī)定：“偵查人員在訊問(wèn)犯罪嫌疑人的時(shí)候，可以對(duì)訊問(wèn)過(guò)程進(jìn)行錄音或者錄像；對(duì)于可能判處無(wú)期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應(yīng)當(dāng)對(duì)訊問(wèn)過(guò)程進(jìn)行錄音或者錄像。錄音或者錄像應(yīng)當(dāng)全程進(jìn)行，保持完整性”。《監(jiān)察法》要求錄音錄像的范圍遠(yuǎn)大于《刑事訴訟法》規(guī)定的范圍。一方面，《監(jiān)察法》要求對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的所有職務(wù)犯罪案件都應(yīng)當(dāng)錄音錄像，不僅限于可能判處無(wú)期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件；另一方面，《監(jiān)察法》不僅要求對(duì)訊問(wèn)過(guò)程錄音錄像，對(duì)搜查、查封、扣押等重要取證工作也要求全程錄音錄像?！侗O(jiān)察法》的規(guī)定顯然比《刑事訴訟法》更能發(fā)揮規(guī)制辦案人員取證行為的作用，更有利于保障被調(diào)查人權(quán)利。為了更有效地發(fā)揮錄音錄像的作用，建議監(jiān)察機(jī)關(guān)在錄音錄像的使用方面，不僅是留存?zhèn)洳椋€可以考慮在移送審查起訴時(shí)隨案移送同步錄音錄像，以便司法機(jī)關(guān)審查證據(jù)的合法性。

(三)調(diào)查人員出庭問(wèn)題

在現(xiàn)行的刑事審判中，偵查人員出庭作證已經(jīng)由《刑事訴訟法》第57條規(guī)定：“現(xiàn)有證據(jù)材料不能證明證據(jù)收集的合法性的，人民檢察院可以提請(qǐng)人民法院通知有關(guān)偵查人員或者其他人員出庭說(shuō)明情況；人民法院可以通知有關(guān)偵查人員或者其他人員出庭說(shuō)明情況。有關(guān)偵查人員或者其他人員也可以要求出庭說(shuō)明情況。經(jīng)人民法院通知，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)出庭”。監(jiān)察人員在辦理職務(wù)犯罪案件中行使的職能類(lèi)似刑事偵查，辦案人員是否出庭作證，目前法律沒(méi)有規(guī)定。筆者認(rèn)為：直接參與案件辦理的調(diào)查人員出庭說(shuō)明情況對(duì)于查明案件事實(shí)，尤其是查明有關(guān)證據(jù)收集合法性的問(wèn)題將起到關(guān)鍵作用。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查人員有必要根據(jù)上述規(guī)定履行出庭作證的義務(wù)，否則審判機(jī)關(guān)可能難以就非法證據(jù)問(wèn)題進(jìn)行審查。在審判有此需要時(shí)，法院也可以要求監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案人員出庭作證，或者參加庭前會(huì)議，說(shuō)明相關(guān)情況。根據(jù)法庭質(zhì)證的要求，監(jiān)察機(jī)關(guān)不得以調(diào)查人員簽名并加蓋公章的說(shuō)明材料替代調(diào)查人員出庭，倘若經(jīng)人民法院通知，監(jiān)察委員會(huì)工作人員不出庭說(shuō)明情況、又不能排除非法收集證據(jù)可能性的，應(yīng)對(duì)有關(guān)證據(jù)予以排除。

二、監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系

(一)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)案件交接問(wèn)題

與審判機(jī)關(guān)相比，檢察機(jī)關(guān)是與監(jiān)察機(jī)關(guān)直接對(duì)接的司法機(jī)關(guān)，它與監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案工作有著非常緊密的聯(lián)系。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查程序并不是刑事訴訟程序，因此在案件交接后需要履行案件材料的移交、對(duì)被告人采取刑事訴訟強(qiáng)制措施等交接工作。

1.證據(jù)材料的銜接

有學(xué)者指出：“監(jiān)察體制改革以前，紀(jì)委在雙規(guī)調(diào)查后將涉嫌職務(wù)犯罪的案件移送檢察院立案?jìng)刹?，移送證據(jù)的做法是：物證、書(shū)證等實(shí)物證據(jù)移送后直接適用于偵查階段；詢問(wèn)筆錄、證人證言等言詞證據(jù)不直接移送，由檢察院重新收集，轉(zhuǎn)化為合法的證據(jù)材料。”*陳光中、邵俊：《我國(guó)監(jiān)察體制改革若干問(wèn)題思考》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第4期。實(shí)物證據(jù)不需要轉(zhuǎn)化的根據(jù)是《刑事訴訟法》第52條：“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書(shū)證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用?！痹燃o(jì)委與監(jiān)察部門(mén)合署辦公，而監(jiān)察部門(mén)屬于行政機(jī)關(guān)，可以使用該規(guī)定完成實(shí)物證據(jù)的轉(zhuǎn)化；但是監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)不再是行政機(jī)關(guān)，就無(wú)法適用該條文。

對(duì)此，《監(jiān)察法》第33條規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書(shū)證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”。這里不僅認(rèn)可實(shí)物證據(jù)可以直接作為刑事訴訟證據(jù)使用，監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的言詞證據(jù)也無(wú)需再進(jìn)行轉(zhuǎn)化。這一舉措簡(jiǎn)化了辦案程序，提高了辦案效率。但是，也應(yīng)當(dāng)注意到，這里“可以作為證據(jù)使用”，僅指這些證據(jù)具有進(jìn)入刑事訴訟的資格，不需要再次履行取證手續(xù)，至于能否作為起訴和定案的根據(jù)，還需要由檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查判斷。

2.強(qiáng)制措施的銜接

監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)，對(duì)被調(diào)查人采取“留置”措施并不屬于刑事訴訟中的強(qiáng)制措施，在向檢察院移交案件時(shí)，需要將被羈押人轉(zhuǎn)交檢察機(jī)關(guān)，這就意味著檢察機(jī)關(guān)需要考慮對(duì)犯罪嫌疑人是否需要限制人身自由的強(qiáng)制措施和采取何種強(qiáng)制措施。

監(jiān)察委員會(huì)成立之前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于紀(jì)委移交案件中犯罪嫌疑人通常都要采取限制人身自由的強(qiáng)制措施。根據(jù)《監(jiān)察法》第47條的規(guī)定：“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，人民檢察院依照《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》對(duì)被調(diào)查人采取強(qiáng)制措施?！边@意味著檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律的規(guī)定和案件的具體情況決定采取何種強(qiáng)制措施。

從理論上講，檢察院可以對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件的嫌疑人采取刑事拘留、取保候?qū)?、監(jiān)視居住和逮捕等任何一種強(qiáng)制措施。這一條規(guī)定與普通刑事犯罪案件移送審查起訴時(shí)的強(qiáng)制措施審查是不同的。普通刑事案件移送審查起訴時(shí)，通常嫌疑人已經(jīng)處于被逮捕狀態(tài)，如果處于取保狀態(tài)則需要檢察院另行辦理取保手續(xù)。但監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件涉及是否一律采取留置措施以及留置措施轉(zhuǎn)為刑事強(qiáng)制措施的問(wèn)題。目前，一些地區(qū)司法實(shí)踐的做法是，監(jiān)察機(jī)關(guān)留出10天的留置時(shí)間(即留置期限屆滿前10天)由檢察院審查決定采取逮捕等強(qiáng)制措施。也就是說(shuō)，在是否采取逮捕措施、或者采取取保候?qū)彺胧?，都要由檢察院自行決定，但要借用監(jiān)察委員會(huì)的留置時(shí)間，而目前《監(jiān)察法》對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)移送案件檢察院應(yīng)該在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)作出采取某項(xiàng)強(qiáng)制措施并無(wú)明確規(guī)定，需要通過(guò)修改《刑事訴訟法》或制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則予以明確。

對(duì)于退回補(bǔ)充調(diào)查的調(diào)查對(duì)象是否需要變更強(qiáng)制措施也是一個(gè)需要解決的問(wèn)題。對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)采取留置措施的被調(diào)查人，當(dāng)案件移交檢察院之后，其身份轉(zhuǎn)化為犯罪嫌疑人；根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定采取限制人身自由的強(qiáng)制措施之后，如果檢察機(jī)關(guān)審查之后認(rèn)為需要補(bǔ)充調(diào)查，將案件退回監(jiān)察機(jī)關(guān)，該嫌疑人是否也應(yīng)當(dāng)重新轉(zhuǎn)交監(jiān)察機(jī)關(guān)，并且重新回到被“留置”的狀態(tài)？這個(gè)問(wèn)題《監(jiān)察法》沒(méi)有規(guī)定，但需要特別重視和認(rèn)真研究。筆者認(rèn)為，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移交檢察機(jī)關(guān)之后，案件即進(jìn)入刑事訴訟程序，犯罪嫌疑人就不應(yīng)再回到留置狀態(tài)。如果檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有撤案，該嫌疑人的身份就是刑事訴訟中的犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定決定是否采取限制人身自由的強(qiáng)制措施。如果檢察機(jī)關(guān)將案件退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，也將相關(guān)人員重新回到留置狀態(tài)，這就形成了程序倒流，會(huì)導(dǎo)致手續(xù)繁瑣、效率低下，損害犯罪嫌疑人“快速不拖延地接受審判”的權(quán)利。如果嫌疑人的留置是監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案場(chǎng)所，頻繁轉(zhuǎn)移羈押場(chǎng)所更是會(huì)耗費(fèi)大量時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，還會(huì)產(chǎn)生安全隱患。

(二)關(guān)于補(bǔ)充調(diào)查和補(bǔ)充偵查

監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系還體現(xiàn)在補(bǔ)充調(diào)查與補(bǔ)充偵查上。對(duì)此《監(jiān)察法》第47條規(guī)定：“人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。”實(shí)施此項(xiàng)規(guī)定需要明確是將整個(gè)案件退回、還是提出具體補(bǔ)充調(diào)查的范圍。如果是整個(gè)案件退回，則被調(diào)查人及相關(guān)證據(jù)都必須退回監(jiān)察機(jī)關(guān)，這種做法不僅沒(méi)有必要，而且浪費(fèi)司法資源。比較實(shí)際的做法是，檢察機(jī)關(guān)在退回補(bǔ)充調(diào)查時(shí)，說(shuō)明需要補(bǔ)充調(diào)查的事項(xiàng)，但案件材料和犯罪嫌疑人還處于檢察機(jī)關(guān)的控制之下。這樣做對(duì)檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)都比較方便，并且能夠提高辦案效率。

《監(jiān)察法》第47條還對(duì)補(bǔ)充調(diào)查的時(shí)間和次數(shù)做了限制：“補(bǔ)充調(diào)查的案件，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)補(bǔ)充調(diào)查完畢。補(bǔ)充調(diào)查以二次為限?！眳⒄铡缎淌略V訟法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查完畢移送檢察院后，應(yīng)重新計(jì)算審查起訴期限。特別需要明確的是，對(duì)于補(bǔ)充調(diào)查的案件，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)察機(jī)關(guān)第二次補(bǔ)充調(diào)查之后，仍然認(rèn)為證據(jù)不足，不符合起訴條件的，根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)作出不起訴的決定。

《監(jiān)察法》第47條還規(guī)定人民檢察院必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。在刑事訴訟中，補(bǔ)充偵查是指公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院依照法定程序，在原有偵查工作的基礎(chǔ)上，就案件的部分事實(shí)、情節(jié)繼續(xù)進(jìn)行偵查的訴訟活動(dòng)。*陳光中主編：《刑事訴訟法(第五版)》，北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2013年，第310頁(yè)。這里有一個(gè)問(wèn)題需要解決，即自行補(bǔ)充偵查的工作由哪個(gè)部門(mén)承擔(dān)。在檢察院的反貪和反瀆部門(mén)轉(zhuǎn)隸之后，檢察院對(duì)職務(wù)犯罪的偵查部門(mén)不復(fù)存在，筆者建議：補(bǔ)充偵查可以由審查起訴的公訴部門(mén)或檢察長(zhǎng)授權(quán)的其他部門(mén)進(jìn)行，也可以考慮在檢察院內(nèi)部設(shè)立“職務(wù)犯罪檢察部”負(fù)責(zé)補(bǔ)充偵查工作。

(三)關(guān)于審查起訴問(wèn)題

《監(jiān)察法》第47條規(guī)定：“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，人民檢察院認(rèn)為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定?！嗣駲z察院對(duì)于有《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》規(guī)定的不起訴的情形的，經(jīng)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定。監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴的決定有錯(cuò)誤的，可以向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)議?！北O(jiān)察委員會(huì)成立之后，《刑事訴訟法》需要明確對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的案件的審查起訴。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件符合起訴條件，檢察院應(yīng)當(dāng)起訴，自無(wú)問(wèn)題。此處重點(diǎn)需要研究不起訴的情況。

《刑事訴訟法》規(guī)定的不起訴情形有四種，包括法定不起訴、酌定不起訴、證據(jù)不足不起訴和附條件不起訴；其中附條件不起訴適用于未成年人，鑒于職務(wù)犯罪的被告人是公職人員，通常不可能是未成年人，故而與監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件相關(guān)的是除附條件不起訴外的前三種不起訴類(lèi)型。在這三者中，酌定不起訴最引人關(guān)注?！侗O(jiān)察法》的這條規(guī)定相當(dāng)于確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件享有自由裁量權(quán)，即對(duì)被調(diào)查人既可以作出起訴決定，也可以作出不起訴決定。換言之，即便被調(diào)查人構(gòu)成犯罪應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任，但情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)《刑事訴訟法》第173條第2款的規(guī)定作出不起訴決定。

還有一個(gè)問(wèn)題需要探討的是，如果檢察機(jī)關(guān)審查之后認(rèn)為該案不構(gòu)成犯罪，能否作撤案處理。從法理上講，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)撤案，但考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)互相配合和制約，檢察機(jī)關(guān)如果要撤案，還是與監(jiān)察機(jī)關(guān)先行溝通為宜。

另外，《刑事訴訟法》第168條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在審查案件時(shí)還必須查明有無(wú)遺漏罪行和其他應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的人、偵查活動(dòng)是否合法等，對(duì)此《監(jiān)察法》并未予以規(guī)定。但是既然案件進(jìn)入刑事訴訟程序，就當(dāng)然需要受《刑事訴訟法》的規(guī)制，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)“漏罪”和“漏犯”問(wèn)題進(jìn)行審查，如果發(fā)現(xiàn)“漏罪”和“漏犯”是否可以退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，目前法律沒(méi)有規(guī)定，需要研究。根據(jù)《監(jiān)察法》第42條的規(guī)定：“調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)查方案，不得隨意擴(kuò)大調(diào)查范圍、變更調(diào)查對(duì)象和事項(xiàng)。對(duì)調(diào)查過(guò)程中的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)集體研究后按程序請(qǐng)示報(bào)告。”筆者認(rèn)為，對(duì)檢察院提出的補(bǔ)充調(diào)查“漏罪”和“漏犯”，這屬于重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)集體研究后按程序請(qǐng)示報(bào)告。至于“漏罪”和“漏犯”是否可以由檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查解決，筆者認(rèn)為在法律尚無(wú)明文規(guī)定的情況下，可以由檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)解決。對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)“調(diào)查”活動(dòng)的合法性是否進(jìn)行審查問(wèn)題，《監(jiān)察法》也沒(méi)有規(guī)定，但根據(jù)中華人民共和國(guó)檢察院是國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法行使檢察權(quán)和法律監(jiān)督職能這個(gè)憲法原則以及《刑事訴訟法》的精神，檢察院應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動(dòng)合法性的審查。

三、監(jiān)察機(jī)關(guān)與執(zhí)法部門(mén)的關(guān)系

執(zhí)法部門(mén)是指經(jīng)授權(quán)執(zhí)行國(guó)家法律的機(jī)關(guān)和部門(mén)，包括公安機(jī)關(guān)、工商管理部門(mén)、海關(guān)等。根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的性質(zhì)，本文主要探討監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的相互配合和制約?！侗O(jiān)察法》中規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的主要聯(lián)系在于對(duì)被調(diào)查人采取留置、搜查等調(diào)查措施時(shí)可以提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取限制出境、技術(shù)調(diào)查等措施時(shí)，應(yīng)交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，被調(diào)查人需要通緝的，由公安機(jī)關(guān)發(fā)布通緝令等。在這些情形中公安機(jī)關(guān)只是執(zhí)行者并無(wú)決定權(quán)，所以在制度層面不存在沖突，但是在關(guān)聯(lián)案件的管轄以及留置的執(zhí)行等方面仍然存在一些問(wèn)題需要進(jìn)一步明確。

(一)關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)處理職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的性質(zhì)

根據(jù)《監(jiān)察法》第4章相關(guān)條款的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)處理職務(wù)犯罪時(shí)擁有調(diào)查權(quán)，其內(nèi)容包括訊問(wèn)、詢問(wèn)、留置、搜查、查封、扣押、凍結(jié)、勘驗(yàn)檢查等權(quán)力?！罢{(diào)查權(quán)”屬于什么性質(zhì)的權(quán)力是一個(gè)必須明確的問(wèn)題。以上法律規(guī)定的權(quán)力通常屬于刑事案件偵查權(quán)的范圍，也只有偵查權(quán)才能依法對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制措施。

《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第49條規(guī)定：“締約國(guó)應(yīng)當(dāng)考慮締結(jié)雙邊或多邊協(xié)定或者安排，以便有關(guān)主管機(jī)關(guān)可以據(jù)以就涉及一國(guó)或多國(guó)偵查、起訴或者審判程序事由的事宜建立聯(lián)合偵查機(jī)構(gòu)。如無(wú)這類(lèi)協(xié)定或者安排，可以在個(gè)案基礎(chǔ)上商定進(jìn)行這類(lèi)聯(lián)合偵查。有關(guān)締約國(guó)應(yīng)當(dāng)確保擬在其領(lǐng)域內(nèi)開(kāi)展這種偵查的締約國(guó)的主權(quán)受到充分尊重。”*楊宇冠等編著：《〈聯(lián)合國(guó)反腐敗公約〉解讀》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2004年，第405、623頁(yè)?！侗O(jiān)察法》第6章規(guī)定了反腐敗的國(guó)際合作，在此合作過(guò)程中，我國(guó)《監(jiān)察法》中的調(diào)查與國(guó)際上的偵查是一致的，而只有在同一平臺(tái)上和語(yǔ)境下才能進(jìn)行相關(guān)合作。所以，無(wú)論是從我國(guó)《監(jiān)察法》所規(guī)定的“調(diào)查權(quán)”的性質(zhì)分析、還是根據(jù)《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪的調(diào)查從本質(zhì)上與偵查權(quán)屬于同類(lèi)權(quán)力。

(二)關(guān)聯(lián)案件的管轄問(wèn)題

此處的關(guān)聯(lián)案件指出現(xiàn)一人犯數(shù)罪、共同犯罪，或者多個(gè)犯罪嫌疑人實(shí)施的犯罪相互關(guān)聯(lián)的情況，以致兩個(gè)以上的辦案機(jī)關(guān)都有權(quán)管轄的案件。具體到監(jiān)察制度來(lái)說(shuō)，就是既涉及職務(wù)違法犯罪、又涉及其他犯罪，除監(jiān)察機(jī)關(guān)外，公安等其他機(jī)關(guān)也享有管轄權(quán)的案件。

在監(jiān)察體制改革之前，職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件偵查的職能管轄劃分依據(jù)是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施刑事訴訟法若干問(wèn)題的規(guī)定》。其中第1條第1項(xiàng)規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)偵查刑事案件涉及人民檢察院管轄的貪污賄賂案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)將貪污賄賂案件移送人民檢察院；人民檢察院偵查貪污賄賂案件涉及公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件，應(yīng)當(dāng)將屬于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件移送公安機(jī)關(guān)。在上述情況中，如果涉嫌主罪屬于公安機(jī)關(guān)管轄，由公安機(jī)關(guān)為主偵查，人民檢察院予以配合；如果涉嫌主罪屬于人民檢察院管轄，由人民檢察院為主偵查，公安機(jī)關(guān)予以配合?！边@里確立的是分別立案?jìng)刹椋瑫r(shí)實(shí)行“主罪為主”管轄原則。監(jiān)察委員會(huì)成立之后，關(guān)于關(guān)聯(lián)案件的管轄權(quán)如何劃分，《監(jiān)察法》第34條規(guī)定：“被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助”。這意味著《監(jiān)察法》在該問(wèn)題上采取了“監(jiān)察為主”的原則。*龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，《政治與法律》2018年第1期。

根據(jù)該規(guī)定，“監(jiān)察為主”是管轄的一般原則，遇有特殊情況時(shí)，也可以由其他機(jī)關(guān)為主偵查，監(jiān)察機(jī)關(guān)配合。比如嫌疑人涉嫌行賄罪，但又實(shí)施了殺人、搶劫等一系列犯罪行為，如果依然由監(jiān)察委員會(huì)為主調(diào)查、公安機(jī)關(guān)協(xié)助辦案，可能會(huì)存在一些不協(xié)調(diào)之處，特別是在職務(wù)犯罪和普通犯罪相關(guān)聯(lián)的案件中、普通案件更為嚴(yán)重和復(fù)雜的情況下，如果仍然由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主辦案，可能對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)都產(chǎn)生不便之處。例如內(nèi)蒙古自治區(qū)政協(xié)原副主席趙黎平涉嫌在赤峰市某小區(qū)持槍擊中一白色轎車(chē)的女駕駛員頭部，隨后將該女子帶至提前踩點(diǎn)的荒山中焚尸、掩埋案。不久，趙某即被當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)抓獲。*參見(jiàn)網(wǎng)易新聞：http：//news.163.com/15/0324/11/ALFG9QKI00014SEH.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年3月22日。趙某還涉嫌嚴(yán)重職務(wù)犯罪，他在2008～2010年間利用擔(dān)任自治區(qū)公安廳廳長(zhǎng)的職務(wù)便利，接受請(qǐng)托為有關(guān)公司和個(gè)人在收購(gòu)股權(quán)、承攬工程、職務(wù)晉升等事項(xiàng)上謀取利益，多次收受請(qǐng)托人的錢(qián)款共計(jì)人民幣2 368萬(wàn)元。最終趙某被法院以故意殺人罪、受賄罪、非法持有槍支、彈藥罪、非法儲(chǔ)存爆炸物罪判處死刑立即執(zhí)行。*參見(jiàn)央視新聞：http：//m.news.cctv.com/2017/05/26/ARTIbrpITXfIZhMxuDmGul6a170526.shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年3月22日。

如果上述案件發(fā)生在《監(jiān)察法》生效之后，按照《監(jiān)察法》的規(guī)定，趙黎平涉嫌受賄，一般應(yīng)由監(jiān)察委員會(huì)為主調(diào)查。但是相比于受賄罪，其還涉嫌故意殺人等更為嚴(yán)重的罪行，且故意殺人等犯罪偵破難度大，偵查危險(xiǎn)系數(shù)高，通常還需要?jiǎng)佑眉夹g(shù)偵查手段，監(jiān)察機(jī)關(guān)可能并不具備偵查此類(lèi)犯罪的能力；如果適用“監(jiān)察為主”的原則不僅可能影響監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查，還可能延誤對(duì)普通刑事案件的偵查。因此，筆者認(rèn)為，被調(diào)查人既涉嫌職務(wù)犯罪、又涉嫌其他犯罪的，特殊情況下，可以適用“主罪為主”原則。

(三)關(guān)于限制人身自由的強(qiáng)制措施的執(zhí)行問(wèn)題

根據(jù)《監(jiān)察法》第22條的規(guī)定，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查，如果遇到涉及案情重大復(fù)雜的、被調(diào)查人可能逃跑或自殺的、可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的，以及可能有其他妨礙調(diào)查行為的情形，可以將被調(diào)查人留置在特定場(chǎng)所。

留置措施是將被調(diào)查者“置于一個(gè)與外界相對(duì)隔離的環(huán)境中進(jìn)行調(diào)查”*馬懷德：《再論國(guó)家監(jiān)察立法的主要問(wèn)題》，《行政法學(xué)研究》2018年第1期。，即在一定期限內(nèi)限制或剝奪被調(diào)查人的人身自由，實(shí)質(zhì)上類(lèi)似于《刑事訴訟法》的強(qiáng)制措施，具有與逮捕相同的法律效果?！侗O(jiān)察法》第43條規(guī)定：“留置時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月，在特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月?！钡?4條規(guī)定：“被留置人員涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日?！睆摹侗O(jiān)察法》的表述來(lái)看，立法者也認(rèn)可留置的嚴(yán)厲性與逮捕處于同一層級(jí)。

在目前的監(jiān)察實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)留置的場(chǎng)所主要有兩個(gè)：一個(gè)是看守所，另一個(gè)是原先紀(jì)委的“兩規(guī)”場(chǎng)所。*《積極探索實(shí)踐形成寶貴經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》，中國(guó)政府網(wǎng)，http： / /www．gov．cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440．htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年3月22日?；鶎颖O(jiān)察機(jī)關(guān)由于缺乏專(zhuān)門(mén)的留置場(chǎng)所，一般都交由看守所代押。關(guān)于留置的場(chǎng)所，《監(jiān)察法》沒(méi)有作出明確規(guī)定，而是表示將“依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。也就是說(shuō)，《監(jiān)察法》頒布后有關(guān)留置場(chǎng)所的設(shè)置還有較大的探討空間。對(duì)此，有學(xué)者建議“應(yīng)當(dāng)明確看守所是留置的統(tǒng)一場(chǎng)所”*陳光中、姜丹：《關(guān)于〈監(jiān)察法(草案)〉的八點(diǎn)修改意見(jiàn)》，《比較法研究》2017年第6期。；還有學(xué)者認(rèn)為，“考慮到司法資源的有限性及羈押場(chǎng)所的中立性要求，留置場(chǎng)所應(yīng)設(shè)于看守所”*汪海燕：《監(jiān)察制度與〈刑事訴訟法〉的銜接》，《政法論壇》2017年第6期。。筆者認(rèn)為，被采取留置措施、被限制人身自由的被調(diào)查人通常應(yīng)當(dāng)關(guān)押在看守所，但是在特殊情況下，由于辦案的需要，也可以考慮將主要被調(diào)查人留置于監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案場(chǎng)所，將其他行賄人等涉案人員留置于看守所。將主要被調(diào)查人留置于監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案場(chǎng)所有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員對(duì)被調(diào)查人訊問(wèn)，也有利于被調(diào)查人集中時(shí)間、精力思考交代問(wèn)題。另一方面，對(duì)多數(shù)涉案人員在看守所實(shí)施留置措施可以節(jié)省監(jiān)察機(jī)關(guān)大量的人力、物力和財(cái)力，也有利于保障相關(guān)被調(diào)查人員的權(quán)利。

(四)羈押期間獲得律師幫助問(wèn)題

對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理嫌疑職務(wù)犯罪案件中的被調(diào)查人是否可以得到律師幫助的問(wèn)題，《監(jiān)察法》沒(méi)有規(guī)定?！侗O(jiān)察法》使用職務(wù)犯罪調(diào)查代替?zhèn)刹椋拐{(diào)查行為不受《刑事訴訟法》的直接規(guī)制，律師也無(wú)法以《刑事訴訟法》為依據(jù)，不能如同在刑事訴訟偵查階段那樣為相關(guān)人提供幫助，包括行使“申請(qǐng)偵查人員回避和申請(qǐng)復(fù)議、提供法律幫助、代理申訴和控告、申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施、向偵查機(jī)關(guān)了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和案件有關(guān)情況并提出意見(jiàn)”等一系列職權(quán)。

筆者認(rèn)為，在監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的案件中，違紀(jì)案件中的被調(diào)查人沒(méi)有律師幫助是可以理解的；但是，對(duì)于職務(wù)犯罪案件的被調(diào)查人是否能夠得到律師幫助問(wèn)題，還需要進(jìn)一步研究。當(dāng)被調(diào)查人處于留置狀態(tài)、失去人身自由的情況下，他們處于絕對(duì)弱勢(shì)地位，“他們一般缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)，被留置后處于無(wú)援的狀態(tài)，因而允許被調(diào)查人在被留置后聘請(qǐng)律師，以確保他具備必要的防御能力，這是程序公正和人權(quán)保障的基本要求”*陳光中、邵?。骸段覈?guó)監(jiān)察體制改革若干問(wèn)題思考》。。聯(lián)合國(guó)制定的《保護(hù)所有遭受任何形式拘留或監(jiān)禁的人的原則》第11項(xiàng)原則規(guī)定：“被拘留人應(yīng)有權(quán)為自己辯護(hù)或依法由律師協(xié)助辯護(hù)?！甭?lián)合國(guó)制定的《關(guān)于律師作用的基本原則》第7條要求：“各國(guó)政府還應(yīng)確保，被逮捕或拘留的所有的人，不論是否受到刑事指控，均應(yīng)迅速得到機(jī)會(huì)與一名律師聯(lián)系，不管在何種情況下至遲不得超過(guò)自逮捕或拘留之時(shí)起的48小時(shí)?！?楊宇冠等編：《聯(lián)合國(guó)刑事司法準(zhǔn)則》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2003年，第237、378頁(yè)?？梢?jiàn)，在留置期間的被調(diào)查人得到律師幫助是符合實(shí)際需要和國(guó)際準(zhǔn)則的，在我國(guó)與其他國(guó)家開(kāi)展反腐敗國(guó)際合作的案件中，被調(diào)查人得到律師幫助也有利于相關(guān)國(guó)際合作的展開(kāi)。

不過(guò)，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪的被調(diào)查人是否可能得到律師幫助也不能一概而論，鑒于許多職務(wù)犯罪案件涉及國(guó)家機(jī)密，律師介入可能影響案件的調(diào)查；或者涉及國(guó)家機(jī)密，是否讓律師介入需要慎重考慮，建議監(jiān)察機(jī)關(guān)建立律師介入審查機(jī)制，對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)律師幫助的要求進(jìn)行審查，根據(jù)案件情況、涉密程度和律師情況而定。