基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP類項(xiàng)目存在的問題與對(duì)策研究

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施供給不足對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制效應(yīng)越來越明顯，單靠政府的財(cái)政力量將無法滿足這些基礎(chǔ)設(shè)施所需的巨額投資，并且投入后政府還有可能承擔(dān)巨大的赤字風(fēng)險(xiǎn)。這都為國(guó)內(nèi)外社會(huì)資本以PPP模式參與城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)提供了良好的契機(jī)。

1 PPP在中國(guó)的誕生與現(xiàn)狀

毛澤東主席早在六十多年前就提出“社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)法則就是發(fā)展生產(chǎn)，保障需要，這是主要的、基本的，是起領(lǐng)導(dǎo)作用的經(jīng)濟(jì)法則”［1］。要搞好PPP類項(xiàng)目，一靠雄厚的資本積累和資本積聚；二靠強(qiáng)大的技術(shù)支撐和技術(shù)創(chuàng)新；三靠政府的有力保障和科學(xué)管理。PPP模式是政府管理與社會(huì)資本的高度合作關(guān)系，是政府為了增強(qiáng)公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)職能的供給效能與社會(huì)資本共同建立的一種利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期建設(shè)合作模式。PPP模式最早得到普遍應(yīng)用的地區(qū)是英國(guó)，在1992年就實(shí)現(xiàn)了75%的PPP市場(chǎng)份額。而中國(guó)政府推出PPP模式是在2014年，比英國(guó)政府推遲了二十多年的時(shí)間，其發(fā)展程度也參差不齊。自2014年起，全國(guó)各地掀起了一股PPP熱潮，從財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心公布的最新數(shù)據(jù)獲悉，截至2016年底，全國(guó)PPP項(xiàng)目庫錄入項(xiàng)目數(shù)量是1.1萬個(gè)，投總額度約為13.5萬億元，累計(jì)簽約的落地項(xiàng)目數(shù)量為1351個(gè)，投總額約2.2萬億元［2］，PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出井噴趨勢(shì)，社會(huì)資本參與我國(guó)PPP項(xiàng)目的熱情不斷提高。

2 PPP類項(xiàng)目的主要弱點(diǎn)

（1）專業(yè)能力限制。目前，PPP類項(xiàng)目缺乏全面的、系統(tǒng)的核心指導(dǎo)文件。由于專業(yè)性指導(dǎo)不到位、不及時(shí)、不靈活，導(dǎo)致各級(jí)政府與社會(huì)資本的融合缺乏理論依據(jù)和指導(dǎo)。對(duì)于這個(gè)問題，可以獲取目前一些公認(rèn)的成功經(jīng)驗(yàn)，予以完善與提高。例如：西安市的PPP示范培訓(xùn)，從PPP基金的運(yùn)作方式，項(xiàng)目篩選，功能作用，業(yè)務(wù)介紹，成果經(jīng)驗(yàn)，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，模式應(yīng)用，項(xiàng)目流程，信息平臺(tái)，交易結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行了全面的系統(tǒng)闡述，這就是一個(gè)很成功的PPP項(xiàng)目信息平臺(tái)，具有很好的參考借鑒意義。

（2）對(duì)象范圍過于廣泛。PPP類項(xiàng)目主要囊括了城市建設(shè)中的公共產(chǎn)品，如公路、橋梁、港口、車站、體育場(chǎng)館、公園等。關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的公共產(chǎn)品均應(yīng)該列出明確的產(chǎn)品名目，向全社會(huì)進(jìn)行公示。如河南省財(cái)政廳推出十大PPP項(xiàng)目簽約案例，涉及到教育、養(yǎng)老、文化、醫(yī)療、市政工程、環(huán)境保護(hù)和保障性安居工程等領(lǐng)域［3］。

（3）政府管理弱化。由于PPP類項(xiàng)目的建設(shè)周期較長(zhǎng)的特點(diǎn)，在短時(shí)期里不能明顯的顯現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。PPP項(xiàng)目如果不能在當(dāng)?shù)卣纹趦?nèi)如期完工，并立即顯現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的話，政府對(duì)項(xiàng)目的支持力度可能會(huì)有所折扣。各級(jí)政府“要以踏石留印，抓鐵有痕的勁頭，切實(shí)干出成效來，做到言必信，信必果”［4］，把PPP類項(xiàng)目這種新思路、新舉措變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，多做打基礎(chǔ)利長(zhǎng)遠(yuǎn)的事，多做有益于國(guó)計(jì)民生的事。

（4）民營(yíng)資本投入比例不高。就目前的PPP類項(xiàng)目市場(chǎng)情況來看，社會(huì)資本僅占據(jù)著百分之二十左右的總資本份額，這顯然是不夠的。還有大約百分之八十左右的資本投入空間，各級(jí)政府不得不以李代桃僵、移花接木的辦法，用民營(yíng)企業(yè)的牌子去參加招投標(biāo)活動(dòng)，但又從其他相關(guān)的對(duì)口國(guó)有企業(yè)拿出資金進(jìn)行運(yùn)作。這種現(xiàn)象在目前的現(xiàn)實(shí)中仍有一定程度的案例。其主要原因：一是缺乏相關(guān)可以參照遵循的法規(guī)法律，合作方利益無法得到保障，所以PPP類項(xiàng)目無社會(huì)資本敢于大膽簽約；二是PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)不專業(yè)，項(xiàng)目時(shí)效期較長(zhǎng)，越到項(xiàng)目后期就越難以付儲(chǔ)實(shí)施；三是民營(yíng)資本與國(guó)家資本的投入標(biāo)準(zhǔn)不匹配，社會(huì)項(xiàng)目資金找不到合適的合作方向與合作入口；四是金融支持力度不夠，融資成本太高，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)就無法持續(xù)。

3 PPP項(xiàng)目模式在應(yīng)用中的難點(diǎn)

（1）推廣PPP項(xiàng)目模式的第一個(gè)難點(diǎn)，就是市場(chǎng)基本容量小，資本積聚困難。凡PPP產(chǎn)品大多數(shù)是非盈利產(chǎn)品，例如：橋梁、鐵路、公路、圖書館、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等公益性項(xiàng)目或某些非盈利性項(xiàng)目。每一個(gè)項(xiàng)目都需要巨額資金，這么龐大的資金量就需求同大量的社會(huì)資本進(jìn)行合作，形成PPP項(xiàng)目基金。這種PPP項(xiàng)目基金可以運(yùn)用我國(guó)已經(jīng)使用過的國(guó)庫運(yùn)作方式，給予一定比例的利息或利潤(rùn)，且不征收這部分社會(huì)資本利息與利潤(rùn)的所得稅。只有這樣社會(huì)資金才會(huì)容易抱成拳頭，形成統(tǒng)一的力量，在資金鏈條上源源不斷的PPP項(xiàng)目產(chǎn)品供給充足的資金。在PPP項(xiàng)目基金籌資模式下，可以實(shí)行股份制模式運(yùn)營(yíng)方式經(jīng)營(yíng)PPP類項(xiàng)目，用股份制的股份多少來獲取PPP項(xiàng)目基金控股權(quán)，包括股份認(rèn)領(lǐng)、使用、分配、清算等方面的權(quán)力。筆者建議，每一個(gè)PPP項(xiàng)目需要建立一個(gè)PPP基金籌資委員會(huì)，處理該P(yáng)PP項(xiàng)目的全過程權(quán)益問題，實(shí)現(xiàn)責(zé)任明確，擔(dān)當(dāng)具體。

（2）推廣PPP項(xiàng)目模式的第二個(gè)難點(diǎn)，就是政府收購(gòu)項(xiàng)目后難以實(shí)施分期分批的還本付息，保障企業(yè)和前期社會(huì)資本的權(quán)益。筆者認(rèn)為，應(yīng)該以立法的形式予以保證償還本金和利息，以便清算完畢，加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)。當(dāng)一個(gè)PPP項(xiàng)目產(chǎn)品建設(shè)成功以后，就要由政府與社會(huì)資本按照前期確定的該P(yáng)PP項(xiàng)目產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和使用標(biāo)準(zhǔn)，來檢驗(yàn)該P(yáng)PP項(xiàng)目產(chǎn)品是否達(dá)到設(shè)計(jì)水平，通過一系列的檢測(cè)與核驗(yàn)以后，再來確定PPP項(xiàng)目產(chǎn)品的收購(gòu)方案。政府和社會(huì)資本雙方確定PPP項(xiàng)目基金數(shù)額，確定政府償還PPP基金的償還批次、償還時(shí)間長(zhǎng)短、本金額度、利息或利潤(rùn)結(jié)算點(diǎn)等內(nèi)容?？傊?，需要由政府來保證PPP基金有錢可賺、有利可圖，這種項(xiàng)目模式才能持續(xù)發(fā)展，吸引社會(huì)資本持續(xù)投入。

（3）推廣PPP類項(xiàng)目的第三個(gè)難點(diǎn)，就是如何建立與PPP模式相適應(yīng)的司法程序與制約機(jī)制。由于PPP類項(xiàng)目是新生事物，在未來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)里，隨著社會(huì)資本的不斷壯大，越來越多的PPP產(chǎn)品一定會(huì)不斷涌現(xiàn)。筆者建議各省市自治區(qū)行政管理部門或司法機(jī)構(gòu)可以醞釀一些與PPP模式相適應(yīng)的法律法規(guī)，囊括PPP產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、驗(yàn)收、使用直至資金籌集、運(yùn)用、歸還等方面，維護(hù)PPP產(chǎn)品市場(chǎng)的健康與穩(wěn)定，使社會(huì)資本更加踴躍的投入到PPP類項(xiàng)目的建設(shè)中來，促進(jìn)PPP產(chǎn)品市場(chǎng)的平穩(wěn)健康發(fā)展。

（4）推廣PPP類項(xiàng)目的第四個(gè)難點(diǎn)，在于對(duì)PPP類項(xiàng)目的投資估算上，“要根據(jù)國(guó)家發(fā)改委對(duì)建設(shè)投資實(shí)行靜態(tài)控制和動(dòng)態(tài)管理的要求”［5］。在PPP類項(xiàng)目建設(shè)工程費(fèi)用和資源投入方面實(shí)行靜態(tài)控制，對(duì)于PPP類項(xiàng)目建設(shè)期間的固定資產(chǎn)投資節(jié)稅和建設(shè)期間的貸款利息等要實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，方才是長(zhǎng)久之道。

總的來說，不論在政策支持、社會(huì)需求還是資本存量等方面來看，PPP類項(xiàng)目都有著非常廣闊的應(yīng)用前景。在地方政府融資平臺(tái)已經(jīng)逐漸成為過去式的今天，只要我們重視其弱點(diǎn)，解決其難點(diǎn)，PPP模式必將成為地方政府融資的主要途徑。

［1］中央文獻(xiàn)出版社.毛澤東、鄧小平、江澤民論科學(xué)發(fā)展［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，黨建讀物出版社，2008.

［2］宏觀要聞.政府工作報(bào)告提出政府誠(chéng)信問題，人大代表建設(shè)加快PPP立法.

［3］李立.河南省財(cái)政廳推出十大PPP簽約名目案例.

［4］中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本［M］.北京：學(xué)習(xí)出版社，人民出版社，2014.

［5］倪蓉.工程經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.南京：南京大學(xué)出版社，2014.