瑞典地理信息數(shù)據(jù)共享及對我國的啟示

易圣文楊寬軍王明宇

（1江西省測繪成果質(zhì)量監(jiān)督檢驗與測試中心 江西南昌330209；2江西省測繪地理信息局 江西南昌 330209；3瑞典國家土地管理與測繪局駐中國辦事處，北京100010）

1 引言

2018年3月十三屆全國人大一次會議表決通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定，而此次國務(wù)院機構(gòu)改革中最引人注目的內(nèi)容之一，是成立自然資源部。在自然資源部成立以前，我國的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土、規(guī)劃、測繪等均有自己部門的測繪成果，這些成果往往專業(yè)性強，但卻不能大范圍共享，極大削弱了測繪成果的效益轉(zhuǎn)化，增加了我國測繪成本；不同部門的測繪成果還經(jīng)常出現(xiàn)矛盾和沖突，給政府決策帶來困難。自然資源部作為統(tǒng)一管理山水林田湖草等全民所有自然資源的部門[1]，將我國地理信息數(shù)據(jù)的主要生產(chǎn)和提供部門包含在內(nèi)，使得以往推行地理信息共享時遇到的各部門標準不統(tǒng)一、意見難以達成共識等問題可以有效緩解。但畢竟自然資源部成立只是上層先搭好了架子，在各省市如何實行還有很多值得探索和完善的地方。本文通過介紹瑞典在地理信息數(shù)據(jù)共享中獲得的實踐經(jīng)驗及其取得的重大成果，結(jié)合中國實際，對我國自然資源部成立后的地理信息數(shù)據(jù)共享提出思考。

2 瑞典測繪組織結(jié)構(gòu)與主要職責

瑞典是一個高度發(fā)達的資本主義國家，擁有21個郡（相當于省），是北歐面積最大國家，工業(yè)發(fā)達且種類繁多，瑞典擁有自己的航空業(yè)、核工業(yè)、汽車制造業(yè)、先進的軍事工業(yè)。扎實的工業(yè)基礎(chǔ)讓瑞典的測繪產(chǎn)品名列世界前茅，捷創(chuàng)力就是瑞典高度發(fā)達的測繪產(chǎn)品之一，在測繪軟件開發(fā)和測繪管理方面瑞典有著悠久的歷史經(jīng)驗，瑞典高度發(fā)達的測繪管理與“數(shù)據(jù)共享”經(jīng)驗對我國當下的測繪發(fā)展有很大參考價值。

3 瑞典地理信息數(shù)據(jù)共享與歐盟空間信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指令

瑞典地理信息數(shù)據(jù)共享是在歐盟空間信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指令（The Infrastructure for Spatial Information in Europe Directive，以下簡稱“INSPIRE指令”）下推行的[2]?！癐NSPIRE指令”皆在為歐盟環(huán)境政策或活動創(chuàng)造一個可能影響環(huán)境的歐洲空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，提出了全歐洲范圍內(nèi)實現(xiàn)空間信息共享的總體框架和一般規(guī)則，包括元數(shù)據(jù)、空間數(shù)據(jù)集、空間數(shù)據(jù)服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、數(shù)據(jù)與服務(wù)共享政策及其運營情況報告等主要內(nèi)容。自2007年在歐盟實施以來，目前已經(jīng)逐步建立起覆蓋全歐盟的地理空間、地質(zhì)、生態(tài)環(huán)境相關(guān)數(shù)據(jù)及服務(wù)的統(tǒng)一平臺[3]。

3.1 瑞典地理信息數(shù)據(jù)共享

在地理信息應(yīng)用越來越廣泛的當下，瑞典與地理信息行業(yè)有關(guān)的部門非常多，圖1是瑞典與地理信息產(chǎn)品使用和生產(chǎn)有關(guān)的部門機構(gòu)。在這種多頭并管的情形下，很容易出現(xiàn)地理信息標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)難以共享、行業(yè)資源浪費等問題，那么瑞典又是如何利用技術(shù)與制度解決這些難題的呢？

在實施瑞典空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作以前，瑞典的地理信息數(shù)據(jù)共享如圖2，各部門、企業(yè)生產(chǎn)的地理信息數(shù)據(jù)缺乏溝通或是僅限于倆倆溝通，地理信息資源的使用局限于若干專業(yè)部門，且部門間數(shù)據(jù)容易出現(xiàn)重復(fù)獲取或相互矛盾的現(xiàn)象，極大浪費社會的測繪資源，也給政府決策帶來困難。

圖1 瑞典與地理信息產(chǎn)品使用和生產(chǎn)有關(guān)的部門、政府

圖2 實施瑞典空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作前瑞典地理信息數(shù)據(jù)共享

瑞典空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作由瑞典國家土地管理與測繪局牽頭，聯(lián)合瑞典地理信息利益相關(guān)者--共49個政府部門和240家市政府（瑞典共290家市政府，截止2017年有240家市政府加入瑞典“INSPIRE指令”框架），共同商議并簽訂同一個協(xié)議（以下簡稱“協(xié)議”）?！皡f(xié)議”涵蓋地理信息相關(guān)的法律政策、技術(shù)規(guī)程的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，涵蓋地理信息數(shù)據(jù)提供和獲取的有關(guān)職責和費用等問題，最終目的是地理信息數(shù)據(jù)共享互通，圖3是實施瑞典空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作后瑞典地理信息數(shù)據(jù)共享情況。

圖3 實施瑞典空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作后瑞典地理信息數(shù)據(jù)共享

瑞典取得這樣的成果并不是一步到位，而是慢慢發(fā)展壯大的。以瑞典市政府為例，瑞典各市政府是地理信息數(shù)據(jù)的主要使用者，截止2017年，瑞典實施“INSPIRE指令”剛好十年，290家市政府仍有50家市政府沒有簽訂這一“協(xié)議”，由此也能看出推動地理信息數(shù)據(jù)共享的難度。各政府部門的法規(guī)政策、技術(shù)規(guī)程、數(shù)據(jù)都是從本機構(gòu)出發(fā)，有其自身的專業(yè)性和利益訴求，瑞典是如何讓利益相關(guān)者簽訂統(tǒng)一協(xié)議的？以政府部門的地理信息數(shù)據(jù)為例，生產(chǎn)地理信息數(shù)據(jù)產(chǎn)品需要人力、物力和財力來完成，如何讓各政府部門同意把本機構(gòu)完成的地理信息成果共享給大家，這離不開瑞典的地理信息數(shù)據(jù)共享費用結(jié)算工作。

3.2 瑞典地理信息數(shù)據(jù)共享費用結(jié)算

瑞典地理信息數(shù)據(jù)共享費用結(jié)算是“協(xié)議”中的一項工作。圖3的數(shù)字標注中，①是瑞典5家地理信息數(shù)據(jù)主要提供方，他們是瑞典地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查局、瑞典國家土地管理與測繪局、瑞典統(tǒng)計局、瑞典氣象和水文研究所、瑞典海事局，5家單位即是提供者，也是數(shù)據(jù)的使用者。在費用結(jié)算中使用數(shù)學模型進行費用計算，這些因素都是數(shù)學模型的影響因子；同時，瑞典的地理信息利益相關(guān)者其余部門也提供本部門的地理信息數(shù)據(jù)，這個費用在數(shù)學模型不予考慮，但當?shù)厥姓畷谝欢ǔ潭壬辖o予補償，這樣降低了“協(xié)議”的復(fù)雜程度。在費用結(jié)算時，根據(jù)所有利益相關(guān)者列出的數(shù)據(jù)使用清單，通過商定的數(shù)學模型計算出生產(chǎn)所需清單的費用，“費用”解決了生產(chǎn)瑞典地理信息數(shù)據(jù)的經(jīng)費問題。這些費用在49個政府部門和240家市政府中攤派，攤派根據(jù)各部門、市政府獲取地理信息數(shù)據(jù)的量、復(fù)雜程度、創(chuàng)造相應(yīng)效益等影響因子進行。費用由瑞典國家土地管理與測繪局代收，由5家數(shù)據(jù)主要提供方按照一定的分配協(xié)議分配；②是所有空間信息數(shù)據(jù)和它的管理方——瑞典國家土地管理與測繪局；③主要是空間信息數(shù)據(jù)的利益相關(guān)者、企業(yè)以及個人。瑞典企業(yè)或個人不參與“協(xié)議”的制定，但“協(xié)議”規(guī)定了向公眾開放的項目和可以向公眾收費的項目，用戶可以通過與瑞典國家土地管理與測繪局簽署一個固定年費的用戶協(xié)議，或通過一次性繳費獲得相應(yīng)價值的測繪產(chǎn)品或服務(wù)。

費用結(jié)算保證了地理信息數(shù)據(jù)生產(chǎn)的經(jīng)費，使得地理信息數(shù)據(jù)生產(chǎn)的源頭可控，同時讓瑞典的地理信息數(shù)據(jù)能發(fā)揮最大效用，提高地理信息數(shù)據(jù)社會效益，做到了瑞典地理信息數(shù)據(jù)的共享互通。在這一“協(xié)議”下，瑞典國家土地管理與測繪局建立了國家地理信息數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站“National Geoportal”，各部門、市政府獲得或提供地理信息數(shù)據(jù)均通過門戶網(wǎng)站進行，瑞典企業(yè)與個人也通過門戶網(wǎng)站獲取地理信息數(shù)據(jù)，圖4是門戶網(wǎng)站使用示意圖。

圖4 瑞典國家門戶網(wǎng)站“National Geoportal”使用示意圖

4 對我國的啟示

目前，我國自然資源部的成立為我國空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從制度上打破了一定的部門壁壘，但距離實現(xiàn)地理信息數(shù)據(jù)共享互通還有很多工作要做。

（1）自然資源部剛成立，過去的很多地理信息數(shù)據(jù)制度、標準、規(guī)章已形成習慣和法律法規(guī)，還需要進行大量整合工作。

（2）空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不是一個部門的事，自然資源部雖然囊括大部分地理信息相關(guān)工作，仍有一些工作屬于多部門并管，必須放眼全國，甚至從更高的層次搭好架子。

（3）空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是高度信息化的工作，雖然我國互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域很多成就領(lǐng)先于世界，但在政府部門方面，信息化建設(shè)仍很薄弱。

（4）很多地理信息數(shù)據(jù)涉及國防安全，在這一方面，我國必須有自己的空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特色。瑞典的一些方式方法如何在我國應(yīng)用還值得探究，比如瑞典地理數(shù)據(jù)共享的費用結(jié)算中，反復(fù)提到的費用結(jié)算的數(shù)學模型，其建立難度就很大，而強調(diào)平等的協(xié)商制度引發(fā)的效率問題如何解決，地理信息數(shù)據(jù)生產(chǎn)單位費用分配如何做到公正合理等問題都值得我們深思。自然資源部的成立是推進我國空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的契機，找到適合我國國情的地理信息數(shù)據(jù)共享路徑是我們的奮斗目標。