我國縣鄉(xiāng)政府事權(quán)劃分存在問題的原因分析

段修國

我國縣鄉(xiāng)政府事權(quán)劃分的現(xiàn)狀是既往經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的直接反映，又是下一步上層建筑調(diào)整的直接工作對象。在這一根本判斷下進(jìn)行原因分析的過程，就是理解其合理性的過程。因此需要在總體框架下、發(fā)展進(jìn)程中予以把握，為下步改革目標(biāo)確定及路徑選擇提供基礎(chǔ)。

一、壓力體制下的博弈

本研究將黨關(guān)于行政體制改革目標(biāo)的描述“治理體系與治理能力現(xiàn)代化”通俗解釋為無產(chǎn)階級政黨為人民服務(wù)的意愿在服務(wù)效率上的追求，是審慎而穩(wěn)妥的——這種界定符合中國共產(chǎn)黨黨章的本意，也符合我國行政體制改革的實(shí)踐。簡言之，在中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)下的各級政府非但不可以否認(rèn)對于行政效率的追求，反倒應(yīng)該自覺追求。那么在如何提升各自效率上，各級政府的具體出發(fā)點(diǎn)和策略自然會(huì)發(fā)生互動(dòng)關(guān)系。博弈論因此而適用于透視分析我國縣鄉(xiāng)事權(quán)劃分所呈現(xiàn)出的問題。

（一）上級主導(dǎo)。博弈論用以解析我國的單一制國家形態(tài)及壓力體制行政管理模式有兩個(gè)要素：上級政府和下級政府。在這對關(guān)系中，上級政府是處于主導(dǎo)地位的，這決定了博弈的本質(zhì)和表現(xiàn)形式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，地方政府受中央政府的高度調(diào)控支配，儼然成為中央政府的派出機(jī)構(gòu)和中央政策的執(zhí)行者，缺乏獨(dú)立利益和主體意識，扮演著中央政府在地方上的“代理人”角色。分權(quán)制改革以來，地方政府作為國家行政序列的重要環(huán)節(jié)，不再只是垂直權(quán)力體系的一個(gè)傳遞層次，更是轄區(qū)政治經(jīng)濟(jì)的代表者和決策者，逐步成為市場經(jīng)濟(jì)條件下相對獨(dú)立的利益主體。同時(shí)，下管一級的政府管理體制沒有改變，憲法和法律規(guī)定的兜底條款——地方各級政府都有義務(wù)承擔(dān)“上級人民政府交辦的其他事項(xiàng)”。根據(jù)《憲法》和《地方組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有7項(xiàng)職權(quán)，但在實(shí)際運(yùn)行中，這7項(xiàng)職權(quán)往往被泛化，“其他事項(xiàng)”因?yàn)橥庋由献顝V因而逐漸變得分量最重了。在這種情況下，往往是上級政府挑選過后的事權(quán)自然劃分到下級政府。

（二）下級博弈。下級政府在事權(quán)劃分上的被動(dòng)性因應(yīng)性催生了“隱瞞沖動(dòng)”和“等待最優(yōu)”兩種情況。所謂隱瞞沖動(dòng)是指利用信息不對稱避免上級對下級的透視。中國改革開放起點(diǎn)的安徽省小崗村實(shí)行“包產(chǎn)到戶”，一開始就是瞞著上級悄悄進(jìn)行的，這一模式具有十分耐人尋味的意蘊(yùn)。簡言之，必要的信息隱瞞本質(zhì)上是下級政府在為保護(hù)自己的工作空間而承擔(dān)的必要風(fēng)險(xiǎn)。所謂等待最優(yōu)是指在職責(zé)確認(rèn)方面下級政府的優(yōu)選策略。嚴(yán)格意義上說，在單一制體制下上級政府有可能把任何一項(xiàng)職責(zé)指定給下級政府承擔(dān)，下級政府因此沒有選擇的權(quán)利。因此，在職責(zé)方面，下級政府僅僅接受上級的指定就已然忙之不迭，主動(dòng)承擔(dān)的積極性自然消失了。同時(shí)，為了保證自身精力的有效使用，下級政府大多采取了擱置部分職責(zé)不予履行的策略。隱瞞沖動(dòng)和等待最優(yōu)兩者在不同的壓力體量下，比例也有不同。隱瞞沖動(dòng)常常還有創(chuàng)造政績的效用，而等待最優(yōu)大多只是避免追責(zé)的無奈，因此當(dāng)“一票否決”的考核模式形成泛濫之勢，基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接出現(xiàn)了隱瞞沖動(dòng)應(yīng)用于防御性工作領(lǐng)域的情況，如瞞報(bào)安全生產(chǎn)事故或社會(huì)穩(wěn)定狀況，僅僅在考核的指揮棒下應(yīng)付度日，進(jìn)取性職責(zé)和服務(wù)性職責(zé)大面積落空，政績考核可視范圍之外的職責(zé)喪失了履行動(dòng)力和履行資源，發(fā)展成為一句空話。

在這種情況下，縣鄉(xiāng)政府事權(quán)劃分用于合作面向社會(huì)進(jìn)行公共管理提供公共服務(wù)的意蘊(yùn)基本不能實(shí)現(xiàn)了。

二、市場進(jìn)程中的呈現(xiàn)

改革開放的進(jìn)程就是市場經(jīng)濟(jì)體制逐步確立的進(jìn)程，在這個(gè)進(jìn)程中，政府間橫向關(guān)系和縱向關(guān)系都遵從于政府和市場的關(guān)系演進(jìn)這個(gè)大線索。簡言之，政府和市場的邊界在哪里還沒有確定的情況下，政府內(nèi)部的權(quán)力縱橫劃分都是下一級的命題。政府間縱向事權(quán)劃分的實(shí)質(zhì)是政府與市場關(guān)系調(diào)整在上下級政府職責(zé)上的體現(xiàn)。市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)展、越被認(rèn)可和尊重，市場要素越活躍，政府事權(quán)劃分的要求就越迫切。

（一）對于市場經(jīng)濟(jì)態(tài)度的演進(jìn)。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，到確立“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”，再到確定“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”，經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)的過程，是實(shí)踐和理論互相印證和拓展的過程。改革開放40年來，粗略地看，每當(dāng)政府強(qiáng)化主導(dǎo)或干預(yù)，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就出現(xiàn)波折，就出現(xiàn)全局性的經(jīng)濟(jì)低效（含經(jīng)濟(jì)過熱型低效），每當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)低效，政府就按捺不住干預(yù)的沖動(dòng)。在這樣的波動(dòng)中，公共服務(wù)供給的質(zhì)和量都成問題，因此不可以將這個(gè)問題歸咎于政府事權(quán)劃分的缺失。

（二）政府與市場關(guān)系認(rèn)識演進(jìn)。在確定“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”之前，上級政府把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任或追求按照慣例的壓力型行政管理體制運(yùn)作模式分解給下級政府，合情合理合法合慣例，因此可以推定這樣的“主導(dǎo)市場”而非“市場主導(dǎo)”的資源配置模式所需要?jiǎng)佑玫男姓Y源及其效率。政府事權(quán)劃分的實(shí)質(zhì)矛盾就成了行政管理體制回答經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)拷問的必修課。這個(gè)進(jìn)程之中，甚至中央政府和地方政府的事權(quán)劃分都是沒有明確思路、沒有提上日程的。

（三）事權(quán)劃分提上日程。行政管理的基本實(shí)踐反復(fù)證明，管理的低效和服務(wù)的缺失是伴生、同步的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾、行政管理效率的矛盾、社會(huì)公共服務(wù)的矛盾，可以疊加爆發(fā)，此時(shí)的表現(xiàn)就是各類群體性事件（含網(wǎng)絡(luò)輿論群體性熱點(diǎn)）不斷。按照遞進(jìn)次序而言，群體性事件一般經(jīng)歷民情到民怨到民憤的過程而爆發(fā)。理論上講，民情必始于基層，基層政府履職情況優(yōu)良則必不至于發(fā)展成為群體性事件。正是在這個(gè)意義上，廣義政府的履職效率提上日程，基于明確事權(quán)的高質(zhì)量發(fā)展支持和高質(zhì)量公共服務(wù)成為重要課題，此時(shí)作難的反倒成為上級政府，因?yàn)槿绾慰茖W(xué)而又克制地向下級政府配置事權(quán)決定著下級政府履職效果。

三、改革模式上的限制

鄧小平同志說“改革是一場革命”，其強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)在于創(chuàng)新性和突破性。但改革畢竟不同于革命行為，它所秉持的是一以貫之的穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，而正是進(jìn)取與謹(jǐn)慎的共同作用，讓我國的改革呈現(xiàn)出了特有的模式?，F(xiàn)有的縣鄉(xiāng)政府事權(quán)劃分模糊隨意等情況同這個(gè)改革模式直接相關(guān)。

（一）改革開放初期的“摸石頭過河論”。這個(gè)論題要解決的是要不要改革開放的問題，要不要等取得了完全的思想一致再改革開放的問題，其實(shí)質(zhì)是“不爭論”。解決了歷史問題的策略隨著時(shí)間推移變成了歷史問題。從理論上說，凝聚改革共識是一個(gè)意識層面的問題，而進(jìn)行改革開放是一個(gè)實(shí)踐層面的問題，摸石頭過河的試對/試錯(cuò)改革模式應(yīng)該沒有問題，可以永久循環(huán)下去。但問題的關(guān)鍵是碎片化的改革帶來了整體性的阻力，改革越到后面越左右掣肘、無法施展，規(guī)范性文件形容為“硬骨頭”“深水區(qū)”。某種意義上說，縣鄉(xiāng)政府事權(quán)劃分所呈現(xiàn)的問題，都有改革的碎片化方面的因素。最直接的原因是針對財(cái)政包干體制下財(cái)政總收入中央比例過低等問題，1994年我國實(shí)行了分稅制財(cái)政體制改革。這次改革是建國以來調(diào)整利益格局最為明顯、影響最為深遠(yuǎn)、成效最為顯著的一次。朱镕基總理表示，分稅制改革的意義怎么強(qiáng)調(diào)都不過分。但是，我國的分稅制改革并未完全到位，制度設(shè)計(jì)的初衷并未完全落地，后續(xù)諸多難題皆源于此?？h鄉(xiāng)政府事權(quán)劃分中的支出責(zé)任不匹配問題就是例證。

（二）改革分級推進(jìn)，縣鄉(xiāng)銜接不同步。我國歷次政府機(jī)構(gòu)改革均由中央政府貫通到縣級政府，而因?yàn)椴町愋蕴蟛荒懿扇〗y(tǒng)一模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的未能同步部署。這樣就出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)所面臨的上級政府組成部門（即“條條”）不斷變化的情況，這在兩者的權(quán)力鏈條上就出現(xiàn)了難于用法規(guī)規(guī)章等形式進(jìn)行穩(wěn)定性的約定和描述的情況。簡言之，即便某一次機(jī)構(gòu)改革某個(gè)縣級政府部門撤并了，只要相關(guān)工作職責(zé)還在，縣級政府就完全有可能用慣例協(xié)約乃至口頭的方式指定給鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行，此時(shí)即便曾經(jīng)有過事權(quán)劃分的明確規(guī)定，依據(jù)工作反過來修訂文件也喪失了對縣鄉(xiāng)兩級政府的吸引力。

（三）基層民主未充分發(fā)育。農(nóng)村實(shí)行村民自治在制度設(shè)計(jì)上具有深刻用意，最主要的收益之一是行政資源的節(jié)約。而基層民主如果不能充分發(fā)展，那么村民自治要么失去實(shí)質(zhì)內(nèi)容，村民仍然需要事多面廣人少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來治理;要么村民自治變成農(nóng)村宗族勢力或黑惡勢力的舞臺，和基層政府的執(zhí)政過程相抵牾乃至沖突。另外一個(gè)比較普遍的情況是村民自治組織行政化，乃至有的地方因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)管理幅度的問題而采取劃片管理（稱管區(qū)）的方式對農(nóng)村進(jìn)行管理。在這樣的情況下，縣鄉(xiāng)政府事權(quán)的劃分就難以明確并且做到權(quán)責(zé)一致，為各項(xiàng)臨時(shí)性突擊性任務(wù)配備穩(wěn)定的財(cái)政事權(quán)清單式支持。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)政府 事權(quán)劃分 原因