PPP項(xiàng)目建設(shè)期存在問題及其應(yīng)對措施分析

朱忠明

安徽建工集團(tuán)有限公司 安徽 合肥 230031

引言

隨著PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的推廣，地方政府陸續(xù)推出各省的PPP項(xiàng)目，全國呈現(xiàn)一片繁榮的氣象，但是背后也逐漸暴露出PPP存在的一些問題，影響著PPP項(xiàng)目的可持續(xù)健康發(fā)展，急需解決。

1 PPP與BT區(qū)別

根據(jù)財(cái)金[2014]76號，PPP是由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。BT是政府利用非政府資金來進(jìn)行非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種融資模式。區(qū)別主要如下：

（1）運(yùn)營期以及運(yùn)營能力要求不同

BT項(xiàng)目沒有運(yùn)營期，無須運(yùn)營；PPP項(xiàng)目不僅有運(yùn)營期，而且考慮了投資人運(yùn)營能力。

（2）風(fēng)險責(zé)任不同

BT模式建設(shè)、融資風(fēng)險全部轉(zhuǎn)嫁到投資人身上；PPP模式中要求風(fēng)險共擔(dān)，降低了投資方的風(fēng)險。

（3）質(zhì)量要求不同

BT一般是施工單位建成移交完之后，滿足基本質(zhì)保期以后基本不再負(fù)責(zé)；PPP項(xiàng)目建設(shè)完工以后，后期還需要運(yùn)營，運(yùn)營期限一般10年以上，因此需加強(qiáng)全周期質(zhì)量管理[1]。

2 PPP項(xiàng)目建設(shè)期存在問題

（1）部分項(xiàng)目公司不允許引入股權(quán)基金

項(xiàng)目公司注冊資本金主要來源股東入股，由于投資額度較大，項(xiàng)目資本金一般不低于20%，社會資本方很難注入較多的資本金，因此，社會資本方引入基金公司或者基金公司發(fā)起設(shè)立一支基金，但是在實(shí)際操作過程中，由于政府方認(rèn)知度不同，有的項(xiàng)目公司允許基金引入，有不允許引入。

（2）監(jiān)理受托方是政府方還是項(xiàng)目公司

PPP項(xiàng)目合作方中，除了合同的社會資本方以及政府方外，存在著一個現(xiàn)場的監(jiān)理，它作為派駐工程項(xiàng)目負(fù)責(zé)履行委托監(jiān)理合同的組織機(jī)構(gòu)，履行監(jiān)督職能，其受托于政府還是項(xiàng)目公司，目前尚存在爭議。實(shí)際操作中，政府方、項(xiàng)目公司都可以招標(biāo)選定監(jiān)理單位的情況都存在。

（3）項(xiàng)目單價問題是費(fèi)率招標(biāo)還是清單招標(biāo)

隨著建筑行業(yè)招投標(biāo)制度的不斷推進(jìn)，工程招投標(biāo)制度逐漸完善，工程量清單已經(jīng)成為主流，但另一種招標(biāo)方式費(fèi)率招標(biāo)仍在某些建設(shè)領(lǐng)域存在，其適用的主要范圍是投標(biāo)的施工與設(shè)計(jì)同時進(jìn)行；設(shè)計(jì)圖紙不完善，工期緊張；在全部圖紙出具前需要施工等范圍。而目前建筑行業(yè)興起的PPP項(xiàng)目工程，正好滿足費(fèi)率招標(biāo)條件，但是實(shí)際操作過程中采用的仍然是清單招標(biāo)模式[2]。

（4）征地拆遷時效、約束及補(bǔ)償機(jī)制

大多數(shù)省份都有征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是由于拆遷涉及面廣、人口數(shù)量多、時間慢等方面的問題，在拆遷過程中，完全按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的很少，正常情況下都會超出標(biāo)準(zhǔn)。因此在項(xiàng)目施工過程中，征地拆遷的可控性不強(qiáng)，而且征地拆遷工作社會資本方只是出錢方，主要工作都是由政府方來主導(dǎo)，很難控制費(fèi)用和進(jìn)度。尤其對于PPP項(xiàng)目來說，征地拆遷緩慢不僅嚴(yán)重影響運(yùn)營期的政府付費(fèi)時間，也加大了項(xiàng)目公司融資成本。

（5）PPP項(xiàng)目質(zhì)保期與運(yùn)營期聯(lián)系

根據(jù)《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第四十條，在正常使用條件下，規(guī)定了建設(shè)工程的各自對應(yīng)的最低保修期限，質(zhì)保期自項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格之次日起計(jì)算，而PPP項(xiàng)目自竣工驗(yàn)收合格之日起PPP進(jìn)入運(yùn)營期，運(yùn)營期限一般10-30年，并且運(yùn)營的主體仍是PPP項(xiàng)目公司，因此建設(shè)期質(zhì)量的優(yōu)劣直接影響著項(xiàng)目的運(yùn)營期的維護(hù)成本。

（6）PPP專業(yè)人才稀缺，無法科學(xué)預(yù)判

在PPP模式推行過程中，由于其發(fā)展時間較短，并且各地項(xiàng)目PPP特點(diǎn)不同，社會資本方中真正能掌控和操作的專業(yè)人才較少，在項(xiàng)目前期投標(biāo)測算過程中，需要經(jīng)濟(jì)、管理等復(fù)合型人才；同時在投資過程中，與第三方審計(jì)單位溝通過程中，很難在審計(jì)單位面前占據(jù)主動地位，導(dǎo)致在清單談判處于被動地位[3]。

3 PPP項(xiàng)目建設(shè)期問題的應(yīng)對措施

（1）2014年11月29日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》第二條：社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。而基金公司是由經(jīng)中國證券監(jiān)督管理委員會批準(zhǔn)，在中國境內(nèi)設(shè)立，從事證券投資基金管理業(yè)務(wù)的企業(yè)法人。①基金公司首先從定義上二者定義滿足社會資本方條件；②基金公司與社會資本方也會簽訂合約關(guān)系，社會資本方仍是責(zé)任的最終承擔(dān)者；③基金公司作為社會資本方參與PPP項(xiàng)目目前尚無法律或政策性障礙，不過為消除政府方或債權(quán)融資方在項(xiàng)目資本金方面的顧慮，基金公司一般不直接作為社會資本參與項(xiàng)目采購，而是由較知名的基金管理公司另外發(fā)起設(shè)立一支基金再以股權(quán)投資或夾層投資的路徑中選社會資本，此操作有利于資金募集，同時也會保持在資金收益支付和退出渠道更具有靈活性。

（2）根據(jù)1995年12月15日實(shí)施的《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》第三條：本規(guī)定所稱工程建設(shè)監(jiān)理是指監(jiān)理單位受項(xiàng)目法人的委托，依據(jù)國家批準(zhǔn)的工程項(xiàng)目建設(shè)文件、有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和工程建設(shè)監(jiān)理合同及其他工程建設(shè)合同，對工程建設(shè)實(shí)施的監(jiān)督管理；根據(jù)2014年3月1實(shí)施的《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》的規(guī)定：實(shí)施建設(shè)工程監(jiān)理前，建設(shè)單位必須委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程監(jiān)理單位，并以書面形式與工程監(jiān)理單位訂立建設(shè)工程監(jiān)理合同。

鑒于以上監(jiān)理規(guī)定，監(jiān)理的職權(quán)，主要依據(jù)建設(shè)單位的授權(quán)，不僅體現(xiàn)在建設(shè)單位與監(jiān)理單位之間簽訂的委托監(jiān)理合同之中，還體現(xiàn)在作為建設(shè)單位與施工單位之間確定建設(shè)工程合同的條件。因此無論政府方在項(xiàng)目公司中是否參股，應(yīng)由項(xiàng)目公司與通過招標(biāo)方式選定的監(jiān)理單位簽訂委托監(jiān)理合同，監(jiān)理單位必須和項(xiàng)目公司簽訂監(jiān)理合同，但PPP項(xiàng)目中，鑒于政府方兼具行政主體與民事的雙重身份，政府可在政府招標(biāo)文件中明確要求選擇監(jiān)理單位時，采取何種招標(biāo)方式，確定政府方、項(xiàng)目公司、監(jiān)理三方的權(quán)利與義務(wù)，甚至監(jiān)理結(jié)果也需報相關(guān)政府部門審批或者備案等條件。

（3）在PPP項(xiàng)目實(shí)施工程中，存在設(shè)計(jì)沒有全部完成，施工與設(shè)計(jì)同時進(jìn)行；設(shè)計(jì)圖紙不完善；工期緊張；等情況，這些條件基本滿足了費(fèi)率招標(biāo)的一些理論要求；同時實(shí)際操作過程中也出現(xiàn)過費(fèi)率招標(biāo)的案例，如東莞市謝崗銀瓶創(chuàng)新園PPP項(xiàng)目在整個項(xiàng)目工程量不明確的前提下，恰當(dāng)選擇招標(biāo)模式，最終以費(fèi)率招標(biāo)方式確定中標(biāo)人粵海投資有限公司。因此在條件適宜的情況下，也可以選擇費(fèi)率招標(biāo)。

（4）為減少征地拆遷方面的難度，可以采取以下幾種方式：①參與執(zhí)行。有些項(xiàng)目或地區(qū)還沒有形成征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)，那么作為社會方可以要求參與標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商與制定。同時，在執(zhí)行過程中，社會資本可以主要參與征地拆遷的談判工作，了解工作難度與訴求，為政府方提出合理建議，提高效率。②費(fèi)用包干。與當(dāng)?shù)卣秸勁校鶕?jù)當(dāng)?shù)氐牟疬w標(biāo)實(shí)行包干費(fèi)用，對于超出部分費(fèi)用，則由政府方自行解決。③征地甩項(xiàng)驗(yàn)收。施工過程中，無法拆遷部分以甩項(xiàng)協(xié)議簽署的時間來確定這部分工程的竣工時間，其余工程應(yīng)另行通過辦理竣工驗(yàn)收的時間來確定。

（5）為減少因建設(shè)期施工質(zhì)量帶來的運(yùn)營期損失，有必要根據(jù)PPP項(xiàng)目自身特點(diǎn)，在不違背相關(guān)條例的條件下，設(shè)定與PPP運(yùn)營期相對應(yīng)的質(zhì)保期，通過延長質(zhì)保期來保證建設(shè)期質(zhì)量，從而降低運(yùn)營期長期運(yùn)營可能帶來的損失。

（6）社會方作為PPP的重要參與者，不僅要加強(qiáng)自身相關(guān)業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，及時關(guān)注財(cái)政部、發(fā)改委發(fā)布的PPP操作指南，還要不定期邀請PPP方面實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的專家開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)PPP人員的理論知識與操作實(shí)踐；加強(qiáng)校企合作，吸收先進(jìn)的專業(yè)知識；加大外部專業(yè)成才引進(jìn)，迅速提高人才隊(duì)伍建設(shè)[4]。

4 結(jié)束語

PPP項(xiàng)目施工過程中，無論是在理論上還是實(shí)踐過程中，都缺少成熟可靠的經(jīng)驗(yàn)借鑒，不可避免的出現(xiàn)爭議的問題，解決這些問題不僅需要國家層面制定相關(guān)制度，也需要對社會資本方依據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)建言獻(xiàn)策。同時，社會資本方也應(yīng)完善融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營一體化經(jīng)營模式，保證項(xiàng)目公司、施工企業(yè)獲取長期、穩(wěn)定的投資回報，實(shí)現(xiàn)建筑企業(yè)施工到投資轉(zhuǎn)型，走一條可持續(xù)發(fā)展的道路。

[1] 楊薇.如何讓工程項(xiàng)目變更流程明晰[J].建筑工人,2016,37(08):36-37.

[2] 鄭志勝.分析建設(shè)工程費(fèi)率招標(biāo)[J].四川建材,2015,41(02):281-283.

[3] 關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知[J].中國政府采購,2014,(10):35-36.

[4] 袁永博,葉公偉,張明媛.基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式融資結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究,2011,(03):91-95.