政府行政行為法治意蘊(yùn)的再認(rèn)識(shí)*

張婉蘇

“如果沒(méi)有法律和秩序，社會(huì)將不復(fù)存在”。①近代西方國(guó)家認(rèn)為法治是社會(huì)治理的工具，具有至高無(wú)上的權(quán)威。人民主權(quán)，社會(huì)契約，權(quán)力受限是西方法治理念的核心。人民通過(guò)法律契約的形式將權(quán)力讓渡給政府，并通過(guò)制度來(lái)限制政府權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張。近代中國(guó)亦曾積極學(xué)習(xí)西方先進(jìn)的社會(huì)制度，但這種學(xué)習(xí)只是在不斷復(fù)制西方現(xiàn)成的制度模式，并沒(méi)有把握制度所包含的核心理念，更沒(méi)有把握法治精神的實(shí)質(zhì)。近代中國(guó)的法治之路基本是在學(xué)習(xí)西方國(guó)家的制度形式，而沒(méi)有根據(jù)法治的精髓設(shè)計(jì)出一套符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的法治體系，從而進(jìn)一步構(gòu)造一整套真正有效的制度結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代治理模式的不斷“嬗變”，最主要的理念是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公眾的利益。政府法治化運(yùn)行的最重要的目標(biāo)是通過(guò)政府“有形的手”更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的核心利益。過(guò)去的法治與政府的連接僅僅在于法治是政府治理社會(huì)的一個(gè)工具，而現(xiàn)代法治與政府的溝通具有了特定的現(xiàn)代意義。

觀(guān)念之于政府法治化行政

政府行政行為的合法性根源是什么？密爾在《代議制政府》中認(rèn)為政治制度是人的勞作，它的全部根源和全部存在均有賴(lài)于人的意志，它存在的每一個(gè)階段都是人的意志作用的結(jié)果。同時(shí)密爾認(rèn)為政治機(jī)器不能自動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)，它由人制造，同時(shí)需要人去操縱。②因此政府是由人民建立的，人民建立政府的依據(jù)是法律抑或契約。政府是處理公共事務(wù)的產(chǎn)物，是特定社會(huì)問(wèn)題的解決機(jī)制?！罢贿^(guò)是一個(gè)全國(guó)性的組織，其目的在于為全體國(guó)民造?！?。③為了處理社會(huì)問(wèn)題，政府必須掌握一定的社會(huì)權(quán)力，以調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，達(dá)到解決社會(huì)危機(jī)的目的。政府要發(fā)揮作用必須擁有社會(huì)權(quán)力，這些社會(huì)權(quán)力在現(xiàn)代社會(huì)是通過(guò)法律來(lái)賦予的。比如國(guó)家內(nèi)部的刑事犯罪就需要政府的治理，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要政府的協(xié)調(diào)，人民的幸福生活需要政府保障。如果出現(xiàn)危機(jī)，政府就必須加以解決。政府的權(quán)力是人民通過(guò)法律賦予的，因此現(xiàn)代政府也可以稱(chēng)為人民政府?，F(xiàn)代政府建立的理論來(lái)源是人民主權(quán)論，政府的一切都是人民通過(guò)法律賦予的。

法治是現(xiàn)代政府的存在形式，如果失去了法律的支撐，現(xiàn)代政府就會(huì)失去存在的基礎(chǔ)。法治強(qiáng)調(diào)的是“法律”的治理而不是“政府”的治理，在法律與政府的關(guān)系中，法律是第一位的，政府僅僅是法律發(fā)揮作用的工具和中介。政府行政行為的合法性的本質(zhì)就是權(quán)力來(lái)自人民，法律是人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，政府的法治化運(yùn)行是政府為人民服務(wù)的本質(zhì)形式。

法治，意味著通過(guò)法律的規(guī)制性來(lái)保障法律下的自由，實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)的和諧有序的發(fā)展。它有兩個(gè)主要內(nèi)容，一個(gè)是社會(huì)的法治化治理，一個(gè)是政府的法治化行政。社會(huì)的法制化治理要求社會(huì)的一切主體都在法律的指引下活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自由。政府的法治化行政則要求政府在法律的制約下行動(dòng)。法律對(duì)于政府的意義在于，既賦予政府治理社會(huì)的權(quán)力，又對(duì)政府使用權(quán)力進(jìn)行限制和制約。

權(quán)力的本質(zhì)是服從，而服從需要一定的理由?！皩?duì)于合法的權(quán)力，人們才有服從的義務(wù)，而實(shí)力并不構(gòu)成權(quán)利?！雹苓@就是權(quán)力認(rèn)同問(wèn)題。政府法治化行政是人民主權(quán)的體現(xiàn)，也為政府占有權(quán)力提供了依據(jù)。社會(huì)契約論認(rèn)為，人民同國(guó)家簽訂契約把自己的權(quán)力讓渡給國(guó)家，也就是通過(guò)約定雙方的權(quán)力和義務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的目的。政府獲得人民的授權(quán)，為了人民的要求而工作，人民通過(guò)稅收的形式來(lái)支持政府的工作。人民讓渡權(quán)力的重要形式是制定憲法，通過(guò)制定憲法來(lái)授予權(quán)力，通過(guò)制定具體的專(zhuān)門(mén)法律把權(quán)力分配給不同的機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府不同的社會(huì)職能。因此政府的法治化行政是一種二級(jí)權(quán)力分配形式，“把權(quán)力均勻地分配到不同的部門(mén)”。⑤它的權(quán)力不直接來(lái)自人民，而是通過(guò)憲法這個(gè)中介來(lái)實(shí)現(xiàn)的。因此政府行政權(quán)力獲得的基本前提是憲法的賦予。“建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，提升與現(xiàn)代社會(huì)相配套的治理體系和能力，必須要建立和完善現(xiàn)行憲法體制，使之成為一個(gè)與日常政治相適應(yīng)的憲法”，⑥憲法的合法性的獲得必然來(lái)源于社會(huì)公眾基于自愿基礎(chǔ)上的一種契約。權(quán)力來(lái)自法律，這是政府法治化行政的第一條規(guī)則，通過(guò)契約的過(guò)程，政府的權(quán)力具有了合理性和正當(dāng)性。沒(méi)有法治，政府就失去自身存在的基礎(chǔ)以及掌握權(quán)力的能力。法治既賦予政府生存的理由，又賦予政府生存的能力。

政府的存在需要法律的維護(hù)。政府的存在在于權(quán)力，政府的滅亡也在于權(quán)力。政府失敗的原因，一個(gè)是權(quán)力的不用，也就是不作為；另一個(gè)是權(quán)力的濫用，也就是亂作為。在現(xiàn)實(shí)中，政府往往在不作為和亂作為中搖擺，因此需要法律來(lái)維護(hù)政府行為的穩(wěn)定性和持續(xù)性。法治對(duì)于政府而言就是標(biāo)尺，失去法治的規(guī)制，政府亂作為和不作為就會(huì)使得政府失去政治認(rèn)同，釀成行政危機(jī)。因此政府的可持續(xù)存在和持久發(fā)展必須通過(guò)法律來(lái)保證。權(quán)力是沒(méi)有自我約束的自覺(jué)性的，尤其在今天，權(quán)力意味著巨大的社會(huì)資源，占有權(quán)力就占有了巨大的資源，使用權(quán)力就是使用巨大的社會(huì)資源。通過(guò)法律來(lái)規(guī)定權(quán)力的類(lèi)型、權(quán)力的使用范圍，通過(guò)特定的制度設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的限制，顯得尤為重要。

政治載體之于政府行政法治化

法治需要政府的載體支撐，政府是法治實(shí)現(xiàn)的載體。法治的主體是人民，法治的客體是全體社會(huì)成員，包括政府和人民。因此法治就是人民治理社會(huì)的一種方式。

法治有兩種行為模式，一種是單純的依法治國(guó)，法律僅僅是治理國(guó)家的一種工具。另一種是現(xiàn)代意義的法治，法律不僅是一種治理工具而是成為一種行為模式，一種道德模式。法律的工具性和價(jià)值性直接決定著社會(huì)的法治與否。如果只看重法律的工具性，那么法律僅僅是一個(gè)可以隨意使用的工具。法律的工具性意味著法律只具有對(duì)政府的準(zhǔn)許而沒(méi)有對(duì)政府的限制，只有對(duì)人民的限制而沒(méi)有對(duì)人民的準(zhǔn)許。法律的價(jià)值意義恰恰在于，對(duì)政府和人民都有準(zhǔn)許和限制。現(xiàn)代法治社會(huì)強(qiáng)調(diào)的是對(duì)權(quán)力的制約，權(quán)力是否受到限制是現(xiàn)代法治的判斷標(biāo)準(zhǔn)，擁有權(quán)力的機(jī)構(gòu)必須受到法律的制約，國(guó)家如此，政府如此，所有掌握權(quán)力的組織都如此。

一般來(lái)說(shuō)，用法行政、依法行政、法治行政是法治主義視域中的三種模式或說(shuō)是法治主義的進(jìn)階?！坝梅ㄐ姓笔欠ㄖ沃髁x的初級(jí)階段，雖注重強(qiáng)調(diào)法律的作用，但更多強(qiáng)調(diào)法律是行政的工具，在具體的行政過(guò)程中，法律受到行政的支配?！耙婪ㄐ姓笔潜取坝梅ㄐ姓蹦Ｊ礁咚降男姓袨?，此模式強(qiáng)調(diào)行政的法律依據(jù)，行政行為在法律的授權(quán)和規(guī)制下運(yùn)行?！胺ㄖ涡姓笨烧f(shuō)是法治主義理念和實(shí)踐的最高階段，不僅強(qiáng)調(diào)法律的至上性和行政依據(jù)的唯一性，公共行政的德性亦蘊(yùn)含其中。

法治是民主治理的一個(gè)基本原則。為了實(shí)施憲政的制度安排，公共行政必須使自身行政行為符合于法治的要求，進(jìn)而確保實(shí)現(xiàn)公共行政的合法性。⑦行政合法性是法治政府理念實(shí)踐的必然要求，在某種程度上可以說(shuō)，“行政機(jī)關(guān)決定著法治的實(shí)現(xiàn)程度”，⑧作為行政主體的政府應(yīng)當(dāng)在行政行為過(guò)程中使自身的行為具有合法性?，F(xiàn)代政府的合法性主要有兩個(gè)層面的意義：一是政府行政形式上的合法性，主要是指政府行政方式、管理過(guò)程及行政結(jié)果是否符合法律法規(guī)的規(guī)制。二是政治學(xué)意義上的合法性，主要是指政府所秉持的政治理念和價(jià)值、所施行的政治制度、治理社會(huì)的公共政策等是否能夠獲得社會(huì)公眾的支持和認(rèn)可?，F(xiàn)代政府的合法性，更重要的是指政治學(xué)意義上的合法性。行政合法性應(yīng)根植于自由民主的理念。在現(xiàn)代政府治理視域中，行政合法性的獲得是一個(gè)不斷進(jìn)階的過(guò)程。是從“好行政”再到“善治”進(jìn)而實(shí)現(xiàn)合法性?！昂眯姓钡暮诵囊笫亲裱玫男姓袨橐?guī)則，“善治”則主要包含政策的連貫性、有效性、開(kāi)放性、可問(wèn)責(zé)、公眾參與等價(jià)值取向和內(nèi)容。而合法性則包含對(duì)規(guī)則的遵循、公正的評(píng)判準(zhǔn)則、公眾的認(rèn)可度。⑨公眾對(duì)政府合法性包含的內(nèi)容認(rèn)同和支持的程度越高，政府的合法性就越強(qiáng)。

政府是掌握社會(huì)權(quán)力最多的組織，也是與人民互動(dòng)最多的組織。如果政府這個(gè)占有最多權(quán)力的社會(huì)政治組織不受法律制約的話(huà)，法治也就失去了完整的意義。對(duì)于法治而言，政府的守法使得法治更加完整和全面。離開(kāi)政府的法治就是不完整的法治。政府與法治的結(jié)合是必然的。政府行政需要法治提供合法性認(rèn)同，法治需要政府合法的行政行為來(lái)體現(xiàn)法治的本質(zhì)。政府與法治溝通的中介環(huán)節(jié)就是人民主權(quán)理論。政府為人們服務(wù)，是人民的意志實(shí)現(xiàn)的代理人。法治是人們治理國(guó)家的契約形式，人民主權(quán)和社會(huì)契約直接導(dǎo)致法治政府的形成。

價(jià)值取向之于政府法治化行政

政府法治化行政是人類(lèi)社會(huì)治理模式適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求的產(chǎn)物，其價(jià)值意蘊(yùn)必定呈現(xiàn)出現(xiàn)代社會(huì)的價(jià)值要求。

法治化行政的第一個(gè)價(jià)值原則是人民主權(quán)。權(quán)力是人民的，人民是國(guó)家的主人，政府是人民意志的執(zhí)行者。人民通過(guò)法律的形式把權(quán)力授予政府，政府必須忠實(shí)地履行人民賦予的職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民的利益。人民主權(quán)首先體現(xiàn)在法律的制定、執(zhí)行、監(jiān)督諸過(guò)程中。法律的目的是通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)來(lái)限制政府權(quán)力，保證人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)，其制度基礎(chǔ)就是憲政框架。

政府法治化行政的第二個(gè)價(jià)值原則是社會(huì)契約。法律是契約的形式，人民通過(guò)這種抽象的社會(huì)契約形式——法律——來(lái)實(shí)現(xiàn)自己權(quán)力的出讓。法律契約就是強(qiáng)調(diào)法律本身的法治性。這里涉及程序和實(shí)質(zhì)兩個(gè)問(wèn)題。法律制定的程序可以影響法律的可靠性，法治程序必須保證人民意志的準(zhǔn)確、完整的表達(dá)，即法律制定程序中的人民參與程度。如果民眾參與程度不夠，民眾話(huà)語(yǔ)表達(dá)的權(quán)利得不到維護(hù)，法治就不能真正實(shí)現(xiàn)其本質(zhì)應(yīng)然之意。

政府法治化行政的第三個(gè)價(jià)值原則是為人民服務(wù)。政府存在的目的就是為了維護(hù)人民的生存、幸福、發(fā)展的權(quán)利，為了維護(hù)人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。政府維護(hù)普遍的人權(quán)，從一定程度上說(shuō)也就是為人民服務(wù)。政府必須以保護(hù)公民的人權(quán)為第一要?jiǎng)?wù)。首先是為本國(guó)的人民服務(wù)，其次是為了共同的人權(quán)而努力。

政府法治化行政的一個(gè)重要成果是法治政府的塑造?，F(xiàn)代西方以行政法為基礎(chǔ)的法治政府的發(fā)展進(jìn)程受到社會(huì)基礎(chǔ)的制約，“資本主義需要可以像機(jī)器一樣在可靠的法律基礎(chǔ)之上運(yùn)行”。⑩西方現(xiàn)代法治政府的核心功能就是調(diào)節(jié)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，通過(guò)法律限制政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，讓市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用。羅斯福新政以前，政府被嚴(yán)格限制在市場(chǎng)之外，只是“守夜人”的角色。由于大危機(jī)的出現(xiàn)，以及羅斯福新政，西方國(guó)家普遍采用凱恩斯的國(guó)家干預(yù)政策。在走出危機(jī)以后，自由主義又開(kāi)始回歸。在明白政府必須干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提下，西方的法治政府側(cè)重于政府如何在法律的規(guī)制下合理有限地行使權(quán)力以保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和安全。法治政府開(kāi)始走向細(xì)節(jié)，走向行政過(guò)程，走向決策過(guò)程，目的就是在有效地防止政府權(quán)力的越位和擴(kuò)大化。通過(guò)較小的行政干預(yù)糾正經(jīng)濟(jì)危機(jī)，為資本主義保命護(hù)航。中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，通過(guò)對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行限制給社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮作用提供空間。中國(guó)和西方在政府和市場(chǎng)的關(guān)系上走的同一條道路的不同方向。西方的法治政府是在法治的條件下，有限地為政府權(quán)力行使開(kāi)辟道路。中國(guó)的法治政府是在法治的條件下，對(duì)政府的行為進(jìn)行限制，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展開(kāi)辟道路。中國(guó)的目標(biāo)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，通過(guò)政府的權(quán)力下放來(lái)實(shí)現(xiàn)。西方的目標(biāo)是資本主義干預(yù)經(jīng)濟(jì)，通過(guò)政府權(quán)力的擴(kuò)張來(lái)實(shí)現(xiàn)。同樣是法治政府，中國(guó)和西方的道路是不同的。中國(guó)和西方都在法治的條件下進(jìn)行改革，改革的內(nèi)容都是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。無(wú)論是中國(guó)的改革還是西方的改革都是為了更好的實(shí)現(xiàn)政府的職能，實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展公眾的利益。

現(xiàn)實(shí)羈絆與差距之于政府法治化行政過(guò)程

在法治社會(huì)中，政府的一切權(quán)力來(lái)自法律的授予，政府忠實(shí)地執(zhí)行法律理應(yīng)是其本職，而法律本身的好壞直接決定著政府行為的合理與否。

辨別政府法治化行政所依據(jù)的法律的善惡性是首要要求。“各種具體的法治實(shí)踐更需要接受根本的價(jià)值法則評(píng)判”，“法治的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所普遍服從的法律又應(yīng)該本身是制定良好的法律”。從政府行政權(quán)力的來(lái)源上說(shuō)，有良法和惡法之分，良法的標(biāo)準(zhǔn)是一方面賦予政府權(quán)力，一方面又限制政府權(quán)力。賦予權(quán)力就是憲法中對(duì)于政府職能的規(guī)定，憲法在賦予政府職能的同時(shí)也是對(duì)政府權(quán)力的限制，憲法中關(guān)于政府職能的界定就直接決定著政府權(quán)力。

從政府行政行為過(guò)程來(lái)看，主要是對(duì)行政過(guò)程依據(jù)的法律的優(yōu)良性判定。政府行政行為的過(guò)程直接表現(xiàn)為政府在與公民的關(guān)系中，一方面要保證權(quán)力的有效性，一方面要權(quán)力的無(wú)害性。所謂有效性就是政府的行政行為必須有效，人民必須服從。所謂無(wú)害性就是政府的行為不得損害人民的合法權(quán)利(這種合法權(quán)利必須是憲法賦予的)，只有體現(xiàn)這兩個(gè)原則的法律才是良法。行政行為法使行政行為可以高效地發(fā)揮作用，保證行政行為的有效性，行政限制法可以使行政行為有效地規(guī)避有害性的行為。行政復(fù)議、行政救濟(jì)、行政訴訟法等等都是對(duì)行政失誤行為的彌補(bǔ)，這種法律只能是補(bǔ)救性的而不能成為經(jīng)常性的行為。因此，行政法必須有三類(lèi)：一類(lèi)是行政補(bǔ)救法，指在行政行為失誤以后，作為承擔(dān)責(zé)任的行為；另一類(lèi)是行政強(qiáng)制法，是行政行為必須實(shí)施的法律，行政行為在正當(dāng)、合法性的情況下，行政強(qiáng)制法產(chǎn)生作用；第三類(lèi)是行政規(guī)制法，行政行為必須在特定的規(guī)制中行使，行政程序法是其中的一種。這三種行政法直接構(gòu)成行政法體系。只有這三個(gè)行政行為法律在相互共同作用下，行政行為才可以達(dá)到合理、有效行使的理想狀態(tài)。

由現(xiàn)實(shí)法回歸自然法的終極價(jià)值是政府法治化行政的另一重要要求。自然法是獨(dú)立于政治上的實(shí)在法而存在的正義體系，是非常廣闊意義上的法律，自然法是一般意義上的法律，具有一般的指導(dǎo)意義?！白匀环ň褪枪?、正義、感恩以及根據(jù)它們所產(chǎn)生的其他道德”。自然法中的法律是從道德法中剝離出來(lái)的一種特殊規(guī)定性。自然法中的道德法和法律法是完全不同的概念。尤其是在近代，法律法僅僅是政治社會(huì)中的規(guī)范，它的功能是有限的。而道德法是人類(lèi)社會(huì)的法，它的功能具有一般性。

實(shí)現(xiàn)回歸自然法的終極價(jià)值，更重要的是現(xiàn)實(shí)法的缺陷逐漸被人們認(rèn)識(shí)到。法律是人民制定的，但是現(xiàn)實(shí)法制定的隨意性和變動(dòng)性，讓人民懷疑法律制定的主體及其本質(zhì)。隨著行政行為的不斷擴(kuò)張，人民發(fā)現(xiàn)法律不僅沒(méi)有限制行政行為，反而政府通過(guò)各種法律來(lái)擴(kuò)張自己的行為，現(xiàn)實(shí)法成為權(quán)力擴(kuò)張的保護(hù)法。人定法的變動(dòng)性使人懷疑法律的穩(wěn)定性，人定法的制定和修改的隨意性，損害了法律的權(quán)威。無(wú)論是自然法還是現(xiàn)實(shí)法，法的終極價(jià)值是以人為本，為人服務(wù)，為了人類(lèi)自由全面的發(fā)展。無(wú)論是現(xiàn)實(shí)法還是自然法都不能離開(kāi)真正的法。法的制定必定體現(xiàn)一定的價(jià)值目的，法的終極目的是人的自由和解放，是全人類(lèi)的自由和解放。

更好地實(shí)現(xiàn)行政行為過(guò)程的法治規(guī)制，法治的相關(guān)主體還需要培育法治思維，在實(shí)現(xiàn)和維護(hù)各自權(quán)益時(shí)主要依賴(lài)法治方式解決。政府法治化行政中的法治思維有兩個(gè)重要維度：一個(gè)是公民，另一個(gè)是政府。其精神實(shí)質(zhì)一是要求公民提升自身的法治思維和法治意識(shí)水平，主要依靠法律規(guī)則通過(guò)制度性的參與維護(hù)自身的合法權(quán)利；另一是要求政府具有法治思維和習(xí)慣，不斷提高政府治理的法治化水平，提高依法行政的能力，增強(qiáng)政府行政行為的合法性和正義性。作為理念的法治思維可以說(shuō)是“形而上”的“大道”，指導(dǎo)著“形而下”的“器”，要求政府在具體行政行為中養(yǎng)成受約束、守規(guī)則的思維方式，明白權(quán)力有限的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和權(quán)力受約束的價(jià)值所在，政府和公民均樹(shù)立和養(yǎng)成法治理性的邏輯思維模式和方式，在實(shí)現(xiàn)公平和正義、自由的相互調(diào)試中不斷推動(dòng)法治治理的“漸進(jìn)式”發(fā)展。法治思維的培育和養(yǎng)成不是一朝之功，對(duì)行政主體來(lái)說(shuō)，重要的是思想意識(shí)的轉(zhuǎn)變。通過(guò)法治制度的逐步完善，法治文化的潛移默化的影響，行政主體在具體行政行為過(guò)程中注重依法行政，強(qiáng)化行政主體的法律責(zé)任，法治方式也將會(huì)逐步的形成。對(duì)公民來(lái)說(shuō)，最重要的是養(yǎng)成法治理性的邏輯思維，注重依靠法律制度性的參與維護(hù)自身的合法權(quán)益，在權(quán)利主張的進(jìn)程中約束權(quán)力的無(wú)端干涉和濫用。對(duì)兩者來(lái)說(shuō)，都需要在法律規(guī)則的框架下主張各自的權(quán)益和承擔(dān)相對(duì)應(yīng)的義務(wù)，使法治思維和法治方式成為政府和公民共同的內(nèi)心信仰和普遍認(rèn)同。

“不管法律如何可行、制度設(shè)計(jì)如何巧妙，只要不符合正義，就應(yīng)該被推翻”。政府法治化行政的目的是使政府成為真正為人民服務(wù)的政府。政府法治化行政的實(shí)現(xiàn)需要一定的制度設(shè)計(jì)，良好的制度設(shè)計(jì)是政府法治化行政進(jìn)階式發(fā)展的實(shí)質(zhì)性步驟。但政府法治化行政需要塑造的制度設(shè)計(jì)不是簡(jiǎn)單的規(guī)章制度，它需要法理支撐。制度設(shè)計(jì)的重要一環(huán)便是問(wèn)責(zé)制的健全，而“缺乏問(wèn)責(zé)制的制度設(shè)計(jì)，從法理上也是不具有合法性的”。政府法治化行政需要一定的權(quán)力支持，而權(quán)力的獲得需要法律的授權(quán)。政府行政需要一定的社會(huì)資源，這些社會(huì)資源需要法律的準(zhǔn)許。政府法治化行政的建設(shè)根本上就在于法治的建設(shè)。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，政府法治化行政的建設(shè)不單單是政府自身的建設(shè)，它需要政治體制的改革提供支撐。只有在政治體制的持續(xù)改革進(jìn)程中，政府良好的法治化行政才有得以實(shí)現(xiàn)的土壤和基礎(chǔ)?！吧鐣?huì)不是以法律為基礎(chǔ)的，那是法學(xué)家們的幻想。相反，法律應(yīng)該以社會(huì)為基礎(chǔ)”。法治化行政是法治社會(huì)的產(chǎn)物，只有在法治社會(huì)的宏觀(guān)社會(huì)環(huán)境中才能實(shí)現(xiàn)法治化行政的塑造。

①羅素：《自由之路》(下)，李國(guó)山等譯，文化藝術(shù)出版社，1998年，第419頁(yè)。

②密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書(shū)館，1981年，第4頁(yè)。

③潘恩：《潘恩選集》，馬清槐譯，商務(wù)印書(shū)館，1982年，第264頁(yè)。

④盧梭：《社會(huì)契約論》，孫笑語(yǔ)譯，江西人民出版社，2010年，第9頁(yè)。

⑤漢密爾頓、杰伊、麥迪遜等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如譯，商務(wù)印書(shū)館，2004年，第40頁(yè)。

⑥高全喜：《轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)》，載《學(xué)海》2016年第5期。

⑦Laurence E. Lynn, Jr.. Restoring the Rule of Law to Public Administration: What Frank Goodnow Got Right and Leonard White Didn’t. Public Administration Review , September | October 2009,pp.803-812.

⑧錢(qián)寧峰：《通過(guò)政府內(nèi)部權(quán)力法治化塑造法治政府的新形態(tài)》，載《學(xué)?！?015年第3期。

⑨Melanie Smith, Developing Administrative Principles in the EU: A Foundational Model of Legitimacy? European Law Journal, Vol.18, No.2(2012), pp. 269-288.

⑩馬克斯·韋伯：《世界經(jīng)濟(jì)通史》，姚曾譯，上海譯文出版社，1981年，第291頁(yè)。