農(nóng)村土地確權(quán)實踐中存在的問題及優(yōu)化路徑

呂毅軒 薛龍義

（山西師范大學地理科學學院，山西 臨汾 041004）

土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證,是當前我國農(nóng)村進行的重大制度改革,是我國土地管理制度的重要環(huán)節(jié).是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求[1]。土地權(quán)益問題是農(nóng)民最關(guān)心的問題，由于歷史遺留問題多而雜，造成我國農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系混亂，矛盾、糾紛重重，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，而此次承包地確權(quán)將重點解決承包地塊面積、位置、四至等模糊問題，全面落實承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書到戶，充分保障并維護農(nóng)民的切身利益。最終形成產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場創(chuàng)造條件，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化新格局[2]。

1 農(nóng)村土地確權(quán)實踐中存在的問題

土地確權(quán)可以使土地權(quán)屬關(guān)系清晰化,促使政府簡政放權(quán),并有力的促進土地流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展,但在其實施過程中仍存在一些問題,主要有以下幾方面:

1.1 歷史遺留問題多而復雜,給土地確權(quán)工作增加了難度

1994年二輪土地承包時,由于第二輪土地承包很多都是延續(xù)了第一輪土地承包關(guān)系,并沒有對承包地重新進行測量,因此造成二輪延包后遺留的歷史問題較多且復雜[3]。加之當時農(nóng)業(yè)稅未被廢除,農(nóng)民負擔重,為了少交農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)村提留統(tǒng)籌費,并沒有按實際人均畝數(shù)登記在冊,一戶如此，戶戶效仿，使得實際確權(quán)面積遠遠大于家庭承包土地面積，隨著社會的發(fā)展土地不斷被征占,私自改變承包地用途,在自家承包地上修建房屋等情況也大量存在,如何確定這些農(nóng)戶確權(quán)面積值得探討。

1.2 農(nóng)戶對土地權(quán)證認識不足，參與積極性不高

雖然在大力推進城鄉(xiāng)一體化，但不的不面對目前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實，由于城鄉(xiāng)之間發(fā)展水平的差異，大量農(nóng)村青年勞動進城務(wù)工，留守在農(nóng)村的基本上都是文化素質(zhì)較低的老年人及未成年人,他們最關(guān)心的是土地流轉(zhuǎn)金額的限制、土地被征占之后的補償?shù)戎苯永鎲栴}，未能從本質(zhì)上認識土地權(quán)證的作用以及實施土地確權(quán)的積極意義，將自己切身利益的維護放在了相關(guān)政府部門及測繪人員身上，沒有意識到這項工作實則是國家在為農(nóng)民謀權(quán)益，因而對土地確權(quán)不重視，缺乏積極性，直接增加了土地確權(quán)工作的阻力。

1.3 “四荒”土地確權(quán)難以落實

很多農(nóng)村地區(qū)有大量的荒山、荒丘、荒灘、荒溝（簡稱“四荒”），一些農(nóng)民在沒有與村集體組織簽訂合同的情況下擅自耕作，這雖然有利于荒地的開發(fā)，但如今在土地確權(quán)工作全面開展下，這些本無人問津的“四荒”土地的權(quán)屬問題便成了必須要解決的現(xiàn)實問題，那么如何給這些荒地確權(quán)也成為工作中的重點和難點，因為相關(guān)法律政策中并沒有明確規(guī)定“四荒”確權(quán)問題，若要以“先占為先”的原則確權(quán)，顯然有失確權(quán)的公平性，不利于土地確權(quán)工作的展開，若不確權(quán)，則會打擊開發(fā)荒地的積極性，從而造成“四荒”土地重新閑置。

1.4 技術(shù)及費用問題影響土地確權(quán)工作的質(zhì)量

土地確權(quán)工作的順利執(zhí)行需要先進的勘察和測繪技術(shù)[4]，較之農(nóng)村需要確權(quán)的面積來說，我國相關(guān)測繪技術(shù)人員存在大量缺口，為了能在規(guī)定時間內(nèi)完成工作，很多地區(qū)都是依靠當?shù)匦姓块T人員或者是“就地取材”聘請一些當?shù)剞r(nóng)民等非專業(yè)人員開展工作，且往往兩三個人擔負著整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有確權(quán)工作，再加之一些政府部門不愿拿出或以資金為條件來監(jiān)督確權(quán)工作的進度，必須規(guī)定時間內(nèi)完成一項工作給相應(yīng)的資金，勘察測繪是整個土地確權(quán)工作的基礎(chǔ)，在時間、人力、物力、財力都不充裕的情況下，其工作的質(zhì)量可想而知，必然影響確權(quán)的精準度，雖暫時按時完成了工作，但是為以后留下了巨大的隱患。

1.5 各級工作人員責任意識不強，工作機制不明確

很多地區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級集體經(jīng)濟組織成員對確權(quán)工作責任意識不到位，工作機制不明確、不健全，全權(quán)委托給中標單位測繪人員，對確權(quán)工作不重視，認識不足，不明白自己的工作是什么，在農(nóng)民對測繪工作產(chǎn)生意見或糾紛時未能及時出面協(xié)商解決，亦或是“推皮球”工作，將本該自己部門的工作任務(wù)與責任推脫到其他部門，為了交差草草了事，往往在確權(quán)工作的最后階段才開始意識到工作的緊迫性。

1.6 管理隊伍弱化，素質(zhì)較低，不利于成果維護使用

由于沒有建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營體系，土地確權(quán)、農(nóng)村“三資”監(jiān)管、承包糾紛調(diào)解仲裁等一直由農(nóng)經(jīng)部門承擔，任務(wù)量繁重經(jīng)常是無所不管，造成職能重疊、機構(gòu)臃腫、冗員較多，且確權(quán)辦人員都不具備確權(quán)工作的相關(guān)技術(shù)，難以勝任檢查驗收的工作，只能在工作中要求趕進度，尤其是驗收階段，一定程度上影響了土地確權(quán)工作的精準度。不利于確權(quán)工作數(shù)據(jù)匯交階段的成果維護。

2 土地確權(quán)實踐中存在問題的優(yōu)化路徑

2.1 嚴格堅持政策底線及村民自治

對于存在較多的權(quán)屬爭議等歷史遺留問題，盡可能在縣、鄉(xiāng)政府的指導下，召開村民小組會議，由村民小組各成員協(xié)商解決，村集體解決不了的再由縣、鄉(xiāng)級政府部門協(xié)調(diào)，同時要堅持三條政策底線：一是尊重史實，以二輪承包為基礎(chǔ)，增人不增地，減人不減地，不改變原有土地承包關(guān)系和合同起止年限；二是多不退，少不補，面積與原承包合同不符時，以此次實測面積為準；三是堅持大穩(wěn)定，小調(diào)整原則，成熟一戶確一戶，成熟一村確一村，疑難問題后期處理，不因個別存在矛盾的農(nóng)戶和村子而牽制整個土地確權(quán)工作。

2.2 加大宣傳度,提高農(nóng)戶參與的積極性

農(nóng)民的積極參與是確保土地確權(quán)工作質(zhì)量的重要環(huán)節(jié),應(yīng)把動員農(nóng)民的廣泛參與作為土地確權(quán)工作的重要方面[5]。要做到密切聯(lián)系農(nóng)民群眾，有糾紛及時調(diào)解，真正做到以維護農(nóng)民利益為首要原則，要農(nóng)民了解并認識到土地確權(quán)的核心是把農(nóng)民的權(quán)利還給農(nóng)民，從而最大限度提高農(nóng)民群眾參與的積極性，主動參與配合，自覺自愿加入到確權(quán)工作中來。

2.3 促進“四荒”開發(fā)

“四荒”問題是確權(quán)中的重難點，我國存在大量的“四荒”土地，這給確權(quán)工作增加了一定難度，造成了土地資源的浪費，且“四荒”土地大都連片分布，因此鼓勵新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，加強“四荒”土地開發(fā)，進行集約化利用，不僅可以提高土地資源利用率，緩解土地資源供需矛盾，還可以利用其發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、觀光旅游農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，豐富用地資源。同時也要加強對“四荒”土地的規(guī)劃管理，禁止鄉(xiāng)村組織不經(jīng)過合法手續(xù)私自轉(zhuǎn)讓或利用。

2.4 注重新技術(shù)、新方法的運用

地籍調(diào)查是土地確權(quán)的首要也是主要工作，應(yīng)注重新技術(shù)、新方法的運用，很多地區(qū)存在土地權(quán)屬關(guān)系混亂、面積爭議的問題，再加之資金和專業(yè)技術(shù)人員的短缺，造成測繪的結(jié)果不盡如人意，大范圍的反工，浪費人力、物力、財力，給確權(quán)工作平添許多不必要的阻礙，如果適當運用3s技術(shù)，不僅能提高測繪精度，還可以節(jié)約人力、物力，有效解決土地確權(quán)工作中的操作標準化問題，為國家相關(guān)統(tǒng)計累計科學、準確、全面的土地數(shù)據(jù)[4]。同時經(jīng)費方面盡可能做到隨支隨撥，不因經(jīng)費欠缺而阻礙工作進度。

2.5 加強責任意識，建立共同責任機制

加強縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及相關(guān)單位部門的責任意識，形成齊抓共管、全面推進的大格局，而不單單只是由各個測繪隊伍單方面工作，要明確各級相關(guān)部門的工作任務(wù)、責任及獎評究責措施辦法，讓每一個參與到確權(quán)工作中的人都認識到自己的工作任務(wù)及責任，在工作責任機制相對清晰的情況下，確權(quán)工作才能夠順利有序的進行。

2.6 強化隊伍建設(shè)，鍛造一支專業(yè)化的確權(quán)隊伍

一方面各級政府部門應(yīng)認清形勢，提高認識，把維護和保障農(nóng)民的切身利益放在首位，堅定不移的促進確權(quán)證書的頒發(fā)工作；另一方面，技能較高、技術(shù)過硬是土地確權(quán)工作的智力支撐，應(yīng)加強對確權(quán)隊伍相關(guān)人員的培訓，包括確權(quán)工作的流程、原則、制度及基礎(chǔ)技術(shù)設(shè)備的運用，也要自覺提高處理民眾糾紛的能力，多與農(nóng)民進行溝通，盡可能將糾紛矛盾將到最低。

3 農(nóng)村土地確權(quán)的積極意義

3.1 有利于維護和保障農(nóng)民的切身利益

明確承包地歸屬的過程也就是解決糾紛、化解矛盾的過程，農(nóng)村土地確權(quán)實際上是給土地上了一個“戶口本”，土地有了“戶口本”，解決了農(nóng)民的后顧之憂，成為了定紛止爭的有效依據(jù)，促進了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，增強了廣大農(nóng)民群眾推動改革的自覺性和主動性。

3.2 有利于農(nóng)民收入的持續(xù)增收

土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)，確權(quán)登記完成后，土地權(quán)屬問題清晰化，農(nóng)民便可以將自己的土地進行流轉(zhuǎn)，成功破解了“地拴人”的問題，農(nóng)民不僅可以得到土地流轉(zhuǎn)的收益，還可以得到外出務(wù)工的收益，成為土地支撐的“雙薪人”[6]。除此之外，還可以彌補農(nóng)村抵押品不足的問題，農(nóng)民可以通過抵押經(jīng)營權(quán)，從正規(guī)金融系統(tǒng)獲取生產(chǎn)資金，為其增加實質(zhì)經(jīng)濟效益。

3.3 有利于政府簡政放權(quán)

土地確權(quán)有利于明確農(nóng)業(yè)經(jīng)營各主體的利益關(guān)系，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責到位、自我管理、自負盈虧的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，而各主體利益關(guān)系的清晰也意味著政府相關(guān)部門權(quán)責問題的明確，有利于解決政府機構(gòu)職能重疊、機構(gòu)臃腫、人員冗余的問題，進而一定程度上縮減財政開支，提高行政機關(guān)的辦事效率，由此推進政府機構(gòu)簡政放權(quán)。

土地制度是農(nóng)村的根本制度，而土地權(quán)益是農(nóng)民群眾最大的權(quán)益。農(nóng)村土地確權(quán)工作已進入到最后的驗收階段，可以說農(nóng)村土地確權(quán)是農(nóng)村土地制度改革的又一次革新，農(nóng)村土地制度的演變實際上是農(nóng)民土地權(quán)益不斷加強的過程，是不斷強化農(nóng)民對土地的實際控制。縱觀歷史，必須著力做好農(nóng)村土地工作，解決好“三農(nóng)”問題的最根本問題，才能維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，保障國家長治久安。

[1]趙陽,李隆偉.農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證有關(guān)問題探討[J].蘭州大學學報(社會科學版),2017,45(01):1-7.

[2]于建嶸,石鳳友.關(guān)于當前我國農(nóng)村土地確權(quán)的幾個重要問題[J].東南學術(shù),2012,(04):4-11

[3]李云奇.農(nóng)地確權(quán)中歷史遺留問題及思考[J].新農(nóng)業(yè),2017,(15):54-56

[4]朱北仲.我國農(nóng)村土地確權(quán)中的問題與解決對策[J].經(jīng)濟縱橫,2015,(05):44-47.

[5]穩(wěn)步推進農(nóng)村土地確權(quán)登記 保障農(nóng)民權(quán)益維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定[N].人民政協(xié)報,2015-07-06(003).

[6]馬振勇,王韜,蘆楚涵,馬治國.農(nóng)村土地確權(quán)與促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意義分析 [J].農(nóng)機使用與維修,2017,(03):20-21.