中國經(jīng)濟(jì)性管制的發(fā)展與挑戰(zhàn)

魏勇強(qiáng),張振宇

(山西財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 太原 030006)

一、 政府經(jīng)濟(jì)性管制的起源與概述

“管制”一詞最早起源于西方，但是中國政府對于經(jīng)濟(jì)的管制，尤其是在價格方面的管制由來已久。早在西周時期，當(dāng)時的政權(quán)就建立了平糶、平準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)政策，以此來保證糧食和其他重要商品的市場價格控制在一定幅度內(nèi)。隨后經(jīng)過歷代的發(fā)展，甚至出現(xiàn)了專門的組織機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)評定商品價格。這里主要介紹的是現(xiàn)代意義上的政府管制，嚴(yán)格地說，中國在改革開放之前的計劃經(jīng)濟(jì)體制時期，是不存在現(xiàn)代管制經(jīng)濟(jì)學(xué)所講的管制的。中國逐步從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，政府管制就成為建立與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中需要不斷加強(qiáng)的一種政府職能。

(一)經(jīng)濟(jì)性管制的概念界定

經(jīng)濟(jì)性管制指具有經(jīng)濟(jì)性管制權(quán)的政府管制部門依照制定的法律法規(guī)對被管制對象進(jìn)行的管理與監(jiān)督的行為。[1]

作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段，經(jīng)濟(jì)性管制和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控這兩個概念，需要先做一個簡單的定義上的區(qū)分：經(jīng)濟(jì)性管制指政府部門為達(dá)到一定的目的，對企業(yè)具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動及市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行建立相應(yīng)的規(guī)則。往往表現(xiàn)在憑借其法定權(quán)力施加某種限制和約束來直接干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動。宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控指政府部門通過運(yùn)用一定的經(jīng)濟(jì)、法律及行政手段來對整體宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量情況及其內(nèi)部相應(yīng)的比例進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)和控制的過程。[2]可以看到，兩者都可以在一定程度上彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的不足，但經(jīng)濟(jì)性管制主要依靠的是政府的強(qiáng)制性手段來對市場經(jīng)濟(jì)活動的參與者進(jìn)行直接的獎懲，而宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控更傾向于采取非強(qiáng)制性手段在經(jīng)濟(jì)總量上實(shí)現(xiàn)平衡。

(二)經(jīng)濟(jì)性管制的部門

為了實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各行業(yè)的有效經(jīng)濟(jì)性管制，政府部門需要設(shè)立多種多樣的管制機(jī)構(gòu)。這其中有負(fù)責(zé)整體宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的管理機(jī)構(gòu)，例如國家發(fā)展和改革委員會、財政部、中央人民銀行等，也有一些負(fù)責(zé)專門領(lǐng)域和行業(yè)的經(jīng)濟(jì)管理部門，例如商務(wù)部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等，還包括諸如環(huán)境監(jiān)測與保護(hù)機(jī)構(gòu)、食品與藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的非經(jīng)濟(jì)管理部門。除了行政機(jī)構(gòu)外，司法機(jī)構(gòu)也可以實(shí)施經(jīng)濟(jì)性管制。這些經(jīng)濟(jì)性管制部門與其他政府部門一道，各司其職，在法律允許的框架內(nèi)對各自的管制對象實(shí)行監(jiān)督和管理。有些行業(yè)因為性質(zhì)特殊，可能同時受到多個經(jīng)濟(jì)性管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

(三)經(jīng)濟(jì)性管制的目標(biāo)

市場經(jīng)濟(jì)在運(yùn)行過程中存在著自身缺陷，政府的經(jīng)濟(jì)性管制是希望通過對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)達(dá)到彌補(bǔ)市場失靈的目的。經(jīng)濟(jì)性管制的具體目標(biāo)有：(1)通過采取價格、數(shù)量上的管制手段以及實(shí)行有利于行業(yè)競爭的政策措施，促進(jìn)有效競爭的行業(yè)業(yè)態(tài)形成，以此達(dá)到削弱壟斷、合理布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)勞動生產(chǎn)率提高的目的。(2)通過政策、行政指令的出臺，引導(dǎo)企業(yè)和消費(fèi)者沿著有利于社會進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展的方向進(jìn)行生產(chǎn)和消費(fèi)。例如政府制定措施鼓勵企業(yè)和消費(fèi)者生產(chǎn)和購買節(jié)能環(huán)保、具有正外部效應(yīng)的產(chǎn)品，而對生產(chǎn)和消費(fèi)落后淘汰的、被國家所禁止的、具有負(fù)外部性的產(chǎn)品予以限制和懲罰。(3)通過提供市場所需的交易信息減少信息不對稱所帶來的經(jīng)濟(jì)損失，節(jié)省交易主體的交易費(fèi)用。第四，通過實(shí)現(xiàn)不同群體間的收入再分配，增進(jìn)社會整體福利。

二、 政府經(jīng)濟(jì)性管制的演進(jìn)及未來趨勢

中國的經(jīng)濟(jì)性管制演變過程可以表述為：較少的管制——計劃經(jīng)濟(jì)時期的全面管制——逐步放松管制到全面放松管制。[5]雖然在一些特殊的歷史時期出現(xiàn)過短時間的突變，但是經(jīng)濟(jì)性管制的長期演變趨勢沒有改變。

(一) 管制的領(lǐng)域和規(guī)模不斷擴(kuò)大

這是政府經(jīng)濟(jì)性管制發(fā)展過程中最為顯著的特點(diǎn)。我們在社會生活中也能明顯地感覺到我們所受的管制在逐步增加，甚至是超過了人類歷史上的其他時期。諸如勞動者職業(yè)健康和權(quán)益保護(hù)、食品藥品安全生產(chǎn)條例、標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品生產(chǎn)等等這些以前并非政府管制的事務(wù)也被納入了政府的經(jīng)濟(jì)性管制中。與此同時，政府設(shè)立的管制機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大，機(jī)構(gòu)的工作人員數(shù)量以及投入到經(jīng)濟(jì)性管制上的資金和資源的持續(xù)增加等方面。管制規(guī)模和領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大究其原因，可以歸結(jié)為以下兩點(diǎn)：首先，最根本的原因是生產(chǎn)力水平的提高使人們經(jīng)濟(jì)活動的范圍和領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，勞動和分工的細(xì)化使得各生產(chǎn)單位之間的聯(lián)系也越來越密切、越來越廣泛。每個生產(chǎn)單位的經(jīng)濟(jì)活動或多或少都會帶來一些外部效應(yīng)，不論是對這些經(jīng)濟(jì)單位自身生產(chǎn)的監(jiān)督管理還是對日益增多的社會外部影響的治理，客觀上都需要政府實(shí)施更為具體和深入的經(jīng)濟(jì)性管制。其次，在中國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，雖然伴隨的是逐步放寬的政府管制，但在經(jīng)濟(jì)制度、社會意識的變化過程中，政府經(jīng)濟(jì)性管制的范圍不斷增大，客觀上生產(chǎn)力水平的提高保障了政府有更多力量和能力來實(shí)現(xiàn)更大范圍的經(jīng)濟(jì)性管制。

(二) 管制的專業(yè)化分工不斷細(xì)化

管制的專業(yè)化分工主要體現(xiàn)在新設(shè)立了許多不同門類的專業(yè)性管制機(jī)構(gòu)和一些綜合性的經(jīng)濟(jì)性管制機(jī)構(gòu)、一些經(jīng)濟(jì)類管制機(jī)構(gòu)從原來的非經(jīng)濟(jì)類管制部門分化出來、專業(yè)性的經(jīng)濟(jì)性管制法規(guī)的產(chǎn)生和細(xì)化等方面。當(dāng)前用于執(zhí)行經(jīng)濟(jì)性管制的機(jī)構(gòu)數(shù)量之多和專業(yè)化分工之細(xì)、經(jīng)濟(jì)性管制法律法規(guī)在數(shù)量和內(nèi)容上的細(xì)分都是之前時代所無法比擬的。而這正是隨著生產(chǎn)力水平提高，社會分工和專業(yè)化生產(chǎn)不斷發(fā)展的結(jié)果，也是為應(yīng)對復(fù)雜性不斷提高的社會經(jīng)濟(jì)活動而對政府管制能力提出的客觀要求。

(三)管制的手段不斷增加

隨著社會發(fā)展經(jīng)濟(jì)性管制的手段也在不斷增加。為實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行，在一些產(chǎn)業(yè)部門和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有時候還需要多種經(jīng)濟(jì)性管制手段的綜合應(yīng)用。例如在證券行業(yè)法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和一些必要的行政手段的綜合運(yùn)用才能更好地保障證券行業(yè)有效的市場競爭和投資者的權(quán)益不受侵害。管制手段的增加是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，可以歸結(jié)為以下兩個原因:首先，伴隨著社會經(jīng)濟(jì)活動范圍的不斷擴(kuò)大，各種經(jīng)濟(jì)活動的復(fù)雜性和差異性對監(jiān)管手段提出了多樣性的要求。其次，社會經(jīng)濟(jì)的日新月異讓經(jīng)濟(jì)監(jiān)管手段必須要常常更新才能達(dá)到管制經(jīng)濟(jì)的效果和目的。因此，為適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的不斷變化，客觀上要求管制手段的豐富和調(diào)整。

(四)經(jīng)濟(jì)性管制在社會生活中的地位不斷強(qiáng)化

經(jīng)濟(jì)性管制在社會生活中的地位不斷強(qiáng)化，可以體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，經(jīng)濟(jì)性管制無論是在機(jī)構(gòu)數(shù)量、資金和資源投入規(guī)模還是有關(guān)經(jīng)濟(jì)性管制法律法規(guī)的出臺數(shù)量上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非經(jīng)濟(jì)性管制，而且在這些方面的增長速度也超過了非經(jīng)濟(jì)性管制。其次，經(jīng)濟(jì)性管制相對而言會受到社會公眾的更多關(guān)注，一些經(jīng)濟(jì)性管制部門相對其他政府部門有更大的“話語權(quán)”，對于經(jīng)濟(jì)性管制功能的實(shí)現(xiàn)往往會直接或間接影響非經(jīng)濟(jì)性管制活動的效果。

三、 當(dāng)前經(jīng)濟(jì)性管制面臨的問題

(一) 管制的公平性問題

改革開放以來，我國非公有制經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展并成為國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對于一些壟斷行業(yè)或公有制經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的領(lǐng)域我國也在逐漸打破準(zhǔn)入壁壘，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入。但是就目前狀況看，一些地方政府對于公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)仍然存在明顯的差別對待，為了維護(hù)國有企業(yè)的利益，有些政府部門甚至嚴(yán)格限制和阻撓非公有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入某些行業(yè)，出現(xiàn)了與法律法規(guī)相背離的行政行為。究其原因，一些政府的經(jīng)濟(jì)管理部門在履行行政職權(quán)過程中，既是管制者，又充當(dāng)了被管制者的角色，不少經(jīng)濟(jì)性管制機(jī)構(gòu)與國有經(jīng)濟(jì)存在著或多或少的利益牽扯，政企不分的情況讓政府管制很難達(dá)到公正獨(dú)立。政府部門長期以來存在著這種既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的行為，不僅讓執(zhí)法行為受到來自外部利益集團(tuán)的壓力，也受到來自政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部力量的阻撓，使得經(jīng)濟(jì)性管制的效果和管制機(jī)構(gòu)的威信大打折扣。[4]

(二) 管制缺位、越位及過度問題

在現(xiàn)實(shí)生活中確實(shí)存在著管制職能部門管制缺位、越位及管制者不作為的現(xiàn)象。另外，管制裁量權(quán)過大、管制過度以及管制者不斷擴(kuò)張管制權(quán)力的現(xiàn)狀也應(yīng)該得到重視。在這里我們更愿意把管制者作為一個理性經(jīng)濟(jì)人對待，管制者從一個經(jīng)濟(jì)人的角度出發(fā)來對其是否履行管制職責(zé)、對哪些領(lǐng)域進(jìn)行管制和是否需要強(qiáng)化管制權(quán)做出選擇。[5]當(dāng)施行經(jīng)濟(jì)性管制所帶來的收益超過管制造成的損失和成本時，管制機(jī)構(gòu)就會采取管制行動；而當(dāng)管制者預(yù)期管制權(quán)力的擴(kuò)張將會帶來更大的收益時，管制者會傾向于擴(kuò)張現(xiàn)有的管制權(quán)力。相反，如果進(jìn)行管制帶來的不是收益而會對管制者造成成本負(fù)擔(dān)，且這些成本費(fèi)用無法進(jìn)行轉(zhuǎn)嫁時，管制者就會出現(xiàn)不作為的傾向。

從理性經(jīng)濟(jì)人的角度出發(fā)，我們就能更好地理解為什么會經(jīng)常出現(xiàn)管制缺位、越位及過度現(xiàn)象了。以某些壟斷行業(yè)，尤其是國有壟斷企業(yè)為例，長期的政企不分使得政府成為既得利益者，并且政府希望這種既得利益可以持久地保持下去，因此對于這些壟斷企業(yè)所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)性管制，往往是敷衍了事，流于形式，最后造成政府經(jīng)濟(jì)性管制缺位的現(xiàn)象。此外，對于其他一些本來應(yīng)該交給市場供需來調(diào)節(jié)的問題，比如水電費(fèi)的提價標(biāo)準(zhǔn)等事務(wù)，卻成了政府管制的內(nèi)容，造成管制越位。

(三) 管制成本問題

政府經(jīng)濟(jì)性管制的成本可以包括以下幾個方面：首先，為了使經(jīng)濟(jì)性管制更具有權(quán)威性和強(qiáng)制力，政府需要出臺一系列的法律法規(guī)來規(guī)范和完善經(jīng)濟(jì)性管制過程，這不僅需要耗費(fèi)時間成本，而且一項法規(guī)從起草到出臺的整個過程也需要各種成本費(fèi)用。其次，經(jīng)濟(jì)性管制機(jī)構(gòu)的設(shè)立、執(zhí)法隊伍的建設(shè)和整個執(zhí)法過程都必須要投入一定的運(yùn)行成本。最后，是關(guān)于尋租與反尋租的成本問題，這是政府管制過程中的一個難點(diǎn)和重點(diǎn)。企業(yè)進(jìn)行尋租活動的前提是企業(yè)可以部分或者全部的將尋租成本轉(zhuǎn)嫁出去，因此，反尋租的管制成本不僅要考慮到尋租活動的成本，更要考慮到被尋租者轉(zhuǎn)嫁出去的那部分成本。[6]

政府實(shí)行經(jīng)濟(jì)性管制的目的在于增進(jìn)市場活力、提高勞動生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)更廣泛的公平正義和社會福利。因此政府的經(jīng)濟(jì)性管制部門應(yīng)該朝著降低管制成本的方向努力。然而當(dāng)前的問題是政府的經(jīng)濟(jì)性管制機(jī)構(gòu)即使有降低管制成本的能力，也會因為降低管制費(fèi)用會影響到管制部門可以掌控的管制權(quán)力而喪失降低管制費(fèi)用的積極性。[7]首先，政府管制機(jī)構(gòu)及管制者缺乏降低管制費(fèi)用的動力。擁有管制權(quán)限的機(jī)構(gòu)作為政府機(jī)構(gòu)而不是以營利為目的的商業(yè)機(jī)構(gòu)，管制成本的降低不能給管制者帶來實(shí)質(zhì)上的好處。其次，管制機(jī)構(gòu)本身就擁有特殊的壟斷地位，不存在生存發(fā)展的競爭壓力，自身也沒有降低成本、提高效率的必要。再者，實(shí)際過程中管制機(jī)構(gòu)存在著多向上級部門申請預(yù)算的傾向。因為管制機(jī)構(gòu)能夠控制的預(yù)算規(guī)模越大，其所能履行的職責(zé)范圍和能力也就越強(qiáng)，在各政府機(jī)構(gòu)中的影響力和地位也就越高。

四、 對策建議

中國建立政府管制制度的時間并不長，但基本的管制體系已經(jīng)形成。與美國等西方發(fā)達(dá)國家相比，中國政府的經(jīng)濟(jì)性管制還存在著諸多問題，這其中既有管制缺位的問題，又存在管制越位、管制過度的情況。中國的經(jīng)濟(jì)性管制制度在彌補(bǔ)市場缺陷、維護(hù)社會公平正義上發(fā)揮了積極作用，并且一些現(xiàn)存的以及潛在的社會經(jīng)濟(jì)問題還需要依靠有效的政府經(jīng)濟(jì)性管制來解決。因此，我國政府對經(jīng)濟(jì)性管制改革的方向和目標(biāo)，不能簡單地歸結(jié)為放松管制，而是應(yīng)該實(shí)行更有效率的監(jiān)管。[8]

(一) 不斷豐富經(jīng)濟(jì)性管制方式

市場調(diào)節(jié)與政府經(jīng)濟(jì)性管制之間存在著平衡互補(bǔ)的關(guān)系，一方面我們要充分發(fā)揮市場這只“看不見的手”的作用，另一方面在一些特殊的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，如銀行業(yè)、食品藥品行業(yè)等方面，政府經(jīng)濟(jì)性管制的作用還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。政府的經(jīng)濟(jì)性管制是彌補(bǔ)市場缺陷的重要力量，有效的經(jīng)濟(jì)性管制除了受政府出臺政策性質(zhì)的影響，還與政府所選擇的干預(yù)方式、政策工具以及干預(yù)的力度、職能機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策的態(tài)度和能力等因素息息相關(guān)。因此，政府部門要不斷探索經(jīng)濟(jì)性管制的規(guī)律，改進(jìn)和完善經(jīng)濟(jì)性管制的方式，提高政府經(jīng)濟(jì)性管制能力。

(二) 實(shí)現(xiàn)政府管制法制化

長期以來，經(jīng)濟(jì)性管制的發(fā)展歷程就是經(jīng)濟(jì)性管制由短期的、不穩(wěn)定的制度過渡到長期、穩(wěn)定的制度的過程，由非法制化過渡到法制化的過程，在經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展中，經(jīng)濟(jì)性管制得以制度化、系統(tǒng)化，這是歷史發(fā)展的要求和必然趨勢。[9]且在以后的發(fā)展過程中經(jīng)濟(jì)性管制制度化還需要不斷強(qiáng)化和完善。社會生產(chǎn)力水平和政府執(zhí)政能力的不斷提高為實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)性管制法制化奠定了基礎(chǔ)和保障，但是政府作為擁有強(qiáng)大意志的公共權(quán)力壟斷機(jī)構(gòu)，其可能出現(xiàn)的公權(quán)力濫用和不作為也值得警惕。

(三) 加強(qiáng)對管制機(jī)構(gòu)和管制者的監(jiān)督

政府擁有的公共權(quán)力是為人民服務(wù)的，政府經(jīng)濟(jì)性管制的出發(fā)點(diǎn)也應(yīng)該是為保障社會公眾的利益。管制機(jī)構(gòu)的管制行為應(yīng)該對社會公眾負(fù)責(zé)，在制定和執(zhí)行管制政策時應(yīng)該妥善處理好各方利益，尤其是弱勢群體的利益訴求，而不應(yīng)該被某一勢力所左右。[10]但是正如前文所述，在缺乏內(nèi)外部監(jiān)管的情況下，管制機(jī)構(gòu)更多的時候是以一個理性經(jīng)濟(jì)人的立場在行事。這滋生出管制者對于管制權(quán)力欲望的膨脹和不作為的傾向，由此帶來巨額的尋租和反尋租成本。而且管制機(jī)構(gòu)可以說就是一個行業(yè)的壟斷機(jī)構(gòu)，在缺少競爭壓力和有效監(jiān)管的情況下，勢必會帶來行政效率的下降和成本負(fù)擔(dān)的加重。因此，要制定相關(guān)政策法規(guī)加強(qiáng)對管制機(jī)構(gòu)和管制者的監(jiān)督，對不合規(guī)、不合法的管制行為予以懲罰。

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