淺談城鄉(xiāng)規(guī)劃編制存在的問(wèn)題與對(duì)策
——以重慶市墊江縣為例

李波

（重慶市墊江縣規(guī)劃服務(wù)中心 墊江縣 408300）

城鄉(xiāng)規(guī)劃制定，既要考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)的需求，又要關(guān)注民生、生態(tài)等更基本更長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題，還要能夠統(tǒng)籌并合理確定一定時(shí)期內(nèi)的城鄉(xiāng)空間布局、城鎮(zhèn)發(fā)展方向和規(guī)模，協(xié)調(diào)各方面在發(fā)展中的關(guān)系，統(tǒng)籌安排好各項(xiàng)建設(shè)。因此，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的科學(xué)性對(duì)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。

1 墊江縣基本概況

墊江縣位于重慶市東北部，“上接巴渝之雄，下引夔門(mén)之勝”，距重慶主城區(qū)120km，幅員面積1518km2，人口97萬(wàn)，轄2街道、22鎮(zhèn)、2鄉(xiāng)，是重慶1h經(jīng)濟(jì)圈和渝東北翼的重要節(jié)點(diǎn)，渝川東部的陸上交通樞紐，素有“牡丹故里”、“千年古縣”的美稱(chēng)。2017年底，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值276.8億元。社會(huì)消費(fèi)品零售總額105億元。一般性公共預(yù)算收入19.5億元。城鄉(xiāng)常住居民人均可支配收入分別達(dá)31889元、13979元。圍繞生態(tài)宜居城市建設(shè)，規(guī)劃引導(dǎo)縣城常住人口增加到約20萬(wàn)人，縣城建成區(qū)面積突破17km2。

2 墊江縣城鄉(xiāng)規(guī)劃編制存在的問(wèn)題

近年來(lái)，按照“有規(guī)劃、有人管、依法管”思路，以“法定城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋”為抓手，狠抓規(guī)劃編制體系建設(shè)，先后完成城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃修改、控規(guī)整合、美麗山水城市等30余項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、文化路片區(qū)等重要片區(qū)城市設(shè)計(jì)以及24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃等一批規(guī)劃成果，基本構(gòu)建起以總體規(guī)劃為核心、詳細(xì)規(guī)劃為基礎(chǔ)、各專(zhuān)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃為支撐的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，但仍然存在以下不容忽視的問(wèn)題：

2.1 規(guī)劃系統(tǒng)性不夠

各類(lèi)規(guī)劃在空間管控要求的系統(tǒng)性上協(xié)調(diào)不夠，造成重大基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、人口等空間布局不一致，一旦項(xiàng)目落地，各類(lèi)規(guī)劃修改流程復(fù)雜、論證周期長(zhǎng)，增加項(xiàng)目建設(shè)與行政管理成本。

2.2 引領(lǐng)作用發(fā)揮不夠

各專(zhuān)業(yè)規(guī)劃自成體系，重目標(biāo)性編制、輕落地性保障，編制深度達(dá)不到項(xiàng)目實(shí)施要求，與城市規(guī)劃的融合度不夠，對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目選址以及城市整體功能布局、空間形態(tài)、品質(zhì)提升沖擊較大。

2.3 規(guī)劃宜居性不夠

墊江城市控規(guī)確定的居住類(lèi)凈用地總量約1000萬(wàn)m2，規(guī)劃居住建筑總規(guī)模約1938萬(wàn)m2（含已建），按人均建筑面積40m2換算，30km2建設(shè)用地范圍內(nèi)可供居住人口45萬(wàn)～50萬(wàn)人，每平方公里人口密度達(dá)2萬(wàn)人，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度偏高。

2.4 規(guī)劃調(diào)整隨意性大

建設(shè)單位對(duì)規(guī)劃方案的前期研究深度不夠，對(duì)城市公共利益和城市品質(zhì)考量不多，從規(guī)劃制定到竣工驗(yàn)收，規(guī)劃調(diào)整成為常態(tài)，申請(qǐng)隨意性大、次數(shù)多，造成行政管理成本增加。

2.5 規(guī)劃編制運(yùn)作機(jī)制不暢

規(guī)劃編制項(xiàng)目采用“低價(jià)中標(biāo)”，嚴(yán)重制約規(guī)劃編制質(zhì)量，對(duì)因工作需要開(kāi)展的規(guī)劃研究項(xiàng)目基本上無(wú)經(jīng)費(fèi)保障，導(dǎo)致規(guī)劃整體科學(xué)化水平滯后周邊區(qū)縣。

2.6 鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃編制保障乏力

因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，編制經(jīng)費(fèi)缺乏保障，造成市對(duì)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制實(shí)績(jī)考核難以完成，規(guī)劃管理人才隊(duì)伍急需加強(qiáng)。

3 提高城鄉(xiāng)規(guī)劃編制科學(xué)化水平的對(duì)策

3.1 強(qiáng)化規(guī)劃系統(tǒng)性

堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向和實(shí)施導(dǎo)向，高水平編制新一輪城市總體規(guī)劃。依法加強(qiáng)各類(lèi)規(guī)劃編制和審批管理，下位規(guī)劃無(wú)條件服從上位規(guī)劃。充實(shí)完善各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃，圍繞縣域、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級(jí)，法定規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、專(zhuān)業(yè)規(guī)劃三類(lèi)空間規(guī)劃體系，補(bǔ)齊村規(guī)劃不健全的短板。推進(jìn)“多規(guī)合一”落地法定化工作，構(gòu)建城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)空間管控規(guī)劃和其他規(guī)劃“多規(guī)合一”，做優(yōu)生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、建設(shè)空間，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)。

3.2 注重規(guī)劃前瞻性

加強(qiáng)城市發(fā)展前沿問(wèn)題研判，實(shí)施“城市雙修”工作，推動(dòng)停車(chē)難、交通擁堵、有山望不見(jiàn)山等“城市病”綜合解決。嚴(yán)控城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，下調(diào)城市整體容積率，推動(dòng)城市發(fā)展由外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式提升轉(zhuǎn)變。增強(qiáng)規(guī)劃“留白”意識(shí)，控制好各類(lèi)建設(shè)用地合理比例，全面保障城市交通、公用、公共服務(wù)等民生設(shè)施用地的有效供給。優(yōu)化城市功能布局，疏解現(xiàn)有城區(qū)功能，提升東部新區(qū)集聚功能。

3.3 維護(hù)規(guī)劃?rùn)?quán)威性

增強(qiáng)“規(guī)劃即法、守法如山”意識(shí)，重大規(guī)劃編制、項(xiàng)目選址、設(shè)計(jì)方案均應(yīng)提交縣規(guī)委會(huì)審議。涉及用地和空間布局的專(zhuān)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)經(jīng)縣規(guī)委會(huì)辦公室綜合平衡后納入控規(guī)管理。強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督，從嚴(yán)查處違法違規(guī)建設(shè)。制定我縣城鄉(xiāng)規(guī)劃目標(biāo)和實(shí)施狀況的評(píng)價(jià)制度，不斷發(fā)現(xiàn)城市發(fā)展中存在的問(wèn)題，依法完善規(guī)劃，動(dòng)態(tài)維護(hù)規(guī)劃。

3.4 嚴(yán)格空間形態(tài)管控

嚴(yán)格道路、濱水岸線(xiàn)、視線(xiàn)通廊等公共空間規(guī)劃管理，注重高鐵站前片區(qū)與三合湖片區(qū)道路的可達(dá)性設(shè)計(jì)，預(yù)控好牡丹大道與文筆大道、東方大道節(jié)點(diǎn)的交通組織形態(tài)。加大建筑立面色彩、材質(zhì)、屋頂?shù)确矫娴木C合治理，將有關(guān)內(nèi)容作為控規(guī)編制的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容，納入招拍掛出讓條件。建立控規(guī)管指標(biāo)、城市設(shè)計(jì)管形態(tài)的“雙控”機(jī)制，從空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性等方面統(tǒng)籌城市建筑布局，提升城市品質(zhì)。

3.5 彰顯城市特色風(fēng)貌

加強(qiáng)對(duì)牡丹文化、耕讀文化、康養(yǎng)文化的挖掘、保護(hù)、利用、弘揚(yáng)，把歷史文脈有機(jī)融入城鄉(xiāng)風(fēng)貌和美麗山水城市規(guī)劃之中，確保歷史文脈綿延相傳。嚴(yán)格生態(tài)紅線(xiàn)和山水綠本地管控，以明月山背景山體、城市連綿山體、城中湖等空間要素為特色，塑造具有高識(shí)別度的空間格局。加強(qiáng)臨山、濱水地區(qū)密度分區(qū)管控和建筑高度控制，逐步形成疏密有致的城市特色空間風(fēng)貌格局。

3.6 加大編制經(jīng)費(fèi)投入

切實(shí)完善縣級(jí)財(cái)政安排規(guī)劃經(jīng)費(fèi)的渠道和機(jī)制，增加規(guī)劃研究、城市設(shè)計(jì)和規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)投入，探索建立規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)計(jì)入土地成本機(jī)制，積極爭(zhēng)取市級(jí)安排的專(zhuān)項(xiàng)編制經(jīng)費(fèi)。

4 結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用”，明確指出了城市規(guī)劃的戰(zhàn)略地位。當(dāng)前，全縣正處于全面建成小康社會(huì)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段，規(guī)劃要盡可能地協(xié)調(diào)各個(gè)系統(tǒng)在用地、空間組織和建設(shè)活動(dòng)中的關(guān)系，妥善處理出現(xiàn)的矛盾，使整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)努力實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須科學(xué)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性、綜合性、整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性、特色性。只有如此，才能從根本上提高城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)化水平，解決規(guī)劃編制中存在的問(wèn)題，才能真正實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制作用，才能為建設(shè)山清水秀美麗墊江，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，創(chuàng)造高品質(zhì)生活，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)建成、六個(gè)顯著”，建設(shè)“三地一心一城”、推進(jìn)富民強(qiáng)縣升位提供規(guī)劃支撐和保障。