中亞地區(qū)恐怖主義發(fā)展的外溢趨勢及其中的移民因素

張 杰

(中國人民公安大學 國際警務執(zhí)法學院， 北京 100038)

恐怖主義的外溢與否，在學術界尚有爭論。對外溢趨勢的判斷主要基于中亞移民向外反復遷徙的過程中思想被滲透、向他人傳播極端思想、制造暴恐事件等案例分析而得出。這一趨勢尚在初期形成階段，值得引起實務部門重視。移民因素所導致的恐怖主義外溢之破壞力在于它對外部世界造成的安全威脅，帶有較強的動態(tài)特征。比較而言，它不完全等同于“恐怖主義的國際化”，恐怖主義國際化作為客觀存在的現象，是恐怖組織擴張的方式及掠奪國際資源的途徑。帶有移民因素的恐怖主義外溢是恐怖主義國際化過程的一種具體表現。

中亞恐怖主義問題的研究成果多集中于對恐怖組織在該地區(qū)的產生、形成、發(fā)展的分析、歸納或該地受到的恐怖主義滲透活動。學界對中亞地區(qū)移民問題的關注比起對其恐怖主義發(fā)展問題的關注要少許多，已有的研究成果大多是從勞動移民、經濟問題角度的探討。當然，有一些研究成果是從移民類型和政策歸納的角度探討中亞移民問題的，但緊密探求它與中亞地區(qū)恐怖主義發(fā)展的內在關系的研究卻很少。本文側重于如下兩個視角的分析，一個是恐怖主義向中亞之外發(fā)展的動態(tài)情況考查，另一個是和移民活動、非法移民等問題結合起來描述問題和分析問題。突出以問題為導向的研究思路，在方法上突破單一學科和理論的局限性，以探究趨勢及其對策為目的采用綜合交叉研究的方法，從國際政治、社會學、公安學、邊境管理學等多維角度綜合探討防范跨國移民在遷徙活動中的恐怖主義傳播行為及其對策和方法。

一、中亞地區(qū)恐怖主義從滲透到外溢過程中的移民因素辨析

移民因素對中亞地區(qū)恐怖主義發(fā)展及其外溢產生了重要作用。犯罪內因不消失，犯罪活動不會因打擊而消亡，它只會發(fā)生地理的轉移。外溢是經濟因素、武力打擊、移民活動施加的結果。“費爾干納火藥桶”的恐怖主義的溢出現象可以追溯到2011年末至2012年初。[1]它伴隨著中亞移民出境圣戰(zhàn)活動而逐步顯現?？鐕泼窦铀倭瞬煌鼐壍娜藗冎g的面對面交流?？植乐髁x之所以能夠附著于人的思想或行為進行跨國傳播，跨境遷徙起到了非常重要的作用。

移民因素對恐怖主義傳播的影響是傳統(tǒng)而現實的，而非潛在的。新興的網絡并未對傳統(tǒng)的人之遷徙途中的極端思想傳播形式取而代之，相反，二者互為依托、加速并復雜化了傳播效果。考查移民對恐怖主義發(fā)展的作用時，不能僅從恐怖活動本身(發(fā)生數量、作案主體、手法、特征)入手，還要考察跨越國界的人口的動態(tài)移動特征。

(一)中亞地區(qū)恐怖主義外溢的表現

總體來看，恐怖主義的外溢表現為：(1)“中亞地區(qū)作為招募基地”的形勢在向“以中亞人為招募組織者、或在中亞之外招募中亞移民”的形勢轉變；(2)中亞移民在地區(qū)之外制造恐怖事件的案件增多；(3)中亞國家出境圣戰(zhàn)的公民人數明顯比周邊國家多。

首先，招募條件顯露了外溢的必然性。恐怖組織在選擇招募對象的過程中，主要從流動性強的跨國移民群體中選擇符合下列條件的群體：(1)動身前往敘利亞的獨行的中亞移民，包括在開往俄羅斯等目的國的國際列車、交通工具上實施招募活動；(2)已經取得了俄羅斯國籍的中亞移民(重點是中亞農民)。圣彼得堡地鐵爆炸案主犯就屬于上述兩類。必要時恐怖組織會幫助中亞農民移民偽造一份俄羅斯護照，然后強迫其從事極端活動。俄羅斯專家認為，過去被削弱的伊斯蘭激進分子又出現復燃的趨勢，且被新的群體——一些中亞移民代替，俄羅斯《消息報》報道警察對地下瓦哈比進行大規(guī)模專項行動打擊中發(fā)現：以前高加索地區(qū)被視為“盛產”極端分子的地方，今天有被中亞地區(qū)取代的勢頭。

2015年獨聯體反恐中心數據顯示，有1500人因與恐怖主義活動有關而被通緝，其中2/3的人員是獨聯體各國的移民。

其次，中亞恐怖主義溢出的地理范圍包括但不限于上海合作組織成員國。中亞國家自2010年之后并未發(fā)生大的恐怖主義案件，然而中亞移民在地區(qū)之外制造的暴恐案件增多，尤其最近一兩年間，俄羅斯、哈薩克斯坦以及周邊國家、甚至美國、歐洲等中亞移民的主要目的國所發(fā)生的一系列預謀實施的和已經實施的暴恐案嫌犯均是來自中亞國家的移民；且這些案件從規(guī)模到影響都遠遠大于中亞本地制造的案件。這些案件有一個明顯的特征：一些中亞移民專門在本地區(qū)以外的國家和地區(qū)傳播極端思想、實施恐怖活動，反映出中亞恐怖主義外溢的傾向。

再次，中亞國家和阿富汗、巴基斯坦的出境圣戰(zhàn)公民人數居多。表面上看,“伊斯蘭國”在巴基斯坦建立基地的企圖未果，2016年卻在鄰國阿富汗發(fā)展成員超過萬人，且在阿楠哈格爾省建立據點，設有多處訓練營、工廠等，收買各類極端組織，頻繁搞恐襲活動。中亞國家和巴基斯坦均緊鄰阿富汗，巴基斯坦發(fā)生的恐襲案件要遠多于中亞國家。然而，中亞地區(qū)的問題更加令人擔憂。盡管該地區(qū)近年發(fā)生的暴恐案不多，但是加入“伊斯蘭國”組織、出境圣戰(zhàn)的公民數量要遠遠多于巴基斯坦圣戰(zhàn)公民的數量。2014年數據顯示巴基斯坦僅200多名加入了“伊斯蘭國”組織[2]，中亞國家公民在中亞以外地區(qū)參加圣戰(zhàn)的活動要嚴重于在本國內的活動。

赴敘利亞和伊拉克參戰(zhàn)的總人數在2015年7月達到8萬，其中3萬是外國人，來自中東和北非。[3]普京在2015年10月份召開的獨聯體峰會上談到加強去極端化時指出，參加“伊斯蘭國”圣戰(zhàn)的獨聯體成員國公民達到5000～7000人。[4]2017年12月19日獨聯體國家安全部門領導人會議上俄羅斯安全局長公布，“獨聯體國家包括中亞公民在內有2萬人參加各種跨境恐怖活動和宗教極端活動;勞動移民中出現的暴恐分子急劇增長。”

哈薩克斯坦的數字也令人擔憂，哈國安官方數據顯示曾有400人出境圣戰(zhàn)，一些哈專家表示這已經是相當保守的數目了；吉爾吉斯斯坦內務部和該國副總理阿卜得拉罕曼·瑪瑪塔利耶夫在公開場合證實的數據一樣:2015年去敘利亞參加“伊斯蘭國”圣戰(zhàn)的人數達330人，俄方給出的此數據是600人。據估計2016數據顯示，在5000名前往伊拉克和敘利亞的中亞外國戰(zhàn)斗人員中烏茲別克斯坦有1500人。[5]

塔吉克斯坦和土庫曼斯坦前往敘利亞和伊拉克總數達2000人。塔吉克斯坦內務部的數據顯示參加圣戰(zhàn)的公民數量達386名。[4]2016年因塔吉克斯坦求改革，伊斯蘭復興黨被禁止并被鎮(zhèn)壓，極端主義活動上升，并導致出境圣戰(zhàn)者增多。

由此可見，中亞地區(qū)恐怖主義的外溢趨勢隨著地區(qū)以外的招募活動導致形勢加劇、出境圣戰(zhàn)人員增加、在地區(qū)之外制造暴恐案數量增加。

(二)跨國遷徙的洪流伴隨著移民思想及其行為的變化而轉變

移民出境、回流的反復遷徙活動使得恐怖主義思潮的跨界傳播成為現實?？植乐髁x影響并改變了一些移民的生活方式。一部分移民主觀上欲尋找新的生活，客觀上淪為被“圣戰(zhàn)”思想滲透的對象。另一部分已經帶有極端思想的群體不滿于本地區(qū)的活動空間而出境。其內因不可忽視：本地區(qū)恐怖主義土壤肥厚，滋養(yǎng)了極端主義群體；貧富差距懸殊、氏族部落等級制森嚴，年輕人因此而缺乏平等競爭機會和資源變得迷茫；中亞國家延續(xù)著集權管理，對極端的和暴力的行為控制防范嚴格，但邊境管理脆弱，移民群體進而向外尋求活動空間；此外，文化認同、國家認同等社會問題摻雜著民族矛盾，被極端宗教洗腦的人只認同政教合一。

移民群體在遷徙之前或遷徙過程中被滲透了極端思想，有的成為傳播極端思想的以及實施圣戰(zhàn)活動的工具。移民向外傳播思想和出境圣戰(zhàn)的脈絡逐步清晰地展現在世人面前。

首先，中亞移民遷徙過程中有不少到中東接受過神學教育，尤其吉爾吉斯斯坦的移民大多數都在阿聯酋、沙特阿拉伯、土耳其等接受過“神學”教育。這三個國家所處的地理正是“伊斯蘭國”等恐怖組織招募骨干的重要地區(qū)源。在這些國家逗留的經歷極大地影響了他們的思想和行為的變化。例如，吉爾吉斯斯坦國大量年輕人成為敘利亞恐怖陣營的候選人。中亞移民輾轉土耳其到達中東后，會有人給他們發(fā)放武器。被捕的前“伊斯蘭國”成員哈里爾·瑪瑪塔吉斯坦白他得到的武器是刀，他們一般從網上得知“穆斯林在敘利亞需要幫助”后，繞道土耳其進入中東的“前線”，為武裝人員從事做飯等后勤服務。事實上，即便是廚師也不是純粹地做飯，而是大量時間守在“網上廚藝”中，但不討論烹調，而是學習各種刀具的用法。前“伊斯蘭國”成員伊斯瑪依爾·瑪瑪扎諾夫從中亞出境后并未按預先計劃去種西紅柿，而是成了保衛(wèi)“哈里發(fā)”的武裝人員。

其次，本來就難以融入異域文化的遠在他鄉(xiāng)的年輕移民更易于被富有人性化傳播手段的極端組織所感染，并進而輕易地接受極端主義思想的滲透。例如，恐怖組織利用社交網絡，建立與粉絲互動關系、勤于留言、網上網下雙重滲透、一對一、一對多地多方位交流。[6]“伊斯蘭國”等恐怖組織非常重視人性的心理誘導，注重激發(fā)異域青年人的認同感、歸屬感和使命感。一些移民在遷徙過程中逐步接納圣戰(zhàn)思想并付諸行動、成為傳播極端思想的人，出境“圣戰(zhàn)”的群體就這樣逐步形成。移民活動為恐怖主義的溢出提供了條件，同時，新移民把異鄉(xiāng)見聞很快通過網絡途徑傳播給家鄉(xiāng)的群體。移民活動和網絡空間共同為極端主義思想的廣泛而反復地傳播提供了條件，擴大了思想在地理上的傳播廣度和速度。

(三)中亞國家移民的遷徙路徑及其中的不穩(wěn)定因素

被蠱惑的中亞人通過特定路線跨國遷徙活動完成向外傳播極端思想的活動。中亞恐怖活動不僅傳播到俄羅斯等國家，而且波及到遙遠的歐洲、美國等地。中亞人向外移民的路線圖與之外溢恐怖主義的路徑有一定的重合性。所以，了解中亞移民的路徑對掌握恐怖主義外溢方向有一定現實意義。

中亞移民常見目的國為俄羅斯、哈薩克斯坦、中東國家等。中亞國家移民活動的特點是往往不在一地長期停留，而是保持了較高的流動性和反復性。這是因為他們大部分為勞動移民，他們所前往的目的國就業(yè)機會和就業(yè)形勢決定了其反復入出境、高度流動性的移民活動特征。

首先，他們自發(fā)地選擇向周邊國家和地區(qū)移民。中亞各國之間形成了跨國移民的潮流。中亞地區(qū)跨國移民活動是反映社會、經濟發(fā)展指標的晴雨表。經濟發(fā)展形勢相對好的哈薩克斯坦成為烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦移民的目的國。大部分中亞人選擇向俄羅斯移民。吉爾吉斯斯坦因加入了歐亞經濟體，其移民在俄羅斯的權利得到擴大，而塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦國籍的非法移民更多一些，他們往往成為游離于當地社會之外的群體。歐洲有兩個國家最吸引勞動移民，即德國和俄羅斯。聯合國數據顯示，俄羅斯以1200萬外國移民數量居首?？▋然箍浦行摹皝喬貐^(qū)的俄羅斯”項目負責人亞歷山大·加布耶夫表示，中亞經濟形勢惡化是公民向俄羅斯移民增加的原因。遷徙入俄的中亞人有區(qū)域偏好，他們并非去莫斯科、圣彼得堡等大城市，而是選擇去遠東地區(qū)。該地區(qū)中國移民正逐步被烏茲別克斯坦和塔吉克斯坦來的移民替代，目前，當地占據第一位的是中亞外籍工人。[7]俄聯邦安全會議秘書尼古拉·帕特魯舍夫在雅庫茨克的遠東地區(qū)國家安全問題會議上說，中國公民大量離開遠東的情況下，2017年此地外國移民人數依然增長15%，達40萬。其中，約一半人為無業(yè)的非法居留者。

其次，中亞移民向沙特阿拉伯、敘利亞等中東國家遷徙。移民一般會被鼓動進入土耳其境內，再轉道進入敘利亞等中東地區(qū)參加恐怖主義活動。例如“伊斯蘭國”前成員吉爾吉斯斯坦公民巴布爾·瑪瑪扎諾夫因圣彼得堡地鐵爆炸案而在俄被捕，訊問中他供述，先從中亞國家到土耳其去找工作，然后被派到敘利亞，再加入“哈里發(fā)”。從吉爾吉斯斯坦奧什——“費爾干納火藥桶”走出來的上百人均通過類似途徑走上“伊斯蘭國”圣戰(zhàn)的道路。

此外，中亞國家公民所鐘愛的移民目的國俄羅斯，因受到經濟制裁就業(yè)形勢逐年惡劣起來，哈薩克斯坦的就業(yè)形勢也不樂觀，這些國家不再能保障中亞勞動移民維持生計。那些原來以俄羅斯、哈薩克斯坦為目的國的中亞勞動移民一部分被迫返鄉(xiāng)；另一部分選擇進入阿拉伯國家謀生。據估計，中亞大約60萬移民的目的國是沙特阿拉伯和阿拉伯聯合酋長國,其中部分人在那里加入了極端組織。即便是比較保守的烏茲別克斯坦，跨國移民潮流也十分龐大?，F有數據顯示，在遷往沙特阿拉伯和阿拉伯聯合酋長國的60多萬中亞移民中，有2/3是烏茲別克斯坦國公民，且大部分是社會精英。盡管前總統(tǒng)卡里莫夫不止一次地提出限制他們移民的想法，但最終未能控制住遷徙的潮流。

因就業(yè)崗位有限，到阿拉伯國家謀生的中亞人并不那么幸運，這里一般只能提供50～60萬的外國人就業(yè)崗位，利比亞、也門均如此。[8]阿拉伯國家對外國人的居留管理政策比俄羅斯更加嚴格，如沙特定期偵查穆兄會等組織活動的跡象，制定了嚴格的外國移民居留政策。中亞移民常因輕微違法而被驅逐出境，其中，一部分被驅逐者并未回到中亞，而是再次進入俄羅斯、哈薩克斯坦等國。中亞勞動移民的遷徙活動因此而構成反復性特征。出境移民和圣戰(zhàn)回流人員在反復遷徙活動中把境外極端思想傳播給母國和更多的移民目的國。[8]移民活動客觀上擴大和疊加了思潮傳播的作用。

再次，伴隨著中亞移民的活動恐怖主義向中國邊疆外溢的苗頭顯現?？植乐髁x思潮在中亞泛濫，其中薩拉菲主義滲透尤為嚴重。來自中亞國家的移民帶著“極端思想”的“私貨”進入中國。這一外溢的跡象給安全帶來的威脅不可小視。2015 年我國警察抓捕了若干回流暴恐分子，曾在敘利亞接受軍事訓練的“東伊運”骨干艾克拜爾學會了爆炸物的制造方法，潛回國準備在石家莊某商場實施暴恐活動。[9]

2016、2017年哈薩克斯坦國家受到薩拉菲主義、極端主義的思想滲透加深。我國和該國經貿往來日漸密切、人員交往頻繁、政策開放度加大，哈薩克斯坦近年流行的恐怖主義思潮隨著兩國移民群體的頻繁往來漸漸滲透到中國新疆。這是中亞地區(qū)恐怖主義外溢的體現之一，它是隨著移民跨境遷徙活動而發(fā)生的。

具體來講，哈薩克斯坦在20世紀大力吸引全世界哈族人回歸、入籍，其中不乏中國公民放棄國籍加入哈薩克斯坦籍。但經過一段時間，部分退籍的人不適應在哈生活，又返回原國籍國，有的長期以哈薩克斯坦國籍等外國人身份居住在中國新疆；還有一些持有探親、訪友類簽證頻繁往來邊境地區(qū)從事商貿活動；隨著中哈彼此開放度加大，哈薩克斯坦公民來中國交流的人員也在增多。

此外，中亞移民除選擇周邊國家、中東國家移民外，還把歐洲、美洲等更遠的地區(qū)作為移民目的國，少數人在那里制造恐怖活動。

據俄羅斯國家電視臺2017年4月23日報道，一些中亞移民試圖在美國搞聯盟，建立具有極端主義性質的團體，塔吉克斯坦前內務部高官被任命為該聯盟頭目。[10]2017年10月31日，來自烏茲別克斯坦的移民在曼哈頓駕車沖撞人群，制造了8死多傷的暴恐案。中亞國家移民活動對恐怖主義跨境外溢產生的作用不可小視。

二、恐怖主義擴張中的移民要素

(一)移民跨越的邊境地區(qū)演變?yōu)榭植乐髁x活動及招募的空間

中亞國家邊界管控薄弱，防范恐怖主義的能力有限，導致邊境地區(qū)的有組織犯罪活動方面較為被動。尤其是與中亞接壤的西北邊境內外活躍著一些恐怖組織及其恐怖分子，一些地區(qū)演變?yōu)榭植乐髁x、走私與販賣毒品等多種犯罪勢力駐扎的空間和發(fā)展的重災區(qū)。2003年3月26日晚，一輛中國旅客班車在從吉爾吉斯斯坦首都比什凱克返回喀什途中，在境外邊境地區(qū)遭“東突”恐怖組織武裝分子襲擊，21名乘客全部遇害，其中，中國公民18人(15名為維吾爾族)。[11]

從2016年對中哈邊境地區(qū)及哈薩克斯坦極端主義發(fā)展形勢的實地調研發(fā)現，近年哈薩克斯坦受中東極端主義滲透形勢比較嚴峻。傳統(tǒng)上認為的新疆地區(qū)的極端分子僅僅是少數維吾爾族人，現在情況發(fā)生了一些變化。中哈兩國一些民族有血親和密切社會關系，其中部分哈薩克族群體將極端思想從哈薩克斯坦帶進新疆，呈現出主體的民族多樣化的傾向。從哈薩克斯坦國進入中國境內傳播極端思想的主體出現了少數的哈薩克斯坦的哈薩克族人。

最近幾年，上述問題不僅發(fā)生在中國的西北邊境，中國西南邊境地區(qū)也成為移民制造恐怖活動的活躍地。這里邊境線漫長而崎嶇，其中與越南接壤的廣西邊境線長637公里；與緬甸、老撾和越南三國接壤的云南省邊境線長達4060公里，聚居于此的少數民族眾多，邊民跨境貿易頻繁，人口密集，一直保持著親密關系，甚至聯姻。一些出境圣戰(zhàn)與回流人員將此地作為非法出境的理想通道。

中亞的跨國有組織犯罪活動在發(fā)展中受到了俄羅斯跨國有組織犯罪發(fā)展的影響，模仿其以邊境地區(qū)為根據地的發(fā)展特征。10%～40%的俄國跨國有組織犯罪發(fā)生在58000公里(占邊境長度的1/5)的邊界地區(qū)。走私、非法貿易、詐騙等犯罪是俄羅斯邊境地區(qū)的主要跨國犯罪形態(tài)，近年能源走私犯罪突出，包括走私原油、能源、有色金屬、稀有金屬和其他自然資源。

2012年7月哈薩克斯坦北部庫斯塔奈州的薩拉菲組織頭目幫助招募來的哈公民偷渡到阿富汗-巴基斯坦邊境參加恐怖活動。此外，在打擊“伊斯蘭國”極端主義的過程中，中亞國家特別是塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦邊境上的某些居民被迫成為難民。難民的洪流在俄羅斯南部邊境地區(qū)形成，加之高加索恐怖勢力擴大，有可能使歐洲一體化項目崩潰。

中亞地區(qū)面臨地區(qū)非傳統(tǒng)安全形勢比較復雜，尤其是面臨著“伊斯蘭國”等組織的思想滲透、圣戰(zhàn)分子的回流、中亞恐怖主義外溢的威脅等，這些負面因素持續(xù)在邊境地區(qū)發(fā)酵。

(二)恐怖組織暗中觀察國際勞動移民的弱點從而突破其防線

一些到境外尋找極端主義活動空間的群體以合法的移民身份作掩蓋出境。此外，恐怖組織的招募擴張得益于他們暗中觀察人們對社會的看法、對生活的態(tài)度、對經濟收入的滿意度、需求狀況等，從而發(fā)現潛在移民群體，伺機突破其防線，根據形勢變化而招募不同個性和層次的人才。顯然，這是有預謀的、有策略的招募和擴張活動。

經濟狀況的惡化往往是恐怖主義招募擴張的最好時機。中亞國家本不是極端活動高發(fā)地，但近年經濟形勢的惡化導致大量移民遷徙他鄉(xiāng)以擺脫貧窮處境;而他們的移民目的國無論是俄羅斯還是哈薩克斯坦，都呈現經濟指標下行的形勢，這把中亞青年人推向生存就業(yè)的艱難之地。招募因而有機可乘。

恐怖組織用各種形式宣傳極端思想，一方面使移民在遷徙過程中受到恐怖主義的思想滲透，另一方面它煽動并點燃了原住民的移民遷徙動機。2015年6月俄某女大學生投奔ISIS，引發(fā)俄國擔憂。2012年7月3日哈薩克斯坦北部庫斯塔奈州的薩拉菲組織頭目被指控招募哈薩克斯坦民眾，并為移民偽造必要的文件、幫助他們偷渡到阿富汗-巴基斯坦邊境參加恐怖活動?？梢姡泼駝恿碜杂诳植绖萘Φ陌抵小巴苿印?。

圣彼得堡地鐵爆炸案主犯阿布羅爾·阿西莫夫來自吉爾吉斯斯坦的奧什,根據鄰居描述，案發(fā)前，他曾一直在尋找更高收入的工作，后被一名地下自殺式襲擊者招募。移民群體往往對所離開的地區(qū)社會現實缺乏認同感，且比非移民群體有著更高一些的叛逆度。

有犯罪行為的人往往符合恐怖組織招募的特質要求。英國倫敦大學國王學院戰(zhàn)爭系的報告指出，“伊斯蘭國”在歐洲國家招募大量有犯罪前科的人。[6]圣彼得堡地鐵爆炸案阿奇莫夫供述，哈里發(fā)的招募旗幟甚至插到了監(jiān)獄里。[10]

招募者抓住移民的反叛性、強大的破壞力以及對獲得發(fā)展機會的強烈渴求等特質，特意給年輕的移民制造了“成長壯大”的巨大誘惑，[6]對移民向中亞之外遷徙活動構成了推力，最終將其變成傳播或被傳播“圣戰(zhàn)”的、極端思想的群體。

三、以反恐為目標的移民治理實踐

移民、難民與恐怖主義是否存在關聯關系？某些暴恐襲擊案嫌犯具有復雜的移民背景的事實加劇了人們對這一話題的爭論和思考。

移民是全世界的現象。據世界衛(wèi)生組織報告，截至2015年底約2.44億多國際移民，有2100多萬難民和300多萬尋求庇護者。[12]跨國移民活動為文化價值觀、信息、資本的國際交融提供了歷史機遇。然而，國際移民、難民活動是否與恐怖主義活動有關，一直以來為專家爭論的焦點。[12]中亞地區(qū)移民問題與其他地區(qū)相比有特殊性，尤其是非法移民給地區(qū)恐怖主義發(fā)展帶來的負面影響，對恐怖主義的滲透、外溢所起的作用與歐洲恰好相反，歐洲焦點問題集中在“是外來移民問題與恐怖主義相關性”，而中亞焦點是“出境移民參加圣戰(zhàn)的問題，乃至圣戰(zhàn)分子的回流問題”。

非法移民是21世紀急需克服和解決的普遍性難題。那么，當它與國際恐怖主義活動的傳播和外溢產生關系時，恐怖主義的治理就變得復雜起來。因此非法移民的治理以及一國的移民政策及出入境管理就顯得極其重要。俄羅斯一直傾向于認為跨國移民問題與恐怖活動上升有必然聯系。歐洲對移民政策的尖銳討論也反映出對上述現象的焦慮。

歐洲早些時候的開放為不同移民頻繁的交流、多元文化的沖突碰撞提供了機會，移民和難民獲得了規(guī)模空前的價值觀、文化、信仰沖突方面的實踐。[12]歐洲對“移民或難民與恐襲案發(fā)生的內在關系”問題出現了更廣泛范圍的爭論。一般認為，國際移民活動與恐怖主義發(fā)展存在一定關系，尤其是非法移民。

從在德國的外國移民刑事犯罪的情況看，難民與恐怖活動無關，從巴爾干和北非地區(qū)來的難民，特別是摩洛哥人、突尼斯人和阿爾及利亞人的犯罪率尤其高；與之相比，來自恐怖主義活動中心-敘利亞和伊拉克的難民的犯罪率要低得多。法國不同于其他歐洲國家，是西歐穆斯林人口最多、原教旨“自循環(huán)”程度最深的國家，[13]盡管穆斯林人10%的這個占比看起來不高，但其高比例的出生率已使法國形成了大比例穆斯林群體的生態(tài)社會。[13]許多此前被查獲的恐怖分子雖有中東或非洲血統(tǒng)，卻是生長法國本土、擁有該國國籍的公民?？植酪u擊發(fā)生前也采取過諸如不允許本國清真寺雇傭外籍阿訇等意在切斷原教旨全球網絡渠道的防范措施。

從這一角度看，移民、難民與恐怖主義犯罪之間不具備必然的因果關系。但大規(guī)模難民、非法移民在邊境地區(qū)的活動是導致恐怖主義藏匿和擴張的負面因素。在跨國移民管理中的執(zhí)法安全合作中，可采取如下措施：

(一)通過加強邊防檢查和動態(tài)監(jiān)控途徑既防出境圣戰(zhàn)又防回流

對各國反恐實戰(zhàn)部門來說，抽象的判斷對行動來說沒有意義。他們需要采取更具體的做法，實現目標管理——從防出境圣戰(zhàn)到防回流。

一些移民在離開本土出境時，并未有圣戰(zhàn)計劃，在移民過程或出境后發(fā)生了角色的多位轉換:一般移民-勞動移民-非法移民-出境圣戰(zhàn)群體-回流群體-被販賣的群體-傳播恐怖主義的群體。相關部門圍繞著移民活動，應該加強對非法移民的發(fā)現、監(jiān)控和治理，防范出境“圣戰(zhàn)”-防范境外圣戰(zhàn)者回流-打擊販賣人口-打擊網絡和交通工具上的招募與傳播活動。應對措施要適時轉換和調整，從防出境圣戰(zhàn)到防回流，從防暴恐到打擊毒品犯罪、販賣人口、網上網下的招募活動等，動用可調的綜合性措施應對。

當然，從技術層面看，積極預防和提前發(fā)現犯罪的預謀活動是非常有必要的。邊防檢查站是第一道預防和發(fā)現非法移民、回流人員、出境圣戰(zhàn)人員的實有陣線。邊境、口岸和途經國是邊檢人員查驗護照、發(fā)現重點人員的首選地。中國以及周邊國家已經從早期的防“出境”圣戰(zhàn)轉向防圣戰(zhàn)分子“回流”。

中亞國家一些移民具有了一定的反偵查思維和能力，表現在兩個方面：(1)并非直接進入圣戰(zhàn)目的國,往往從非重點國家入境，即選擇一個符合條件的中轉國入境，作為跳板，再轉渡真正目的國，他們潛藏的時間不確定，適時再轉入目的國。[10]選擇的中轉國一般是鄰近的，且出入境便利、證件得手容易、查驗不夠嚴苛、易入境的國家。轉道入境往往不會引起懷疑。(2)漂洗證件和身份,持有他人的做過偽假處理的護照入出境。出入境檢查嚴苛的國家對圖謀不軌之人有特殊意義。持有蓋著該國出入境驗訖章的護照，表示持有人接受過出入境的嚴苛檢查，某種程度上會降低他進入歐洲等第三國(真正的目的國)出入境邊檢人員的警惕性。一些人以此“洗白”自己。

一些人甚至通過盜取A國空白簽證頁，偽造出簽證，進入出入境嚴苛的B國，洗白身份，再進入C國等最終目的國。中國的入出境查驗以嚴苛著稱，一些別有用心的人千方百計地從中國出入境一次，以便在護照上留有中國驗訖章，洗白自己的疑點。這對中國的邊防檢查工作提出了挑戰(zhàn)。

目前一些國家并不重視安檢，這對反恐造成了極大的困擾。歐盟內部邊界檢查取消的情況下，一些國家交通客運系統(tǒng)安檢松懈，例如法國的地面交通系統(tǒng)的安檢形同虛設，2016年3月法國在恐怖襲擊發(fā)生后第一時間召開了國家安全緊急會議，宣布了緊急狀態(tài)和一系列安全強化措施。[13]

(二)確定跨國移民群體對重點人及突破尋找證據的方法

為了能夠嚴防圣戰(zhàn)回流與出境圣戰(zhàn)活動，一般而言，各國邊防檢查機關把有限的人力集中起來，在實施日常出入境口岸邊防檢查的基礎上，將“恐怖主義形勢嚴峻的國家的或者恐怖分子分布較多的國家的公民，以及在上述國家過境、停留、居留過的人員”列為查驗的重點對象。重點查驗其護照、人員、物品、整個行程、航班、護照號碼等是否存疑、是否屬實。

確定重點人員，是為了準確及時監(jiān)控，在其采取暴恐行動前能得到關于他們更詳細的信息，以將之納入到被監(jiān)控的范圍中，增加對新型恐怖襲擊方法與手段的預測、預防。確定重點人——即高低風險人員的分類管理，是世界許多國家強力部門普遍采取的方法。

如何確定國際移民中的重點監(jiān)控對象、重點人，并盡可能獲得恐怖主義活動的證據？這對反恐戰(zhàn)非常重要。歐洲近年頻繁發(fā)生暴恐案件，警方在重點監(jiān)控方面煞費苦心，也積累了豐富的經驗。歐洲暴恐形勢嚴峻的原因之一是移民管理疏漏、偵查和監(jiān)控不嚴等。

總體看，早期進入的移民、難民比入境時間短的難民、移民更具有危險性，更易被納入到監(jiān)控對象；而入境短時的移民，因信息不完整，不在監(jiān)控之列，往往成為更加不穩(wěn)定的因素。因此對短時進入的移民應該制訂即時監(jiān)控計劃，以防止在其信息尚未被掌握之前，制造暴恐事件，而遁逃無形。

例如，德國參加圣戰(zhàn)的人員達600人之多，要遠多于一些中亞國家出境圣戰(zhàn)的人數。這部分人是德籍，他們回到德國，成為德國監(jiān)控的對象，相對來說屬于目標確定的群體。雖然屬于危險的人群，但是準確地被列入監(jiān)控體系中，是可預防群體。在德國，有犯罪前科、有極端思想傾向的人基本上被德國列入重點監(jiān)控對象，往往能夠及時預防。強力部門對這部分危險源的預測、預警、預防能力是值得夸贊的。

“9·11”后，美國吸取教訓，加強出入境領域的反恐情報搜集。[14]日本政府規(guī)定申請登陸的外國人在面對入境檢查官時，必須提供電磁形式的包括指紋、相片在內的用于識別個人信息的數據。韓國政府要求賓館、飯店對入住外國人的護照資料進行復印，并向警察廳報告?zhèn)浒?。這些做法給移民監(jiān)測帶來了便利。

對重點國際移民還需采取線上線下聯手監(jiān)控的方法。跨國勞動移民數量的擴大及其頻繁反復出入境，對偵查工作而言是喜又是憂，喜的是，帶有極端思想的移民在跨國遷徙中往往漏出蛛絲馬跡，這是偵查部門發(fā)現問題的好時機。移民活動既給了犯罪分子機會，也給了行動部門、偵查部門發(fā)現疑點、獲得證據和線索的機會，也給了有關部門設置防范恐怖主義思想滲透、暴恐培訓方法滲透的切入點。憂的是，思想的傳播是在出入境行動的反復過程中實現的。所以需要線上線下的綜合性防范措施，它不是移民出入境的管理部門單獨能完成的。在防范極端思想的跨境滲透的同時，還要防范帶有極端思想的移民的頻繁反復出入境。

(三)以上海合作組織為依托將反恐目標下的移民問題合作列為優(yōu)先合作方向

上合組織是旨在治理其成員國地緣內的非法移民、恐怖主義等非傳統(tǒng)安全問題的國際組織。各國非法移民治理、監(jiān)控和管理的方式、方法、效率及其科學性方面有待提升，對移民活動中的恐怖主義要素缺乏緊密跟蹤。上合組織有必要把移民管理列為下一步的優(yōu)先合作方向。目前，上合組織積極支持落實聯合國全球中亞反恐戰(zhàn)略，維護中亞境內的平安，打擊恐怖主義，禁止非法移民和非法販運毒品。當然，上合組織地區(qū)有其自身特殊性，這種特殊性來自于每個成員國的移民管理政策的特殊性。

首先，應該采取綜合性對策。有序地制定對外來勞動力的需求量，企業(yè)、單位根據確定的招聘計劃，統(tǒng)籌安排，以防止中亞勞動移民盲目尋找居住地，并預防他們因信息不對稱長期處于失業(yè)的狀態(tài)，否則可能并被招募者設計的“偶然”的或有預謀的情境引誘誤入歧途。

在一些國際性大都市宗教禱告場所能滿足中亞移民穆斯林群體的需求。俄羅斯專家認為，針對本國大城市缺少足夠穆斯林禮拜場所的情況，可以在調研的基礎上采取有效的解決辦法，由政府尋找在宗教管理部門和移民管理部門視野監(jiān)督之內的場地，作為官方指定做禮拜的地點，安排神職人員，確立官方宗教教育制度。加強社會管理，建立種族和文化社區(qū)，提供本土語言課程的教學資源，提供文化活動的俱樂部，讓外國勞務移民融入到居住國的社會生活中，以降低或替代他們在異國他鄉(xiāng)搞派別、接納激進思想的可能性。

其次，上合組織成員國要采取有區(qū)別的國別對策。反觀俄羅斯的移民管理，俄一些分析人士認為，俄頻繁遭遇恐怖襲擊事件及未遂恐襲威脅，和移民管理漏洞、為恐怖組織滲入開方便之門有一定關系。非法移民在俄羅斯形成地下產業(yè)鏈?？植婪肿永脕碜灾衼喌姆欠ㄒ泼窕蚶眠@一渠道滲透極端思想，并策劃、組織、實施恐怖襲擊活動。一些信息顯示，在俄羅斯花30000盧布(約合3641元人民幣)就能獲得全套的證件，中亞國家公民花5萬～10萬盧布就能拿到俄羅斯護照，這已經成為俄新興的地下產業(yè)鏈。同時，俄官員腐敗，尤其是執(zhí)法機關腐敗問題并未得到徹底解決，這滋養(yǎng)著地下產業(yè)的土壤。反腐是反恐的前提，為了強化移民管理事務，俄羅斯將之重新劃歸至內務部，這顯示了國家對移民管理機構發(fā)揮發(fā)現、監(jiān)控非法移民作用的重視。

近年來上合組織主要國家的移民政策在發(fā)生變化，并表現出一些國家矛盾的治國心態(tài)。中亞國家邊境管理政策上既希望能站在促進國際經貿活動需要的基礎上制定開放政策，又期待治理非傳統(tǒng)安全目標下抵擋住滲透進來的各種恐怖主義思潮以及恐怖組織的意圖。為了獲得經濟發(fā)展動力，設立比以往更開放的經濟制度，比如，哈薩克斯坦作為僅次于俄羅斯的中亞國家公民首選目的國，渴望在世界舞臺上扮演一定角色。其人均GDP已經進入世界前50的行列，且已將爭取進入世界前30個最發(fā)達國家行列定位為發(fā)展目標。該國移民政策在手續(xù)辦理的便利性上有所提升，采取比以前更便利的移民管理手續(xù)辦理制度。

國家的焦慮和不自信與面對各種復雜的極端主義思潮滲透、圣戰(zhàn)分子回流的形勢，構成復雜的國家心態(tài)，既表現出以更加開放的姿態(tài)歡迎移民、以滿足經濟發(fā)展的需要，又表現出對恐怖主義因素的謹慎防范態(tài)度，擔憂非法移民涌入、通過移民滲透恐怖主義的問題，因而采取收緊的政策。收緊的移民政策給經濟發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，轉化為管理政策矛盾。哈薩克斯坦采取了入境管理收緊的政策，在簽證申請方面對包括中國在內的一些國家公民給出十分嚴苛的單日限量的制度。在推動經濟發(fā)展的初期需要外資和外國人才，哈薩克斯坦既希望外資進入、技術進入，又希望限制部分國家的勞動力從而解決境內勞動就業(yè)問題，移民政策中的矛盾心理，難免會對國際經濟合作產生制約。

全球大多數地區(qū)增強了恐外心理和保護主義。收緊移民政策在世界上許多國家開始有所顯現。美國為阻止“伊斯蘭極端主義”向本國蔓延，加強了移民審批程序，其側重點在于對申請者的資格審查上，并與鄰國執(zhí)法機構開展了移民與邊境安全方面的合作。加拿大作為移民國家也面臨著移民安全威脅，一方面移民官員沒有足夠的力量對申請者進行安全審查，另一方面外來恐怖分子與本土滋生的恐怖分子把加拿大一些區(qū)域變成“飛地”，為恐怖分子的滋生與逃匿提供了溫床。這促使它和美國在“9·11”之后簽訂了《智慧邊界報關協(xié)議》，[15]根據該協(xié)議，雙方同意執(zhí)行對方國家做出的將某人驅逐出境的裁定的，從而形成防范恐怖主義的共同安全屏障。可見，加深合作是各國在執(zhí)行開放政策下的趨同選擇。

(四)各國在加強出入境與邊防檢查聯合措施的空間

邊境安全聯合措施目前面臨著一系列挑戰(zhàn)。

第一個挑戰(zhàn)是，應對中亞各國的邊防查驗水平、技術參差不齊的現實。中亞國家的安檢技術、防范制度需要提升的空間比較大。他們的薄弱和相鄰的中國、俄羅斯的移民入出境管理的嚴格性構成了結構上的不平衡。尤其是中亞國家對入境后的外國移民旅行軌跡缺乏有效管理。中亞國家也缺乏類似歐洲一體化的制度為平臺，需要在邊檢技術、安檢技能方面加強地區(qū)間的互通和交流。中國在該領域業(yè)務、技能領先，管理規(guī)范和嚴格，可依托上合組織成員國提升業(yè)務水平，推動各國安檢、邊檢部門制定統(tǒng)一的標準，帶動中亞國家首先建立上合組織地區(qū)乃至“一帶一路”范圍的技術及其經驗的互換和交流。

另一個挑戰(zhàn)是應對各國邊境執(zhí)法松緊度不一的現實。在上合組織國家中，俄羅斯在安檢方面查驗趨于嚴格。中亞國家普遍存在出入境邊線管理單薄的現象，各國寬嚴不一容易給非法移民和思想傳播和滲透提供可乘之機。在意識、經驗方面可交流合作的空間很大。中亞國家加強邊檢水平和經驗交流的需求目前是迫切的。

第三個挑戰(zhàn)是嘗試分類管理加強邊境安全防范。為了使反恐舉措不影響彼此人員往來與貿易發(fā)展，[15]將高風險人員與低風險人員分開實施入出境查驗，對低風險人員可進行預先審查并頒發(fā)有區(qū)別的出入境卡，保證其快速通關；在保障安全物流方面，對低風險貨物進行預先檢驗，保證貨物快速通關。