論推進(jìn)黨政合署機構(gòu)改革的必要性

張立哲

2018年3月22日，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》(以下簡稱《改革方案》)，并制定時間表，要求中央和國家機關(guān)機構(gòu)改革在2018年年底前落實到位，省以下黨政機構(gòu)改革2019年3月底前基本完成。①黨政合署改革目標(biāo)已經(jīng)明確，即形成科學(xué)合理的管理體制，提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，其中重點是在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。從《改革方案》來看：一是未來新設(shè)立或者合署的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)突出“精簡”。2017年3月1日實施的《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例(試行)》規(guī)定，要“遵循精簡原則”“實行總量控制和限額管理”。②黨的十九大報告提出“科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力”“明確職責(zé)”“統(tǒng)籌使用各類編制資源”。③二是未來新設(shè)立或者合署的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)突出“統(tǒng)一”。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例(試行)》的規(guī)定，“根據(jù)工作需要，黨的工作機關(guān)可以與職責(zé)相近的國家機關(guān)等合并設(shè)立或者合署辦公”，但“機關(guān)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)適應(yīng)加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的需要”，“合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管?！雹堋吨袊伯a(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》規(guī)定，黨組通過嵌入 “在中央和地方機關(guān)、團體、組織中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)”，“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。⑤三是未來新設(shè)立或者合署的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)突出“效能”。改革會涉及多機關(guān)部門職權(quán)力量的優(yōu)化整合，并非局限于政府系統(tǒng)內(nèi)部的部門職權(quán)、機構(gòu)、人員，同時還涉及到諸多法律條文、黨內(nèi)規(guī)范性文件的調(diào)整和暫停適用。黨政合署機構(gòu)改革著眼于傳統(tǒng)機關(guān)碎片管理等弊病，以期通過黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)，消解機構(gòu)功能分化，跨越部門界限，提升組織效能。⑥

一、黨政合署機構(gòu)改革是組織系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的必然要求

國家機構(gòu)改革一般只涉及政府部門層面，很少涉及黨委層面。地方政府合并、設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)實際在黨委。如果簡單調(diào)整政府機構(gòu)，而黨委部門設(shè)置依舊分立，其改革效果必然有限。在中國政治的結(jié)構(gòu)中“黨組織是一個常量”，⑦黨政機關(guān)之間的互動是在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)，⑧為組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定、效能提供了有效制度平臺。⑨因此，只有牢牢把握住黨組織這個“牛鼻子”，才能有效實現(xiàn)機構(gòu)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性推進(jìn)。⑩黨委、黨組、黨的工作機關(guān)具體職能的展開，主要通過黨組織對國家機構(gòu)的“嵌入”來實現(xiàn)，而黨政合署則體現(xiàn)了黨的組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)在國家機關(guān)中的具體化。黨組織嵌入的基本形態(tài)主要有四種：在非黨的工作機關(guān)中設(shè)置黨組、歸口管理、常設(shè)性或臨時性領(lǐng)導(dǎo)小組、黨政機構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公。其中，合署辦公只是黨組織嵌入的一種較為常見的組織形式。

黨的組織建設(shè)與政府機構(gòu)的互動是社會調(diào)控能力提升的主要動因。一方面，黨組織充分運用“黨管干部”來實現(xiàn)制度內(nèi)資源的集中與動員。另一方面，黨組織充分運用組織領(lǐng)導(dǎo)載體，通過宏觀的戰(zhàn)略理論、微觀的大眾動員機制、全面系統(tǒng)的組織能力，將各種具有社會治理功能的組織實體納入治理體系，通過有效組織的力量克服了傳統(tǒng)國家的結(jié)構(gòu)性障礙。黨組織通過對國家治理資源整合基礎(chǔ)上發(fā)展了現(xiàn)代國家治理體系，并且不斷通過以組織建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)嵌入為主要形式的組織化調(diào)控來拓展治理空間。黨政合署的內(nèi)在邏輯和波利特提出的“通過整體化方式”具有一致性，即都是通過“排除相互破壞、腐蝕的各種政策情境，促使某一公共政策領(lǐng)域中不同的利益主體間的團結(jié)協(xié)作?！庇袑W(xué)者指出，黨政合署方式開創(chuàng)了“黨政同體、同心共治”的新型管理模式；提出“黨政合一在提高效率的同時可以把這一級政府的行政責(zé)任制和政治責(zé)任制有機統(tǒng)一起來”；認(rèn)為黨政合署“正是中國行政體制改革更深層次的地方”。

傳統(tǒng)機構(gòu)運行體制援引目標(biāo)管理理論，以責(zé)任制為核心，將壓力向下滲透、擴散，將一系列經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)從省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行量化分解，導(dǎo)致“職責(zé)同構(gòu)”“資源分散”“條塊分割”。而黨政合署所秉持的整體推進(jìn)的改革思路，正是基于傳統(tǒng)國家機構(gòu)“單一職能”所產(chǎn)生的“角色分工細(xì)化”“缺乏合作協(xié)調(diào)”“部門中心主義”等問題的有效克減。這種組織化調(diào)控客觀存在治理成本較高、公權(quán)力運行失范的風(fēng)險。因此，以組織化為主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)整合應(yīng)當(dāng)向法治化、制度化、規(guī)范化發(fā)展。但是，這種發(fā)展不是廢棄傳統(tǒng)的組織資源，而是需充分利用傳統(tǒng)的黨組織資源，在構(gòu)建制度化調(diào)控模式中充分發(fā)揮其支撐作用，實現(xiàn)提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的總體要求。

二、黨政合署機構(gòu)改革是體制改革工作法治化的基本要求

法治中國建設(shè)需要立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，使改革做到于法有據(jù)。1982年《憲法》第5條規(guī)定“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”《黨章》總綱部分規(guī)定要“完善中國特色社會主義法律體系，加強法律實施工作，實現(xiàn)國家各項工作法治化?！秉h的十八大報告指出，“法治是治國理政的基本方式”，應(yīng)當(dāng)“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。”黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”?！叭嫔罨母锕倘恍枰掠谕黄?，但必須依賴法治思維和方式，堅持依法‘變法’，先立后破，確保法治全程參與，在法治的軌道上推進(jìn)經(jīng)濟體制、政治體制改革，保證改革舉措與法律立、改、廢同步推進(jìn)。”無論在黨政機構(gòu)體制改革試點的預(yù)備階段，還是在試點階段，或是試點后全面鋪開階段，黨政機關(guān)組織重構(gòu)均需依法納入法治軌道，法治國家建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)下中國社會的基本共識。

從黨政合署體制重構(gòu)的基本需求來講，如何在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)機構(gòu)改革，如何通過法治建設(shè)為機構(gòu)改革提供制度保障，需要憲法、法律與黨內(nèi)法規(guī)的有效銜接?！稇椃ā沸蜓砸?guī)定“中國各族人民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”，以根本大法的形式把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”上升為一項基本的法律原則。但由“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則衍生而成的權(quán)力現(xiàn)象和制度現(xiàn)象并未獲得法治原理的有效檢驗和法治規(guī)范的有效制約。國家機構(gòu)設(shè)立依據(jù)不單純依據(jù)法律、法規(guī)，在機構(gòu)設(shè)置、重組中存在著國家法律并不調(diào)整或者并不主要調(diào)整的情況。部門領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生除了要遵循相應(yīng)的法律程序，還應(yīng)當(dāng)遵循黨的組織領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)規(guī)范性文件的要求。在該領(lǐng)域，如果只注意法律的有關(guān)機構(gòu)合并、設(shè)立甚至領(lǐng)導(dǎo)人任免的法律程序，而不注意黨內(nèi)規(guī)范性文件要求，就無法深刻理解黨政合署體制重構(gòu)中蘊含的規(guī)范性要求。

伴隨著黨政合署機制的全面推廣，“黨政群機構(gòu)改革”將進(jìn)一步納入法治框架，不排除通過修改調(diào)整現(xiàn)有《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》《地方政府組織法》以及 “三定方案”等規(guī)范性文件，進(jìn)一步深化改革推進(jìn)。一方面，黨政合署體制重構(gòu)是要根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟和社會需求，建立一套包括國家機關(guān)職能定位、公權(quán)力邊界、黨政內(nèi)部體制的政治實體制度，這些都可以歸結(jié)為對權(quán)力和權(quán)利的界定、規(guī)范、控制和保障等內(nèi)容，這與法治所包含的控權(quán)、法治、民主的基本形式、價值追求、制度保障、建設(shè)途徑內(nèi)在契合。但也應(yīng)當(dāng)注意到，對于法治國家建設(shè)而言，黨政合并設(shè)立或合署辦公體現(xiàn)了提高黨政機構(gòu)辦事效率的理念，但難以避免在一定范圍內(nèi)對現(xiàn)有法律制度、黨內(nèi)規(guī)范形成沖擊，需要對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，以解決合署機構(gòu)設(shè)置的合法性問題，避免機構(gòu)履職的“師出無名”，進(jìn)而削弱改革成效。

三、黨政合署機構(gòu)改革是黨政機構(gòu)設(shè)置積極探索的實踐要求

從新中國成立以來黨政機構(gòu)設(shè)置和改革的歷程來看，黨政合署最先在黨委和政府的監(jiān)督部門中試行。1952年2月9日中共中央下發(fā)《關(guān)于加強紀(jì)律檢查工作的指示》，明確指出：“各級黨委的紀(jì)律檢查委員會與各級人民監(jiān)察委員會可酌情實行合署辦公，分工合作，互相輔助，加強聯(lián)系，做好工作?！?953年，安徽省最先試行省委紀(jì)律檢查委員會與省人民監(jiān)察委員會合署辦公，首開地方黨政合署先河。然而在此后的黨政機構(gòu)合并或合署經(jīng)驗主要集中在中央層面。

1987年以來，部分地方統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構(gòu)設(shè)置，取得有益探索。1990年開始浦東新區(qū)按照“黨政合署、政企分離、強化綜合部門、實行大系統(tǒng)管理”原則設(shè)置黨政部門。2000年，北京市進(jìn)行黨政機構(gòu)改革，其中黨的工作機關(guān)，如工業(yè)委員會、農(nóng)工委、教育工委分別與市政府相關(guān)部門合署辦公。同年，河南省開展省直黨政機關(guān)機構(gòu)改革：省紀(jì)委與省監(jiān)察廳、省機構(gòu)編制委員會辦公室與省人事廳、高等學(xué)校工作委員會與省教育廳、省政法委員會與社會治安綜合治理委員會辦公室采用合署辦公形式。2001年，湖北省政法委員會與社會治安綜合治理委員會辦公室開始合署辦公。2007年，富陽設(shè)立了13個專委會，構(gòu)建起“大規(guī)劃、大財政、大國土、大三農(nóng)、大工業(yè)、大商貿(mào)、大建設(shè)、大交通、大環(huán)保、大社保、大監(jiān)督的工作格局”。2009年廣東順德區(qū)實行黨政合署，撤并黨委和政府職能相同或相近的部門。從實踐經(jīng)驗看,已有的黨政合署經(jīng)驗有如下特點：第一，倒逼性。黨政合署政策的制定，通常在機構(gòu)重疊、職能交叉、人員超編等問題凸顯，行政成本超過財政能力背景下提出的。第二，局部性。各地實行黨政合署的部門或機構(gòu)數(shù)量不多，主要集中在辦公廳、教育、宣傳、政法等領(lǐng)域，合署后部門在人員、規(guī)模和業(yè)務(wù)領(lǐng)域也并不龐大。第三，發(fā)展性。黨政合署既不是“從無到有”的“發(fā)明創(chuàng)造”，也不是“一蹴而就”的“體制變革”，而是逐步推進(jìn)，遵循政治改革“一合一控”逐步展開的。黨政機構(gòu)改革從最初強調(diào)政府行政體制改革，逐步發(fā)展為“治理能力為核心”“黨政合署為形式”的改革方向。

黨政合署辦公方式在新中國成立之初就存在，未來也將繼續(xù)深刻影響國家的政治社會生活，將其理解為一種客觀狀態(tài)，視為一個變革過程中更能反映其實質(zhì)。

黨政機關(guān)體制改革成效主要取決于三種力量：一是黨政機關(guān)現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置；二是黨的領(lǐng)導(dǎo)和政策執(zhí)行；三是機構(gòu)改革是否有助于解決人民日益增長的美好生活需要和社會不均衡不充分發(fā)展之間的矛盾。黨政機關(guān)現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置決定著改革的必要性和可行性；黨的領(lǐng)導(dǎo)和政策執(zhí)行是機構(gòu)改革的核心力量；人民日益增長的美好生活需要決定了改革的總體趨勢。作為國家機構(gòu)整體改革的重要方式，黨政合署體制重構(gòu)將有力影響和推動各級地方機構(gòu)的設(shè)置和功能調(diào)整，為提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平奠定基礎(chǔ)。

注釋：

①中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，《人民日報》，2018年3月22日，第1版。

②③④《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》第5條規(guī)定“黨的工作機關(guān)的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的需要，遵循精簡、統(tǒng)一、效能原則，實行總量控制和限額管理?！?/p>

⑤《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》第2條規(guī)定“黨組是黨在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！?/p>

⑥沈士光：《探索黨政合署體制下的黨務(wù)工作新機制》，《共產(chǎn)黨員月刊》，2007年第1期，第29頁。

⑦吳愛明，朱國斌等：《當(dāng)代中國政府與政治》， 2010年7月，第16頁。

⑧《中國共產(chǎn)黨章程》將中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)總結(jié)概括為六點：領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會主義民主政治、領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會主義先進(jìn)文化、領(lǐng)導(dǎo)人民構(gòu)建社會主義和諧社會、領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明、堅持對人民解放軍和其他人民武裝力量的絕對領(lǐng)導(dǎo)。這六點內(nèi)容是黨政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)的具體展開。通過加強黨的領(lǐng)導(dǎo)這一制度設(shè)置，社會資源得以有效分配，黨的工作機關(guān)和政府部門之間的有序互動則成為可能。

⑨相當(dāng)長一段時間，學(xué)界將自由民主相匹配的西方選舉式政黨作為唯一正當(dāng)政黨類型。但衡量國家機構(gòu)改革，不在于黨政機構(gòu)一定要分立或合并，而在于其實際社會治理成效。不能將某種機構(gòu)設(shè)置模式所特有的制度作為衡量其他治理模式的標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于中國的政黨制度，其結(jié)構(gòu)特征與功能組合顯然就區(qū)別于西方主流模式的官方解釋框架。參見《國務(wù)院新聞辦發(fā)表〈中國的政黨制度〉白皮書》，載《人民日報》，2007年11月16日，第1版。

⑩劉鵬：《探索雙合哪些黨政機關(guān)可能合署辦公》，《半月談》，2016年第23期，第27頁。