開展資源環(huán)境審計現(xiàn)狀及對策

朱宏偉

山東省費縣審計局

近些年來，資源和環(huán)境問題得到社會各界的普遍關(guān)注，資源環(huán)境審計近幾年發(fā)展較快，并越來越受到各級政府及社會各界的高度重視。2015年12月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》，提出對公共資金、對國有資產(chǎn)、對國有資源實行審計全覆蓋，從中央層面上將自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用以及保護情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任的審計范圍。資源環(huán)境審計對于我們來說是一個新的重要的審計領(lǐng)域，但是也是相關(guān)的理論準(zhǔn)備和研究相對其他審計領(lǐng)域略顯不足的一個審計領(lǐng)域。

1 資源環(huán)境審計現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)。

自從1978年改革開放以來，我國經(jīng)濟進入快速發(fā)展階段，人民物質(zhì)生活水平有了很大的提高，但也引發(fā)了資源短缺、環(huán)境惡化等問題。目前我國資源環(huán)境審計已設(shè)立并不斷完善了環(huán)境審計機構(gòu)，制定了資源環(huán)境審計工作發(fā)展規(guī)劃，建立了環(huán)境審計工作協(xié)調(diào)機制，探索了資源環(huán)境合作審計模式，發(fā)揮了國家審計在國家治理中的“免疫系統(tǒng)”功能。隨著中央出臺審計全覆蓋的實施意見后，各地方人民政府紛紛制定適合本地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定，在人財物等審計資源方面給與大力支持。但由于環(huán)境保護形勢嚴(yán)峻，環(huán)境審計工作與可持續(xù)發(fā)展要求還存在較大差距，資源環(huán)境審計面臨以下挑戰(zhàn)：

（1）缺乏資源環(huán)境審計評價指標(biāo)體系和具體的操作指南。資源環(huán)境審計涉及面寬，審計范圍包括水資源、土地資源、大氣污染、礦產(chǎn)資源、森林資源、節(jié)能減排、排污處理等領(lǐng)域，每個領(lǐng)域又都有具體的行業(yè)專業(yè)指標(biāo)作為評價指標(biāo)，對于審計人員來說面寬、指標(biāo)種類多，專業(yè)性強，很難掌握相關(guān)指標(biāo)計算方法，且不斷面對新的審計領(lǐng)域，需要不斷摸索、不斷學(xué)習(xí)，缺乏一套完整的資源環(huán)境審計實施辦法和評價標(biāo)準(zhǔn)體系。此外資源環(huán)境審計面臨定性難的問題，目前，我國無論是憲法還是具體的法律，如環(huán)境保護法、會計法、審計法等等相關(guān)的法律條文，甚至連行政法規(guī)都很少涉及到自然資源資產(chǎn)離任審計的具體規(guī)定條文，導(dǎo)致很難全面系統(tǒng)準(zhǔn)確地了解、掌握和運用好相關(guān)的法規(guī)和專業(yè)規(guī)范開展審計工作，去分析定性和處理審計發(fā)現(xiàn)的問題線索。

（2）資源環(huán)境審計方式和手段較單一，有待創(chuàng)新。目前資源環(huán)境審計工作主要對象仍然是常規(guī)的財務(wù)資料反映的資源耗費價值總量對企業(yè)的經(jīng)營狀況影響、企業(yè)排放污染物是否足額上繳各項排污治理費用以及財政、環(huán)保部門將收取的相關(guān)費用是否足額上交上級財政、如何使用等為重點關(guān)注領(lǐng)域，并沒有完全脫離財務(wù)收支審計的思路、手段和方式。并沒有從本質(zhì)上去研究資源環(huán)境審計所關(guān)注的重點問題，例如財政、金融資金投向是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策要求、對單位產(chǎn)值耗費資源進行橫向和縱向比較發(fā)現(xiàn)高能耗、高污染行業(yè)，對環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)運行情況進行監(jiān)測、測算企業(yè)排污減排情況，利用環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)進行舞弊隱瞞超標(biāo)排放污染物情況。而這些需要資源環(huán)境審計創(chuàng)新審計方式和審計手段，拓寬資源審計的方式和方法。

（3）缺乏具備資源環(huán)境專業(yè)知識結(jié)構(gòu)的審計人員。一個完整的資源環(huán)境審計組成員不僅需要財務(wù)相關(guān)專業(yè)的審計人員，還需要有資源、環(huán)境保護等專業(yè)的審計人員，目前全國各地審計機關(guān)嚴(yán)重缺乏資源環(huán)境專業(yè)方面的審計人才，在審計過程中遇到資源環(huán)境專業(yè)性強的技術(shù)問題多是采取聘請資源環(huán)境專家參加審計組解決技術(shù)難題的辦法來解決，但由于專家的認(rèn)識和理解有時與政府審計目標(biāo)有偏差，在一定程度上加大了審計風(fēng)險。

（4）運用計算機技術(shù)進行資源環(huán)境審計的水平亟待提高。計算機審計是目前各級審計機關(guān)大力發(fā)展的新興審計領(lǐng)域，計算機審計不僅可以對大量數(shù)據(jù)進行篩查、比對還可以與資源環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)實現(xiàn)連接，適時監(jiān)測運行情況和運行結(jié)果，避免通過作弊使監(jiān)測系統(tǒng)運行受人為操縱，導(dǎo)致超排放標(biāo)準(zhǔn)的污染物排入大氣、河流等。目前由于計算機審計軟件開發(fā)和審計人員計算機應(yīng)用水平都還存在差距，以及資源環(huán)境信息系統(tǒng)的多樣性和專業(yè)性，計算機審計開展資源環(huán)境審計工作不是很理想，很多專業(yè)數(shù)據(jù)的采集工作都還未展開，目前急需培養(yǎng)一批計算機資源環(huán)境審計人才，實現(xiàn)計算機對企業(yè)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)及運行狀況進行適時監(jiān)測，促使企業(yè)嚴(yán)格按照國家有關(guān)要求對排放氣體、污水進行處理，避免造成空氣和水源污染。

（5）資源環(huán)境審計準(zhǔn)則亟需修訂。現(xiàn)行的《國家審計準(zhǔn)則》是一部通用準(zhǔn)則，其審計程序的設(shè)計偏重于財務(wù)審計，往往不適用于專項審計。而資源環(huán)境審計作為一個全新領(lǐng)域面臨著取證難的問題，從取證內(nèi)容、取證程序到取證資料、取證評價等審計人員都迫切的需要一個權(quán)威的行為規(guī)范來指導(dǎo)和約束，以避免不當(dāng)審計帶來的風(fēng)險。另外被審計單位、利害關(guān)系人等也需要審計準(zhǔn)則來評價審計工作，以確定審計部門對被審計單位領(lǐng)導(dǎo)履行環(huán)境資源保護責(zé)任的評價是否公平公正、完整。

2 關(guān)于開展資源環(huán)境審計的對策建議。

為促進資源環(huán)境審計不斷完善，加強領(lǐng)導(dǎo)干部履行國家自然資源資產(chǎn)的相關(guān)責(zé)任，提出以下對策建議。

（1）創(chuàng)新資源環(huán)境審計技術(shù)方法、建立評價指標(biāo)體系。創(chuàng)新資源環(huán)境審計方法，充分與相關(guān)業(yè)務(wù)人員進行溝通，學(xué)習(xí)相關(guān)業(yè)務(wù)知識。了解資源環(huán)境的信息系統(tǒng)，對重要模塊進行分析，同時與業(yè)務(wù)流程相結(jié)合，確定其是否內(nèi)部控制是否有效，生成的相關(guān)數(shù)據(jù)是否真實可靠。利用資源環(huán)境主管部門在線監(jiān)測系統(tǒng)提取數(shù)據(jù)進行分析，建立資源環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫，結(jié)合管理流程開展業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、財務(wù)數(shù)據(jù)等多渠道收集數(shù)據(jù)比對，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，探索適應(yīng)新形勢下的資源環(huán)境審計方法。逐步建立和完善資源環(huán)境績效評價指標(biāo)體系，促進資源環(huán)境審計的規(guī)范化和科學(xué)化，根據(jù)在工作實踐中積累的經(jīng)驗和現(xiàn)階段對資源環(huán)境審計理論研究的總結(jié)，認(rèn)為資源環(huán)境審計評價指標(biāo)體系框架由縱向和橫向指標(biāo)組成，縱向指標(biāo)體系包含綜合分析、行業(yè)分析以及具體項目分析等指標(biāo)體系，橫向指標(biāo)可包括環(huán)境污染防治指標(biāo)、資源指標(biāo)、生態(tài)系統(tǒng)等指標(biāo)體系。

（2）培養(yǎng)及引進資源環(huán)境審計專業(yè)的審計人員。定期開展資源環(huán)境審計專業(yè)培訓(xùn)，審計人員經(jīng)驗交流以及聘請專家授課，提升審計隊伍專業(yè)素質(zhì)。重視引進環(huán)境工程、環(huán)境保護技術(shù)、資源管理、林業(yè)工程、污染治理、環(huán)境影響評價等專業(yè)人員充實審計隊伍，加大干部學(xué)習(xí)交流力度，安排審計人員到資源環(huán)境審計工作開展經(jīng)驗豐富、成果較好的審計機關(guān)資源環(huán)境審計機構(gòu)學(xué)習(xí)交流或掛職鍛煉，著力培養(yǎng)知識全面、結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)水準(zhǔn)高的資源環(huán)境審計隊伍，增強資源環(huán)境審計力量。

（3）大力推廣計算機審計，與重點行業(yè)的環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)審計。計算機審計對于節(jié)約審計資源，擴大審計抽查面以及與審計相關(guān)單位建立數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)進行相關(guān)指標(biāo)驗證具有重要意義，大力推廣計算機審計不僅可以提高審計質(zhì)量而且可以縮短審計時間，節(jié)約審計資源。對于資源環(huán)境審計工作來說，常規(guī)審計方法很難對環(huán)境監(jiān)測部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)和企業(yè)的廢氣、廢水排放情況進行核實。運用計算機審計可以實現(xiàn)利用資源、環(huán)境主管部門對有關(guān)指標(biāo)的監(jiān)測數(shù)據(jù)與企業(yè)廢氣、廢水排放監(jiān)控設(shè)備運行情況進行比對，實現(xiàn)對重點行業(yè)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)審計，加強對環(huán)境污染的監(jiān)測，促使企業(yè)嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行環(huán)境影響相關(guān)政策。