建設(shè)工程安全管理現(xiàn)狀分析及對(duì)策

羅 毅（新疆建筑科學(xué)研究院， 新疆 烏魯木齊 830054）

1 背 景

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，住房的剛性需求和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了重要作用，推動(dòng)著建筑業(yè)迅猛發(fā)展，使建筑業(yè)成為支柱性產(chǎn)業(yè)之一。與此同時(shí)，在建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理方面也產(chǎn)生了諸多問(wèn)題。對(duì)此，國(guó)家在建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理上，始終堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針。這是“以人為本”指導(dǎo)思想的體現(xiàn)。隨著建設(shè)工程安全生產(chǎn)法律法規(guī)的逐步健全和實(shí)施，人們對(duì)建筑施工安全生產(chǎn)的認(rèn)識(shí)開(kāi)始逐漸提高，我國(guó)在建筑施工安全生產(chǎn)監(jiān)管方面也取得了很大的進(jìn)步。

1.1 國(guó)家建設(shè)工程安全生產(chǎn)背景

隨著國(guó)家及地方各級(jí)政府對(duì)建筑業(yè)安全生產(chǎn)工作重視程度的不斷提高，建筑施工安全狀況有所好轉(zhuǎn)，死亡人數(shù)呈下降趨勢(shì)。但是，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的事故總量較大，死亡人數(shù)較多，建筑業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

1.2 烏魯木齊市建設(shè)工程安全生產(chǎn)形勢(shì)

烏魯木齊市建筑施工安全生產(chǎn)形勢(shì)總體平穩(wěn)。但是，隨著烏魯木齊市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，城市建設(shè)規(guī)模大幅度增長(zhǎng)，施工作業(yè)人員也隨之激增；而且多數(shù)項(xiàng)目都存在結(jié)構(gòu)形式多樣、施工現(xiàn)場(chǎng)局限性大、工期短、施工難度和危險(xiǎn)性大等特點(diǎn)，使得安全生產(chǎn)管理的難度和深度逐步加大，建筑施工安全管理工作仍然暴露出在機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管資源、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等方面存在的一些突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)。

2 建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

2.1 建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理現(xiàn)狀

隨著建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展和政府重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的快速增長(zhǎng)，烏魯木齊市安全生產(chǎn)目標(biāo)管理考核死亡人數(shù)，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。

烏魯木齊市近年建設(shè)行業(yè)的產(chǎn)值和規(guī)模發(fā)展逐步提升，安全事故風(fēng)險(xiǎn)逐漸增加，安全管理難度不斷加大。而烏魯木齊市建設(shè)工程施工安全生產(chǎn)監(jiān)管的科技水平與其他行業(yè)相比，還處于相對(duì)落后的狀態(tài)。行業(yè)行政主管部門(mén)力量薄弱，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)職責(zé)劃分不清晰，導(dǎo)致烏魯木齊市近幾年安全生產(chǎn)的情況不容樂(lè)觀，反映出現(xiàn)行的安全生產(chǎn)管理模式及監(jiān)管力量已不適應(yīng)烏魯木齊市建筑業(yè)高速發(fā)展的需求。市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)機(jī)制落后，建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)化不健全，建設(shè)工程安全生產(chǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，監(jiān)管體系建設(shè)有待進(jìn)一步完善。

2.2 當(dāng)前存在的問(wèn)題

近幾年烏魯木齊市安全生產(chǎn)事故發(fā)生較多，與烏魯木齊市近5年來(lái)建筑規(guī)模和產(chǎn)值成倍數(shù)遞增的大發(fā)展趨勢(shì)有關(guān)，凸顯出烏魯木齊市亟需加強(qiáng)建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理的力度。只有完善烏魯木齊市建設(shè)工程安全監(jiān)管體系建設(shè)，強(qiáng)化烏魯木齊市建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)管手段，才能更好地適應(yīng)烏魯木齊市建筑業(yè)的發(fā)展需求。以下就烏魯木齊市建設(shè)工程安全管理方面存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。

2.2.1 安全生產(chǎn)法律法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施中存在的問(wèn)題

目前已頒布實(shí)施的建設(shè)工程相關(guān)安全生產(chǎn)的法律法規(guī)，包括《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》，對(duì)建設(shè)工程安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為的部分處罰額度偏大，對(duì)違法行為進(jìn)行處罰時(shí)難以落實(shí)，操作性不強(qiáng)。

貫徹現(xiàn)行的建筑安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的阻力很大。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是對(duì)涉及建設(shè)工程安全生產(chǎn)違法違規(guī)的行為，首先要求限期整改，在限期未整改落實(shí)時(shí)才能予以處罰，導(dǎo)致同一施工現(xiàn)場(chǎng)多次發(fā)生違法違規(guī)行為卻難以落實(shí)處罰，致使建筑安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范無(wú)法嚴(yán)格實(shí)施，起不到應(yīng)有的指導(dǎo)作用；二是現(xiàn)行的建筑安全管理規(guī)定，對(duì)依法規(guī)范建筑市場(chǎng)責(zé)任主體的各種安全生產(chǎn)行為、落實(shí)相應(yīng)的安全生產(chǎn)責(zé)任有一定的局限性，對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中存在違法違規(guī)行為的個(gè)人沒(méi)有具體處罰標(biāo)準(zhǔn)，操作性不強(qiáng)。

2.2.2 管理體制存在的問(wèn)題

新疆維吾爾自治區(qū)住建廳負(fù)責(zé)對(duì)建筑施工安全生產(chǎn)實(shí)施統(tǒng)一管理，而烏魯木齊市的建設(shè)工程安全管理是由烏魯木齊市建委、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、消防、城管、環(huán)保、衛(wèi)生等部門(mén)共同管理。由于政府相關(guān)職能部門(mén)管理的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不同，在日常管理中各職能部門(mén)之間缺乏有效的信息交流，對(duì)建筑施工安全管理存在職能交叉，界限不清；重事前收費(fèi)和事后調(diào)查處罰，輕過(guò)程監(jiān)管，造成了監(jiān)管的漏洞和空白。

(1) 烏魯木齊市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)目前對(duì)建筑業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管方式，主要是在施工現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生安全生產(chǎn)事故后，牽頭組織對(duì)事故進(jìn)行調(diào)查處理(這種方式屬于事后監(jiān)管)。建筑業(yè)是一個(gè)技術(shù)含量較高的行業(yè)，事故發(fā)生后，事故的調(diào)查過(guò)程缺乏嚴(yán)肅性，建設(shè)行業(yè)主管部門(mén)專業(yè)技術(shù)意見(jiàn)在事故報(bào)告中未能得到足夠重視；事故調(diào)查報(bào)告也不能按條例規(guī)定的時(shí)間向建設(shè)行政主管部門(mén)提供，導(dǎo)致行業(yè)主管部門(mén)不能及時(shí)對(duì)事故責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行查處和責(zé)任追究。

(2) 建設(shè)工程施工現(xiàn)場(chǎng)建筑起重機(jī)械的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，以及樓宇電梯安裝的資質(zhì)由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)核準(zhǔn)。烏魯木齊市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)缺乏對(duì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)事中過(guò)程的管理。建設(shè)工程有效施工期短，建筑起重機(jī)械是主要生產(chǎn)工具。但由于檢測(cè)檢驗(yàn)不及時(shí)，服務(wù)跟不上，施工企業(yè)在未收到檢驗(yàn)檢測(cè)報(bào)告之前，就使用建筑起重機(jī)械進(jìn)行施工的現(xiàn)象較為普遍，由此引發(fā)的施工現(xiàn)場(chǎng)起重機(jī)械安全事故，施工企業(yè)卻不承擔(dān)責(zé)任。另外，檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)工程內(nèi)的樓宇電梯安裝、調(diào)試、運(yùn)行管理，但在樓宇電梯安裝、調(diào)試過(guò)程中發(fā)生安全生產(chǎn)事故，卻不承擔(dān)責(zé)任，屬于責(zé)權(quán)不統(tǒng)一。

(3) 烏魯木齊市城市管理部門(mén)對(duì)未取得施工許可證的施工項(xiàng)目的查處力度不足。不履行項(xiàng)目基本建設(shè)程序，規(guī)避政府安全監(jiān)管的現(xiàn)象仍然存在，并且對(duì)違法項(xiàng)目查處的周期過(guò)長(zhǎng)，在案件查處過(guò)程中項(xiàng)目的施工安全監(jiān)管處于空白。

(4) 目前，街道和社區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查部門(mén)按照“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”的要求，建立并實(shí)行安全生產(chǎn)網(wǎng)格化管理，監(jiān)管本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)工作；社區(qū)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程安全生產(chǎn)檢查工作及違章建筑的查處工作存在薄弱環(huán)節(jié)。

2.2.3 烏魯木齊市建設(shè)行政主管部門(mén)和各區(qū)(縣)政府存在的問(wèn)題

烏魯木齊市在市級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)同各區(qū)(縣)政府屬地管理的銜接上存在一定的問(wèn)題。市級(jí)建設(shè)行政主管部門(mén)制定推行的安全管理措施，在各區(qū)(縣)難以得到統(tǒng)一有效的貫徹落實(shí)。特別是一些招商引資工程和工業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，普遍存在“先上車(chē)后補(bǔ)票”，甚至不辦理建設(shè)工程安全監(jiān)督手續(xù)就擅自開(kāi)工建設(shè)的現(xiàn)象，規(guī)避建設(shè)行政主管部門(mén)的監(jiān)管，造成部分建設(shè)工程的安全管理處于無(wú)人管、無(wú)法管的“盲區(qū)”。這不僅嚴(yán)重?cái)_亂了建筑市場(chǎng)的正常秩序，而且損害了政府監(jiān)管執(zhí)法的公正性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

2.2.4 建設(shè)行政主管部門(mén)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理存在的問(wèn)題

近年來(lái)，建設(shè)行政主管部門(mén)在整治建設(shè)工程施工安全生產(chǎn)的難點(diǎn)問(wèn)題方面取得了一定成效，安全生產(chǎn)狀況有所好轉(zhuǎn)，建筑施工百億產(chǎn)值死亡人數(shù)呈下降趨勢(shì)。但是，建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理工作中還存在薄弱環(huán)節(jié)，安全生產(chǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

(1) 安全監(jiān)管的方式與建筑業(yè)快速發(fā)展的形勢(shì)不相適應(yīng)。隨著工程建設(shè)投資規(guī)模的快速增長(zhǎng)、高大精尖項(xiàng)目的涌現(xiàn)、節(jié)能環(huán)保和綠色建筑等新的要求，建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的范圍也越來(lái)越大、內(nèi)容也越來(lái)越多、技術(shù)也含量越來(lái)越高。建設(shè)行業(yè)主管部門(mén)對(duì)施工安全監(jiān)管技術(shù)力量薄弱的問(wèn)題凸顯，監(jiān)管方式、監(jiān)管能力和監(jiān)管水平已滿足不了建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)管的需要。目前，建設(shè)工程安全監(jiān)管模式主要以建設(shè)工程安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員組成監(jiān)督小組，對(duì)建設(shè)工程施工現(xiàn)場(chǎng)分階段實(shí)施安全生產(chǎn)達(dá)標(biāo)，側(cè)重施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)體安全檢查，缺乏對(duì)建筑施工企業(yè)及施工現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)管理行為的監(jiān)督檢查。

(2) 對(duì)外省市進(jìn)疆企業(yè)的管理薄弱。目前在新疆維吾爾自治區(qū)從事建筑施工的外省市進(jìn)疆企業(yè)，普遍存在著“高資質(zhì)、低管理”的現(xiàn)象。企業(yè)安全管理已嚴(yán)重弱化，項(xiàng)目關(guān)鍵管理人員長(zhǎng)期不在崗履職。建設(shè)行政主管部門(mén)對(duì)外省市進(jìn)疆企業(yè)缺乏有效的管理手段。近年來(lái)，烏魯木齊市地區(qū)外省市進(jìn)疆企業(yè)發(fā)生死亡事故占統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的 70%；發(fā)生質(zhì)量安全事故后懲治效果不佳，被清出本地建筑市場(chǎng)的企業(yè)變換身份后仍然從事建筑施工活動(dòng)。

(3) 外來(lái)務(wù)工人員不具備建筑安全專業(yè)知識(shí)。烏魯木齊市的外來(lái)務(wù)工人員多數(shù)為農(nóng)民工，不具備建筑安全專業(yè)知識(shí)就上崗作業(yè)，安全意識(shí)淡薄。從近 10 年來(lái)的事故統(tǒng)計(jì)分析可以看出，施工過(guò)程中 99% 死亡事故的當(dāng)事人來(lái)自外來(lái)務(wù)工人員。另外，受新疆特殊氣候和地理?xiàng)l件等多種因素的影響，熟練工人留不住。外來(lái)務(wù)工人員在新疆經(jīng)過(guò)兩三年的培訓(xùn)，成為技術(shù)熟練工人后又“孔雀東南飛”。新疆成為了內(nèi)地熟練工培訓(xùn)基地。

(4) 安全監(jiān)管缺乏科學(xué)手段。建筑業(yè)與其他行業(yè)相比，信息化管理水平較低，安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)對(duì)施工安全監(jiān)管的力度不足，且缺乏必要的監(jiān)督檢測(cè)設(shè)備和儀器。監(jiān)督手段落后，監(jiān)管方式缺乏科學(xué)性，影響了安全監(jiān)管的效果及準(zhǔn)確性。

2.2.5 建筑施工安全生產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)工作存在的問(wèn)題

建筑施工安全生產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)化目前屬于企業(yè)創(chuàng)建性目標(biāo)工作，需要一定的資金投入。目前政府和行業(yè)缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，企業(yè)缺乏主動(dòng)性和積極性。此外，建筑市場(chǎng)環(huán)境不夠規(guī)范以及區(qū)域特殊的氣候因素，制約了此項(xiàng)工作的全面開(kāi)展，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的進(jìn)程緩慢。

標(biāo)準(zhǔn)化工作的開(kāi)展情況與項(xiàng)目的安全生產(chǎn)管理有著直接的關(guān)系。但是，目前標(biāo)準(zhǔn)化工作只是政府引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)所開(kāi)展的一項(xiàng)工作，未設(shè)定相關(guān)的激勵(lì)和處罰措施，難以得到全面的推廣。

施工企業(yè)及現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)存在的問(wèn)題。

(1) 部分施工企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)的重要性認(rèn)識(shí)不到位，企業(yè)安全生產(chǎn)管理體系不健全，安全生產(chǎn)管理制度不落實(shí)。重效益、輕安全，對(duì)安全生產(chǎn)抱有僥幸心理，對(duì)安全生產(chǎn)及文明施工不重視，僅僅停留在口頭上和文件上；安全生產(chǎn)的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不能有效貫徹落實(shí)。遇到政府的檢查時(shí)，許多建筑施工企業(yè)對(duì)建設(shè)工程施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行突擊整理以應(yīng)付檢查，沒(méi)有把安全生產(chǎn)管理責(zé)任落實(shí)到建設(shè)工程施工的全過(guò)程中去，從而影響了建設(shè)工程施工安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作的實(shí)效。

(2) 受烏魯木齊市社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平的影響，烏魯木齊市建筑施工企業(yè)生產(chǎn)力水平較低，建筑業(yè)管理模式粗放，部分建筑施工企業(yè)技術(shù)裝備和管理手段相對(duì)落后，安全投入不足，安全保障能力差。素質(zhì)較高的專職安全管理人員缺乏，達(dá)不到工程管理的需要。

(3) 部分施工企業(yè)仍然存在違法分包、層層轉(zhuǎn)包和以包代管等現(xiàn)象，企業(yè)和項(xiàng)目的安全生產(chǎn)管理脫節(jié)，二級(jí)市場(chǎng)的管理較為混亂，特種作業(yè)人員無(wú)證或持假證上崗的現(xiàn)象較為突出，安全生產(chǎn)責(zé)任無(wú)法落實(shí)。建筑市場(chǎng)秩序亟待規(guī)范。

(4) 建筑業(yè)是吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)，人員流動(dòng)性較大。從目前總體情況來(lái)看，作業(yè)人員的職業(yè)技能偏低、安全生產(chǎn)意識(shí)普遍淡薄。主要原因是建筑施工企業(yè)對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的安全教育培訓(xùn)不重視，教育培訓(xùn)不到位或流于形式。有一些甚至招來(lái)即用，缺乏基本的安全知識(shí)，不具備起碼的安全意識(shí)。在施工現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生的許多傷亡事故中，他們既是傷亡事故的制造者，同時(shí)也是傷亡事故的受害者。

2.2.6 監(jiān)理企業(yè)安全生產(chǎn)存在的問(wèn)題

(1) 部分監(jiān)理企業(yè)在建設(shè)工程項(xiàng)目上的安全監(jiān)理人員配備不到位，安全監(jiān)理工程師多數(shù)為兼職，安全監(jiān)理專業(yè)知識(shí)欠缺。部分監(jiān)理單位對(duì)應(yīng)負(fù)的安全責(zé)任認(rèn)識(shí)不清，仍偏重于質(zhì)量監(jiān)理，對(duì)建設(shè)工程安全監(jiān)理工作不夠重視。監(jiān)理企業(yè)安全監(jiān)理水平不能滿足當(dāng)前建設(shè)工程監(jiān)理工作要求。

(2) 安全監(jiān)理規(guī)劃和細(xì)則的針對(duì)性不強(qiáng)，對(duì)施工單位編制的安全施工組織設(shè)計(jì)和專項(xiàng)方案的審核、審簽把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)施工單位安全管理體系核對(duì)不嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)存在的安全隱患和問(wèn)題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并督促施工企業(yè)消除。安全監(jiān)理履職不到位。

2.2.7 建設(shè)單位安全生產(chǎn)存在的問(wèn)題

建設(shè)單位不依法履行基本建設(shè)程序，違法肢解和發(fā)包工程，嚴(yán)重阻礙了建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理工作的開(kāi)展。由于工程性質(zhì)和資金來(lái)源不同，重效益、催進(jìn)度、壓級(jí)壓價(jià)、任意壓縮合同工期，輕視安全管理的現(xiàn)象突出。建設(shè)單位對(duì)監(jiān)理工作的干預(yù)較多，不通過(guò)監(jiān)理直接給承包商下達(dá)工作指令,干擾了監(jiān)理工作的正常開(kāi)展。

3 對(duì)策建議

(1) 建議政府整合各職能部門(mén)對(duì)建設(shè)工程施工安全生產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)，形成各司其職、相互配合的監(jiān)管合力。

(2) 嚴(yán)格落實(shí)“誰(shuí)生產(chǎn)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，厘清建設(shè)工程各方責(zé)任主體的安全責(zé)任，尤其是刑事責(zé)任；根據(jù)上位法并結(jié)合烏魯木齊市建設(shè)工程安全管理的需要，創(chuàng)設(shè)相關(guān)罰則，從而杜絕監(jiān)管難落實(shí)、隨意性大的問(wèn)題。

(3) 建議烏魯木齊市建設(shè)行政主管部門(mén)強(qiáng)制推行建設(shè)工程安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作，提高建設(shè)行業(yè)安全生產(chǎn)管理水平，有效預(yù)防安全生產(chǎn)事故，促進(jìn)建設(shè)行業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)好轉(zhuǎn)。

(4) 在新疆維吾爾自治區(qū)全境建立統(tǒng)一的信用評(píng)價(jià)體系，對(duì)建設(shè)工程各方責(zé)任主體開(kāi)展誠(chéng)信評(píng)價(jià)并公開(kāi)發(fā)布，讓社會(huì)監(jiān)督與招投標(biāo)約束共同發(fā)揮作用，促使建設(shè)工程各方責(zé)任主體自覺(jué)提高安全認(rèn)識(shí)，落實(shí)安全責(zé)任。

(5) 引入保險(xiǎn)等社會(huì)力量制約建設(shè)工程各方責(zé)任主體的安全行為，讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的力量充分發(fā)揮作用，讓建設(shè)工程各方責(zé)任主體為自己的不良安全行為買(mǎi)單和承擔(dān)后果。