新常態(tài)背景下ppp模式存在的問題及挑戰(zhàn)

楊偉杰

(遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，遼寧沈陽110031)

當(dāng)前，中國經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)。新常態(tài)下，全社會投資結(jié)構(gòu)和投資方式發(fā)生了一些新的變化，面臨的機遇和挑戰(zhàn)也不同以往。但在新常態(tài)背景下，經(jīng)濟下行發(fā)展壓力相對較大。為了能夠切實解決這一問題，中央推出一系列的改革舉措，直接擴散各級地方政府方面。各級地方政府近幾年也積極相應(yīng)政策，大力實施改革舉措，但是其所主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開始產(chǎn)生巨大資金缺口，因此就給民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拓展了渠道，實現(xiàn)PPP合作融資模式。PPP模式的應(yīng)用極大的緩解了政府方面的財政負擔(dān)，同時也減少了政府實施壟斷經(jīng)營的局面。不僅充分發(fā)揮作用的同時，也促使社會資金參與和社會資本發(fā)展壯大迎來契機。

1　新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題分析

1.1對PPP模式在新常態(tài)下的作用認(rèn)識不到位。PPP模式作為一種新的融資模式，需要用新的管理理念，但是很多地方政府依然沿用傳統(tǒng)的工作方法和經(jīng)濟管理理念，經(jīng)濟增長多靠投資，投資“等靠要”痼疾冥頑不化。再則一些地方政府好大喜功，僅僅把PPP模式作為爭取建設(shè)資金的“跳板”，盲目選擇 PPP模式進行投資建設(shè)。因此，不能讓地方政府亂來，要控制地方政府的沖動，要先定規(guī)矩，劃定底線，才能保證PPP模式的健康發(fā)展。

1.2PPP模式相關(guān)法律法規(guī)不完善。從我國PPP模式目前實踐的形式來看，PPP模式良好的運行取決于是否具有良好的法律環(huán)境，但是就目前來看我國缺乏相關(guān)方面的法律法規(guī)，并且在PPP模式運行的各個環(huán)節(jié)都需要法律法規(guī)對其進行完善。

1.3機制不全，運行效率不高。新常態(tài)下要求調(diào)控措施更精，標(biāo)準(zhǔn)更高，給地方政府實施PPP項目提出更高要求，但受體制長期制約，項目審批煩瑣，監(jiān)管缺位，令出多門，朝令夕改，PPP項目立項、建設(shè)和運營缺乏一站式立項、評估、審批和監(jiān)管，各部門各自為政、重復(fù)或交叉審批、效率不高、管理和監(jiān)管缺位，影響PPP項目順利開展和健康運營。

1.4政府職能定位存在問題。在整個PPP模式中政府所扮演的角色有投資者、經(jīng)營者以及監(jiān)管者，多重身份的重疊雖然會在一定程度上為項目的進行提供條件，但是這也容易誘發(fā)政府職能混淆狀況的產(chǎn)生，不利于相關(guān)政府職能的進一步發(fā)揮。如果在整個 PPP模式推

進過程中，某些政府人員在管理能力以及職業(yè)道德上出現(xiàn)問題后，就容易致使PPP項目不能夠被順利推進。此外多種角色的重疊在一定程度上使得政府內(nèi)部在監(jiān)管以及投資方面的風(fēng)險性進一步加大，這也是目前我國在PPP模式推進中所存在的主要問題之一。

2　新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用實踐對策

2.1完善PPP投融資管理法律法規(guī)。PPP模式是一種以合同為約束的項目融資與管理的方式，該模式的有效運作依賴于關(guān)于PPP模式相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)與完善，在完善我國PPP模式的法律法規(guī)的過程中需要結(jié)合國際上成功的經(jīng)驗。通過相關(guān)法律法規(guī)制度的建設(shè)使得政府的權(quán)利得到有效的保障，增強投資的信心，同時降低項目執(zhí)行過程中存在的風(fēng)險。

2.2成立專門的政府管理機構(gòu)。政府PPP管理機構(gòu)的職責(zé)主要包括平臺建設(shè)、戰(zhàn)略規(guī)劃、法律法規(guī)體系建立、營造環(huán)境、指導(dǎo)項目、創(chuàng)新模式、協(xié)調(diào)部門、設(shè)計制定政策等。PPP項目可以是社會資本獨自融資，也可以是政府和社會資本共同融資。對于投資數(shù)額大的準(zhǔn)經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目，社會資本沒有能力或者不想承擔(dān)PPP全部融資，在這種情況下政府可以提供一定的資金來減輕社會資本的資壓力，有利于PPP項目能夠順利實施?，F(xiàn)階段我國資本市場尚不十分完善，作為政策的制定者——政府的作用更加突出，根據(jù)項目收益特征政府可對PPP項目提供可行性缺口補助，可以有效減少項目融資成本。

2.3優(yōu)化政策為社會資本提供支持。通過調(diào)整銀行信貸評價體系，給予貼息、擔(dān)保等措施提高社會資本融資能力，發(fā)動銀行對PPP項目貸款給予適當(dāng)開放和方便;優(yōu)先選擇社會資本，科學(xué)選擇PPP項目合作企業(yè)，在征地拆遷和稅收方面給予社會資本優(yōu)惠政策;政府設(shè)立專項資金，借用財政資金支持撬動社會資本，吸引社會資本積極參加PPP項目。

2.4優(yōu)化風(fēng)險管理。在PPP項目中，投資者關(guān)注的焦點是如何規(guī)避風(fēng)險，實現(xiàn)投資取大化。PPP項目面臨著的風(fēng)險種類多，風(fēng)險防范和規(guī)避困難，有的風(fēng)險和項目施工如影隨行，要求在項目實施中加強對風(fēng)險進行識別和評價，分析風(fēng)險產(chǎn)生的根源，制定PPP模式風(fēng)險對照表，合理分配風(fēng)險，政府承擔(dān)政策風(fēng)險，社會資本承擔(dān)運營風(fēng)險，不可抗力風(fēng)險由政府和社會資本按比列共同擔(dān)負。

綜上所述，應(yīng)用和推廣PPP模式可有效解決項目策劃和遴選不合理、短期資金壓力大、管理有效性較低等問題，但是并不是所有的問題都可以解決，有的時候可能會加劇惡化一些問題。政府和社會資本合作項目中應(yīng)該充分發(fā)揮政府的作用，增加基礎(chǔ)設(shè)施的財政投入，進一步優(yōu)化、完善公共部門預(yù)算管理，加強項目監(jiān)管，從而提高基礎(chǔ)設(shè)施項目質(zhì)量。

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