績效導(dǎo)向下國庫工作改革現(xiàn)存問題及對策

李文英 程澤宇

【摘 要】黨的十九大提出，要加快建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，并全面實施預(yù)算績效管理的要求。論文對人民銀行國庫部門在加強預(yù)算績效管理的大環(huán)境下進行的改革后的工作現(xiàn)狀及問題進行剖析，通過與國外發(fā)達國家對比，為更好地完善國庫部門的預(yù)算績效管理工作提出建議。

【Abstract】The 19th CPC National Congress has put forward the requirements of speeding up the establishment of a comprehensive， standardized， transparent and scientific budget system， and fully implementing the budget performance management. This paper analyzes the current situation and problems of the national treasury department of the People's Bank of China after the reform under the environment of strengthening budget performance management. Through the comparison with developed countries， some suggestions are put forward to improve the budget performance management work of the national treasury department.

【關(guān)鍵詞】預(yù)算;績效;國庫;改革

【Keywords】 budget; performance; national treasury; reform

【中圖分類號】F812? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2018）12-0084-02

1 預(yù)算績效管理概述

1.1 預(yù)算管理的研究背景

2003年《黨的十六屆三中全會》建立了預(yù)算績效評價體系，推進了績效評價試點工作，探索提高財政資金使用效益的新途徑;2005《中央部門預(yù)算支出績效管理辦法（施行）》，對中央部門績效評價試點工作進行了引導(dǎo)和規(guī)范;2011財政部印發(fā)了《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，提出了建立健全“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機制;2012年9月財政部出臺了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》，圍繞“建立機制、完善體系、健全智庫、實施工程”重點工作推進了預(yù)算績效評價工作要求;2013年財政部發(fā)布了《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》，對預(yù)算績效評價共性指標體系框架給予了參考性意見;2014年《中華人民共和國預(yù)算法》著重強調(diào)了績效管理，明確了各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循講求績效原則;2015年，財政部制定了《中央部門預(yù)算績效目標管理辦法》，加強了預(yù)算績效目標管理科學(xué)性、規(guī)范性和有效性。

1.2 預(yù)算績效管理的主要內(nèi)容

第一，績效目標管理?？冃繕耸侵肛斦A(yù)算資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果，是建設(shè)項目庫、安排部門預(yù)算、實施績效監(jiān)控、開展績效評價等的重要前提和保障。第二，績效運行跟蹤監(jiān)控管理。對績效目標運行情況進行監(jiān)督跟蹤管理是預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，可有效避免績效運行目標與預(yù)期目標偏離情況。第三，績效評價實施管理。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，需對預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果進行預(yù)算評估，是預(yù)算績效管理的核心，可以通過績效評價實施管理，重點評價其產(chǎn)出和結(jié)果的經(jīng)濟性、效率性和效益性。第四，績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理?？冃гu價結(jié)果的反饋幫助預(yù)算執(zhí)行單位更好地進行管理制度和管理措施的完善改正，這也是年度編制預(yù)算的重要依據(jù)。

2 績效導(dǎo)向?qū)鴰旃ぷ鞲母锏挠绊?/p>

隨著我國財政改革的不斷深化，以預(yù)算績效管理為突破口，特執(zhí)行國庫集中支付系統(tǒng)改革，不僅建立和完善了財政國庫管理制度，同時加強了對預(yù)算績效目標的監(jiān)控和管理水平，提高了財政資金的使用效益。石嘴山市自2003年實行國庫集中支付系統(tǒng)改革以來，將預(yù)算管理資金、專戶管理資金和往來資金全部納入財政國庫集中支付管理。2013年12月石嘴山市中心支庫全面執(zhí)行國庫支付電子化管理系統(tǒng)，不斷推進國庫集中支付改革。改革后的國庫集中支付資金總額和筆數(shù)不斷上升，2017年支付總額為由394264萬元、支付筆數(shù)為57878筆，分別較2013年增長了6.7%、31.7%。其中，直接支付比例由75.2%減少到62.7%，授權(quán)支付比例由24.8%增加到37.3%。

截至2017年，全市151家預(yù)算單位納入集中支付電子化管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了全市預(yù)算單位的覆蓋，財政動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)也上線運行，對預(yù)算執(zhí)行進行追蹤監(jiān)控。系統(tǒng)內(nèi)可查詢每工作日所進行撥款的歷史記錄，提高了預(yù)算執(zhí)行信息的完整性，為預(yù)算執(zhí)行帶來方便的同時鞏固了系統(tǒng)安全性，筑牢財政資金安全防線。

據(jù)2017年監(jiān)測管理數(shù)據(jù)顯示，預(yù)算違規(guī)使用量從2013年的5799筆減少到2017年的325筆。

3 績效導(dǎo)向下國庫工作改革后仍存在的問題

我國公共財政體系日漸完善，雖通過預(yù)算績效管理較好地完成了由重“分配”向重“管理”轉(zhuǎn)變，但在社會經(jīng)濟等多方面限制下，預(yù)算績效管理方面尚處于初級階段，與發(fā)達國家仍有所差距。通過對比國外的先進經(jīng)驗，為我國國庫在績效導(dǎo)向下進一步改進提出完善措施，如發(fā)達國家大都著力構(gòu)建高效、負責(zé)的政府，根據(jù)該目標所衍生的預(yù)算績效管理體系也隨之規(guī)范，擁有與之配套的改革及健全的法律保障，不僅完善了部門預(yù)算管理制度、明細預(yù)算管理框架、細分各部門預(yù)算管理職責(zé)，還全程監(jiān)督財政資金以方便進行績效評價。相較于此，我國的預(yù)算績效管理中國庫集中支付系統(tǒng)仍存在較多問題。

3.1 國庫監(jiān)督職能尚未完全發(fā)揮，后續(xù)追蹤無法實現(xiàn)

國庫集中支付系統(tǒng)上線以來，加入系統(tǒng)的預(yù)算單位逐年增多，但仍未完全覆蓋，依舊存在部分單位或部門尚未加入系統(tǒng)或單位的某些收支業(yè)務(wù)未納入國庫集中制度管理范圍的問題，國庫支出系統(tǒng)未能全部進行監(jiān)控，加之財政專戶的大量存在，使得國庫監(jiān)督職能未能完全發(fā)揮。國庫集中支付系統(tǒng)雖初步對資金的撥付渠道進行了規(guī)范，但無法管理調(diào)節(jié)資金的使用信息和用途。且資金撥付后，國庫的監(jiān)督效力也隨之失效，無法實時監(jiān)控資金支付使用和運轉(zhuǎn)情況，預(yù)算管理的事后審計監(jiān)督、績效評價之間存在監(jiān)管時滯，對違規(guī)行為的發(fā)現(xiàn)和處置時間延后，未能全面發(fā)揮國庫在預(yù)算績效管理中所賦予的監(jiān)督職能，對預(yù)算績效實行成果不能提供確鑿依據(jù)，無法為后續(xù)的預(yù)算編制和管理提供有效信息。

3.2 預(yù)算單位多且雜，信息化建設(shè)緩慢，系統(tǒng)管理失效

財政直接支付或授權(quán)支付，都需通過國庫部門人工審核與審批。預(yù)算單位的多、雜和預(yù)算信息的繁多導(dǎo)致國庫部門無法快速提取有關(guān)預(yù)算的重要信息，另因財政部門的預(yù)算指標管理軟件不對國庫部門開放，無法直接進行有關(guān)預(yù)算信息的查詢與搜索，可能造成財政清算未能及時進行撥款，且臨時性預(yù)算支出時有發(fā)生，無法依托文件查明是否符實、是否真實合規(guī)，只能按財政支付要求撥款，故無法履行管好政府“錢袋子”的職責(zé)，未真正貫徹“先有預(yù)算后有支出、沒有預(yù)算不支出”的原則。且因國庫部門電子化改革進程緩慢無法與財政部門信息化建設(shè)水平相匹配，現(xiàn)行系統(tǒng)無法進行文件傳導(dǎo)等功能，對預(yù)算單位撥款的及時性造成負面影響，使真正有目的、有需求的緊急資金無法撥付，造成資金掛賬現(xiàn)象。

3.3 相關(guān)法律法規(guī)無法與國庫相關(guān)改革協(xié)同配套，存在滯后性

國庫集中支付改革不僅要求國庫加強對國有資金的監(jiān)管、預(yù)測和分析，還要求國庫對有關(guān)預(yù)算名目的資金進行審核撥付。新《預(yù)算法》、《國家金庫條例》等相關(guān)法律對人民銀行國庫部門在預(yù)算收支核算中的地位進行了明確，也對國庫部門所履行的職責(zé)進行了強調(diào)，但從本質(zhì)上其未對國庫部門的資金監(jiān)管和預(yù)算單位的管理進行明確細化，未提供準確依據(jù)，使得國庫部門對不符合預(yù)算法規(guī)的預(yù)算單位撥款無法可依，且有關(guān)國庫集中支付的規(guī)章制度也明顯具有滯后性，不能對國庫集中制度發(fā)展提供有力幫扶，影響了國庫職能的發(fā)揮，無法全面實施預(yù)算績效管理。

4 相關(guān)對策建議

4.1 加強信息全監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，健全國庫監(jiān)控體系

可健全國庫單一賬戶體系，對部分可合并的預(yù)算單位進行清理，加強預(yù)算嚴肅性和規(guī)范性，進一步細化預(yù)算科目及明細，增強預(yù)算的科學(xué)性和透明度。同時加快推進預(yù)算單位清算撥款系統(tǒng)建設(shè)和國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)改革，動態(tài)監(jiān)控預(yù)算單位使用財政資金所進行的全部活動，實時反映預(yù)算單位的所有支付行為，設(shè)置相關(guān)預(yù)警指標，對不符合預(yù)算指標的資金劃撥予以系統(tǒng)提示或自動報警，以便國庫人員查詢核對，對相關(guān)的問題進行監(jiān)督處理，以每年的國庫監(jiān)督成效來為下一年預(yù)算編制做鋪墊。

4.2 推進財稅庫銀系統(tǒng)橫向聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)國庫系統(tǒng)管理

加速推進國庫系統(tǒng)電子化建設(shè)，提高國庫現(xiàn)代化信息管理水平，確保資金及時撥付，避免人為因素導(dǎo)致的文件欠缺或資金掛賬。深入推進財政、銀行、國庫、預(yù)算單位之間的橫向聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)財稅庫銀信息共享，建成財政國庫管理系統(tǒng)一體化，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)可查詢、可搜索預(yù)算單位及相應(yīng)文件。預(yù)算編制中，可派遣國庫專人參與預(yù)算編制，提高對預(yù)算的理解和認知，保證預(yù)算撥款符合預(yù)算編制。對臨時性撥款應(yīng)貫徹“有據(jù)可依”，真正貫徹“先有預(yù)算后有支出、沒有預(yù)算不支出”原則，提高預(yù)算編制和預(yù)算實行的精確性。

4.3 優(yōu)化法制環(huán)境，提高法庫配套

可積極向財政部門提出修訂完善《預(yù)算法》建議，制定符合當(dāng)下所實行的績效管理辦法的相關(guān)規(guī)定，進一步明確細化我區(qū)國庫履行的職責(zé)與監(jiān)管方向，使國庫有法可依，也可對國庫資金管理方式、資金運行程序、支付憑證等進行系統(tǒng)化規(guī)定，同時，提高預(yù)算單位、代理銀行對預(yù)算資金使用的違規(guī)成本，側(cè)面用利益激勵和約束代理人的行為，以加強對預(yù)算的管理。