論航班延誤協(xié)同治理的法律對策

摘 要 治理航班延誤是系統(tǒng)工程，既要提高航班正常率，又要在航班延誤后進行有效處置，必然涉及眾多相關(guān)單位的協(xié)同聯(lián)動。本文從造成航班延誤的原因入手，深入分析治理航班延誤各單位協(xié)同聯(lián)動中存在的問題并提出法律對策。

關(guān)鍵詞 航班延誤 協(xié)同治理 信息共享

基金項目：山東交通學(xué)院科研基金項目“我國航班延誤的法律規(guī)制”（項目編號R201404）。

作者簡介：王卉，山東交通學(xué)院交通法學(xué)院講師。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.359

我國民用航空運輸業(yè)一直保持高速發(fā)展，國內(nèi)和國際的航空運輸需求量不斷上漲。2015年《民航業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公告》顯示，旅客運送量已達48796萬人次。但隨之而來的，全行業(yè)平均航班正常率也從81.99%下降為76.54%。為此，交通運輸部于2016年5月通過《航班正常管理規(guī)定》，旨在提高航班正常率，有效處置航班延誤。目前，航空公司和空管機構(gòu)在航班延誤治理上已見成效，各相關(guān)單位的協(xié)同治理仍存在問題。

一、航班延誤的原因分析

自2003年起原民航總局制定并不定期修訂《民航航班正常統(tǒng)計辦法》，總結(jié)航班不正常原因， 2006年統(tǒng)計為10種，2012年統(tǒng)計為11種，到2016年，統(tǒng)計為天氣、航空公司、流量、航班時刻安排、空管、軍事活動、機場、聯(lián)檢、油料、離港系統(tǒng)、旅客、公共安全共12種原因。這些原因分類基本依據(jù)與造成航班延誤相關(guān)的不同企業(yè)、單位為標準。而在近幾年的《民航業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中對航班延誤的統(tǒng)計分為四種：航空公司原因、空管原因（含流量原因）、天氣原因和其他原因。前三種為造成航班延誤的主要原因，基本占70%多，其他原因如機場、聯(lián)檢等等共同歸為其他類。自2016年起至2017年，我國航班正常率有較大提升，雖然距離歐美國家還有差距，但已經(jīng)顯現(xiàn)出貫徹《航班正常管理規(guī)定》的作用。因航空公司原因和空管原因?qū)е潞桨嘌诱`的占比大幅下降，從2015年的49.78%下降到2016年的17.78%，2017年更是降低到16.34%，顯示出航空公司和空管機構(gòu)在航班延誤治理上的成效。但是，其他原因?qū)е碌暮桨嘌诱`的比重卻從2015年的20.69%增加到2017年的32.38%。

航空運輸?shù)恼＿\營需要很多的條件支撐和保障，受到很多因素的影響。從《民航航班正常統(tǒng)計辦法》中規(guī)定的導(dǎo)致航班延誤的原因類型可以反證，如果保障航班的正常執(zhí)行，所涉及的單位包括：航空公司、空管部門、機場管理機構(gòu)、航空油料企業(yè)、航空銷售代理人地面服務(wù)代理人等?！逗桨嗾９芾硪?guī)定》中規(guī)范了保障航班正常執(zhí)行的各單位的職責(zé)。任一因素出現(xiàn)問題，就很可能會導(dǎo)致航班延誤的發(fā)生。由于其他原因?qū)е碌暮桨嘌诱`的占比有較大幅度的增加，這其中就包括機場、油料、聯(lián)檢等原因。例如：機場運行信息發(fā)布不及時，等待停機位或登機口分配等。在航班延誤治理中，以上各主體既有各自的需求重點和優(yōu)勢，同時又需要倚重其他主體的配合，因此，要進一步治理航班延誤，提升航班正常率，協(xié)同治理就成為自然選擇。

二、協(xié)同治理航班延誤的問題

《航班正常管理規(guī)定》中已經(jīng)明確了協(xié)同治理的思路，在民航局每年召開的航班正常工作座談會也明確了“資源能力是基礎(chǔ)、信息暢通是核心、協(xié)同聯(lián)動是根本、快速處置是關(guān)鍵”的總體要求。但筆者認為，在協(xié)同聯(lián)動治理航班延誤方面仍存在以下問題：

（一）相關(guān)制度規(guī)范的問題

保障航班正常執(zhí)行和處置航班延誤的聯(lián)動機制和制度已經(jīng)建立。包括《航班正常管理規(guī)定》分別明確了保障航班正常執(zhí)行及航班延誤處置中各單位職責(zé)及法律責(zé)任，《優(yōu)化空中交通管制運行規(guī)范的暫行規(guī)定》、《機場航班運行保障標準》和《航空公司航班正常運行標準》三個文件明確了航空公司、機場、空管各運行主體的職責(zé)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的作業(yè)標準，建立了大面積航班延誤應(yīng)急預(yù)案協(xié)同放行機制、信息發(fā)布機制和旅客服務(wù)協(xié)調(diào)機制。但是，一方面因《航班正常管理規(guī)定》為行政規(guī)章，對于行政處罰的設(shè)定受限，對各相關(guān)單位違反法定義務(wù)的行為的頂格為3萬元的行政處罰力度明顯不足，導(dǎo)致各單位在協(xié)同治理航班延誤中責(zé)任心不夠。例如：對于航班延誤各單位應(yīng)急預(yù)案的演練普遍流于形式。而同樣延誤在美國處罰的數(shù)額大大提高。2011年，美國之鷹航空公司因讓多個航班的乘客在航班上滯留超過3小時而被美國政府處以90萬美元罰款。而我國民航局主要通過將航班正常率與航線經(jīng)營權(quán)掛鉤，對航班正常率低的航空公司和放行率低的機場停止受理新增航線申請等手段來達到對航空公司和機場治理延誤的目的。例如：浦東機場因2016年3-12月連續(xù)十個月數(shù)據(jù)不符合要求，民航局決定停止受理其加班、包機和新增航線航班申請。另一方面，協(xié)同治理機制需要進一步優(yōu)化。大面積航班延誤后雖然有協(xié)同治理機制，但各單位職責(zé)、具體工作程序尚未明確，未形成管理規(guī)范，在執(zhí)行中容易導(dǎo)致運行混亂。

（二）航空業(yè)管理體制問題

2002年，國務(wù)院開啟了以“政資分開”、“機場屬地化”為主要內(nèi)容的民航體制改革。改革后，航空業(yè)各單位的隸屬關(guān)系發(fā)生變化。機場實行屬地化改革，除首都國際機場集團公司和西藏機場外，全部移交地方政府管理。原民航公安也歸屬地方政府管理。航空公司作為國有企業(yè)，由國資委行使國有資產(chǎn)管理職責(zé)，空管單位仍歸屬民航局管理。民航局只對機場、航空公司進行行業(yè)管理。這種管理體制造成各單位之間的協(xié)調(diào)配合有難度。一方面，《管理規(guī)定》對于航班延誤的處置有明確規(guī)定，如發(fā)生航班延誤尤其是大面積航班延誤時，由機場管理機構(gòu)負責(zé)協(xié)調(diào)駐場各單位，共同實施應(yīng)急預(yù)案，實施服務(wù)協(xié)調(diào)機制。但是機場管理機構(gòu)在改革后和其他駐場單位同樣都只是企業(yè)，很難協(xié)調(diào)各駐場單位；另一方面，針對大面積航班延誤，《航班正常管理規(guī)定》要求機場管理機構(gòu)與地方政府建立大面積航班延誤處置聯(lián)動機制，必要時請求地方政府協(xié)助。但是，機場與地方政府的聯(lián)動運行并不是完全順暢，僅僅與地方國資委有隸屬關(guān)系的機場能夠與地方管理部門牽上線，特別是在車輛增援、公共交通、旅客疏散、賓館安排等方面需要地方交通部門、地方公安、武警部門等的幫助，對機場管理機構(gòu)來說確實很難協(xié)調(diào)。

（三）信息共享機制問題

信息共享是協(xié)同治理航班延誤的核心，《管理規(guī)定》要求建立大面積航班延誤信息共享機制，即機場的指揮中心、空管的調(diào)度中心以及航空公司的簽派放行中心等不同的運行指揮平臺實現(xiàn)信息的實時互通，以便統(tǒng)一、迅速應(yīng)對處理延誤后事務(wù)。目前，我國從國外引進推行CDM（協(xié)同決策機制），即由機場、航空公司、空管三家通過某平臺或工具實現(xiàn)信息共享和各參與方利用共享信息更好做出決策的過程。這是實現(xiàn)信息共享的重要技術(shù)手段。目前，各空管系統(tǒng)都已經(jīng)開發(fā)了CDM的平臺，也逐漸在各機場推行建立A-CDM（機場協(xié)同決策機制），但目前仍在推廣中，大多數(shù)機場未建立A-CDM，溝通效率較低，甚至存在部分航班信息錯、漏等問題。

三、完善航班延誤的協(xié)同治理的法律對策

有效治理航班延誤，提高航班正常率，最大程度減少損害和負面影響需要各相關(guān)主體協(xié)同配合，共同努力，這是基本共識。不僅民航業(yè)內(nèi)部各單位之間需要協(xié)調(diào)行動，民航業(yè)單位和各地方政府之間也需要建立聯(lián)動機制。這也是在航班延誤治理中各單位最缺乏的部分。

（一）提高航班正常管理的立法層次，增強協(xié)同治理的效力

《航班正常管理規(guī)定》僅僅是部門規(guī)章，對于行政處罰的設(shè)定受限，對各相關(guān)單位違反法定義務(wù)的行為的行政處罰頂格為3萬元，力度明顯不足，導(dǎo)致各單位在協(xié)同治理航班延誤中責(zé)任心不夠，例如：對于航班延誤各單位應(yīng)急預(yù)案的演練普遍流于形式。使一項良好的法律制度要得到充分的貫徹落實，必須應(yīng)輔以有效的法律制裁手段。另外，《航班正常管理規(guī)定》立法層次低，權(quán)威性不高，而且適用范圍偏窄，航班延誤尤其是大面積航班延誤的協(xié)同治理又離不開地方政府的協(xié)同行動，這一規(guī)章僅僅在行業(yè)內(nèi)部適用，使得民航業(yè)單位和各地方政府之間應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)動機制難以真正地發(fā)揮效力。需要一個高于協(xié)同治理各單位和地方政府的法進行協(xié)調(diào)，才有如此強大的威懾力。因此，建議修改《民用航空法》，對航班延誤的協(xié)同治理進行原則性規(guī)定，《航班正常管理規(guī)定》能上升為行政法規(guī)，不僅能大幅度提高行政處罰力度，增強威懾力，而且也有利于民航業(yè)各單位與地方政府之間處置航班延誤的聯(lián)動機制的建立。

（二）完善航班延誤治理的制度建設(shè)

《管理規(guī)定》確立了我國航班延誤的協(xié)同治理機制，《優(yōu)化空中交通管制運行規(guī)范的暫行規(guī)定》、《機場航班運行保障標準》和《航空公司航班正常運行標準》明確了航空公司、機場、空管各運行主體的職責(zé)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的作業(yè)標準，但我國航班延誤治理各單位之間的協(xié)調(diào)配合有難度，運行不順暢。因此，提出以下建議：第一，在航空業(yè)內(nèi)部設(shè)立大面積航班延誤應(yīng)急處理辦公室統(tǒng)一負責(zé)協(xié)調(diào)各駐場單位，一旦發(fā)生大面積航空延誤，在短期內(nèi)由各駐場單位抽調(diào)人員組成，改變由機場管理機構(gòu)難以協(xié)調(diào)組織個駐場單位的局面；第二，在提升《航班正常管理規(guī)定》的基礎(chǔ)上，與當(dāng)?shù)厝嗣裾⒋竺娣e航班延誤應(yīng)急處置聯(lián)動保障機制，爭取將大面積航班延誤應(yīng)急處置納入地方應(yīng)急保障體系，形成行業(yè)與地方的整體聯(lián)動；第三，進一步修訂機場航班運行保障標準、航空公司航班正常運行標準和空管運行效率標準。這些標準與其他的行業(yè)標準有不統(tǒng)一之處，造成相同作業(yè)但標準不同的情形。因此，應(yīng)當(dāng)將相同作業(yè)標準統(tǒng)一。

（三）進一步推行航班運行協(xié)同決策系統(tǒng)（CDM）

實現(xiàn)空管、機場和航空公司等相關(guān)單位信息共享是協(xié)同治理航班延誤的核心，這要求有更好的進行信息共享的技術(shù)手段。CDM（協(xié)同決策機制）正處于大力推廣階段。航空局于2017年8月發(fā)布《關(guān)于進一步統(tǒng)籌推進機場協(xié)同決策（A-CDM）建設(shè)的通知》，要求行業(yè)各單位進一步統(tǒng)籌推進機場協(xié)同決策（A-CDM）建設(shè)。A-CDM系統(tǒng)可以快速匯總來自機場、航司、空管等各部門數(shù)據(jù)，經(jīng)過處理后再分發(fā)給各部門，成為機場、航空公司等各部門進行科學(xué)調(diào)配、相互支持的樞紐。近日，航空局又正式發(fā)布《機場協(xié)同決策（A-CDM）實施規(guī)范》試運行通知，并要求超3千萬級機場必須于今年完成A-CDM建設(shè)。

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