南京市河道藍線劃定初探

管桂玲，束文杰，劉小軒，張 暉，邢少佳

（1.南京市水利規(guī)劃設(shè)計院股份有限公司，江蘇 南京 210022；2.南京市水務(wù)局，江蘇 南京 210036）

水是生命之源，河道則是城市血脈。近些年，隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，城市開發(fā)建設(shè)進度加快，越來越多的河道水系納入到城市建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)，建設(shè)用地與河道的矛盾日益加劇。資料表明，1978年江蘇省水域面積為17748 km2，約占國土面積的17.5%，到2000年，衰減為16432 km2，約占全省國土面積的16.11%，與1978年相比，減少1316 km2，衰減率達7.4%。南京市境內(nèi)江河湖泊遍布，水域面積也呈現(xiàn)不斷減少趨勢，現(xiàn)狀水面占全市總面積11.4%，其城市建設(shè)大部分沿長江、秦淮河、滁河等江河分布，根據(jù)城市規(guī)劃，未來沿江河將會出現(xiàn)更多的城市區(qū)和工業(yè)區(qū)。與此同時，河道水質(zhì)總體不樂觀，劣Ⅴ類水河道占比高；城市河流生態(tài)系統(tǒng)退化，水體生態(tài)服務(wù)和自凈功能減弱甚至喪失。無論在功能上還是形象上，城市河道水質(zhì)現(xiàn)狀與新時期國家及江蘇提出的要求還有較大差距。為了加強對河道的保護與管理，實現(xiàn)水安全有效保障、水資源永續(xù)利用、水環(huán)境整潔優(yōu)美、水生態(tài)系統(tǒng)健康、水文化傳承弘揚的目標(biāo)，開展南京市河道藍線劃定工作是必要且急迫的[1-2]。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，結(jié)合南京市現(xiàn)有規(guī)劃及實際，文章對南京市河道藍線的劃定進行研究。

1 南京市河道基本情況

南京位于長江下游中部地區(qū)，跨江而踞，北連遼闊的淮河平原，東接富饒的太湖水網(wǎng)，南望逶迤的皖南山區(qū)，行政區(qū)域土地總面積為6587.02 km2。南京地貌特征屬寧鎮(zhèn)揚丘陵地區(qū)，低山、丘陵約占全市總面積的64.5%，沿江、河、湖岸是平原圩區(qū)，河湖、圩洲、山丘相互交錯，山、水、城、林一體。

南京市境內(nèi)有長江、淮河、太湖三大水系。長江水系又可進一步細分為長江南京段干流水系、滁河水系、秦淮河水系、水陽江水系。南京市6條水系范圍內(nèi)共有主要河道116條（45條納入江蘇省骨干河道目錄），其中干流4條，即長江南京段干流、滁河干流、秦淮河干流、水陽江干流；滁河和秦淮河干流分洪河道6條，即滁河干流的駟馬山河、朱家山河、馬汊河、岳子河、劃子口河，秦淮河干流的秦淮新河；1級支流河道72條，2級支流河道31條。水域面積約占國土面積4%左右，具有防洪、供水、航運、養(yǎng)殖和維護生態(tài)平衡等多種功能，對保障南京市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和滿足人民群眾生產(chǎn)生活需要等有著不可替代的重要作用。

2 藍線的定義及劃定原則

2.1 定義

南京市河道藍線主要是指江、河、湖、庫等地表水體（以下統(tǒng)稱河道）為保障防汛減災(zāi)、實現(xiàn)水資源保護與高效利用、改善水環(huán)境并維持水生態(tài)健康、提升城市功能的地域控制界線，一般包括河道中心線、河道上口線以及河道保護控制線[3-4]。河道藍線具有剛性約束力，是實施河道及涉河工程建設(shè)和保護的依據(jù)。

2.2 劃定原則

河道藍線的劃定是一項系統(tǒng)性較強的工作，它不僅要統(tǒng)籌考慮河道功能定位、資源保護與城市發(fā)展需求，也要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上位規(guī)劃與城市其他要素的相關(guān)要求[5]。因此，南京市河道藍線劃定原則包括以下幾點：

（1）符合水法律法規(guī)、國家有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的適應(yīng)性原則。藍線的劃定應(yīng)遵循法律法規(guī)等相關(guān)要求，以對河道藍線范圍內(nèi)進行的各種活動和行為進行約束，實施強制性管制和保護。

（2）遵循上位城市規(guī)劃、水利規(guī)劃要求的協(xié)調(diào)性原則。對南京而言，南京市河道藍線的劃定既要符合長江、滁河以及秦淮河等流域的水利規(guī)劃、各區(qū)水利規(guī)劃等，也要符合南京市城市規(guī)劃。按照相關(guān)要求，合理確定河道藍線，在保證安全的前提下減少兩岸占地，避免與現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的沖突，充分體現(xiàn)河道服務(wù)社會的基本功能。

（3）堅持科學(xué)性、合理性、可行性相統(tǒng)一的原則。統(tǒng)籌考慮河流水系的完整性、協(xié)調(diào)性、安全性和功能性[6]，河道藍線的劃定一方面應(yīng)盡量考慮現(xiàn)狀的水系生態(tài)系統(tǒng)，充分以現(xiàn)狀河道走向為基礎(chǔ)，尊重水體流動自然規(guī)律，另一方面，應(yīng)考慮現(xiàn)代社會人與水的和諧關(guān)系，使河道的環(huán)境效益、社會效益、經(jīng)濟效益達到較好的集合。

3 河道藍線的劃定方法

3.1 劃定依據(jù)

劃定依據(jù)主要包括《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》《江蘇省水利工程管理條例》《江蘇省湖泊保護條例》《江蘇省水庫管理條例》《南京市防洪堤保護管理條例》《南京市水利工程管理和保護辦法》《南京城市總體規(guī)劃》《南京城市防洪規(guī)劃》及其他相關(guān)規(guī)劃及規(guī)范。

3.2 劃定過程

（1）河道現(xiàn)狀摸底，為藍線劃定的基礎(chǔ)。對河道防洪、排澇、引調(diào)水、水資源、水環(huán)境、河床及堤防工程、工程管理保護、沿岸土地開發(fā)利用、相關(guān)規(guī)劃等基本情況進行調(diào)查，分析存在的問題。

（2）河道功能定位，為藍線劃定的前提。河道功能包括防洪排澇、供水、灌溉、航運、景觀等。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、流域及區(qū)域規(guī)劃等，論證河道規(guī)模，確定河道功能，為藍線劃定提供依據(jù)。

（3）河道保護目標(biāo)，為藍線劃定的標(biāo)準(zhǔn)。在確定河道功能的基礎(chǔ)上，制定出河道保護的明確指標(biāo)，如防洪標(biāo)準(zhǔn)、航道等級、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等。

（4）河道藍線劃定。根據(jù)河道不同的保護目標(biāo)，分別確定出不同的城市用地控制范圍與界線，對各相關(guān)用地控制范圍和界線進行疊加，遵循劃定原則，進行綜合和修正，劃定出河道藍線。

3.3 劃定技術(shù)要素

（1）平面控制要素

河道藍線平面控制主要包括河道中心線、河道上口線以及河道保護控制線。

河道中心線主要是用于明確河道的走向和位置的一條虛擬的線，可作為控制的基準(zhǔn)線。

河道上口線是河流等水域與陸域之間的邊界，也是堤防等水利工程對水域進行約束的邊界。一般情況下，對堤防及河岸位置已經(jīng)明確的，以規(guī)劃的防洪堤迎水側(cè)堤肩線、防洪墻迎水側(cè)墻頂線為準(zhǔn)；無堤段為高崗地的以河岸迎水側(cè)坡頂線為準(zhǔn)，無堤段為自然山體的以設(shè)計洪水位或歷史最高洪水位為準(zhǔn)。對堤防及河岸未確定的，要進行分析論證，確定堤防加固標(biāo)準(zhǔn)或河口寬度。

河道保護控制線在某種程度上是基于未來規(guī)劃條件下河道保護與周邊建設(shè)開發(fā)之間的邊界，是為保障河道正常發(fā)揮功能而確定的河道保護和用地控制的地域界線，應(yīng)參照相關(guān)法律法規(guī)確定的河道管理范圍而確定。河道岸線、堤防、護堤地、防汛通道、沿河及攔河閘站及其管理房等要納入保護控制線內(nèi)。河道保護控制線最終以與河道上口線的距離來表達，以便于與城市規(guī)劃銜接。城鎮(zhèn)段以規(guī)劃堤腳外5 m控制，并提出建筑退讓距離要求，退讓距離不小于法定河道管理范圍；非城鎮(zhèn)段以法定河道管理范圍確定保護控制線。無堤段指河道兩岸地勢高于設(shè)計洪水位，不需要建設(shè)堤防進行防洪的河段，包括自然山體段和高地段，按河道上口線外延12 m控制。

（2）立面控制要素

河道藍線立面控制要素主要是河道斷面。河道斷面可根據(jù)水利相關(guān)規(guī)劃要求的過水能力來確定，一般由河底與河口高程、河底寬度、河道邊坡等因素構(gòu)成。

（3）河道附屬工程控制要素

河道附屬工程控制要素主要為泵站、水閘及其管理房等河道工程的附屬工程。它們是河道工程密不可分的一部分，是保障河道工程正常發(fā)揮效益的關(guān)鍵性工程。

4 藍線劃定存在問題與對策

4.1 存在問題

（1）違法侵占水域現(xiàn)象多。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化進程加快，擅自填埋水域作為建設(shè)用地、休閑景觀等時有發(fā)生，導(dǎo)致水域面積大幅度下降。長江南京段沿岸各類工廠企業(yè)密布，部分廠房臨江而建；秦淮河貫穿老城區(qū)，很多住宅小區(qū)依河而建，河道管理保護范圍侵占殆盡，跨河橋梁管線數(shù)目眾多，阻水嚴(yán)重；滁河貫穿六合中心城區(qū)，部分河段堤后土地被建設(shè)用地侵占，堤后預(yù)留用地不能滿足有關(guān)涉水規(guī)劃的需求等。

（2）南京市現(xiàn)有條例、辦法等所明確的河道管理線范圍比較籠統(tǒng)，城市規(guī)劃部門對河道管理范圍理解參差不齊，相關(guān)城市規(guī)劃與水系規(guī)劃存在不一致性，如地塊開發(fā)建設(shè)規(guī)劃保留的水系與水系規(guī)劃有一定差距。

4.2 對策措施

（1）制定《南京市河道藍線管理辦法》，使南京市河道藍線管理有法可依，對不符合藍線要求，影響防汛搶險、除澇排水、水源保護以及城市河道景觀的建（構(gòu)）筑物及其他設(shè)施，應(yīng)當(dāng)限期整改或者拆除。

（2）促進藍線落實在城市規(guī)劃六線庫中，藍線只有進入城市規(guī)劃六線庫，才能真正發(fā)揮其規(guī)劃控制功能，保護城市河道水系安全、暢通、生態(tài)、美觀。

（3）建立藍線管制信息管理系統(tǒng)，更好保存、及時更新藍線數(shù)據(jù)成果并有效地應(yīng)用于日常城市用地規(guī)劃許可業(yè)務(wù)和管理工作中，實現(xiàn)城市藍線保護與控制的規(guī)范化、信息化和標(biāo)準(zhǔn)化管理。

5 結(jié)語

河道藍線是妥善處理建設(shè)用地與河道關(guān)系的重要方式，也是實施河道綜合治理、加強河道管理與保護綜合執(zhí)法的剛性依據(jù)。南京市河道藍線劃定是加強南京市河湖管理的基礎(chǔ)，更是推進落實“河長制”、實現(xiàn)河道長效管理的有效保障。文章提出南京市河道藍線劃定原則、方法、存在問題與解決對策，以期科學(xué)劃定南京市河道藍線，規(guī)范河道岸線利用行為，保障河道水系順利發(fā)揮應(yīng)有功能，對滿足社會經(jīng)濟發(fā)展及人民生產(chǎn)生活需要具有重要的現(xiàn)實意義。