“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”航道跨域保護(hù)的政策供給與部門合作探究

劉臨雄，肖 義

(1.梧州航道管理局，廣西 梧州 543002；2.梧州學(xué)院，廣西 梧州 543000)

0 引言

“一帶一路”(B&R)是陸地、海上絲綢之路的總稱。2015年國家發(fā)改委、外交部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景和行動》，正式提出“一帶一路”戰(zhàn)略。珠江一西江經(jīng)濟(jì)帶連接廣東、廣西，是面向港澳和東盟開放合作的前沿地帶，是我國“一帶一路”重大戰(zhàn)略在南方地區(qū)的重要組成部分。2014年國務(wù)院批復(fù)了《珠江一西江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》，廣西壯族自治區(qū)發(fā)布了《關(guān)于西江經(jīng)濟(jì)帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大會戰(zhàn)的實施方案》等一系列文件。有關(guān)規(guī)劃的出臺，將對促進(jìn)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展、實現(xiàn)區(qū)域一體化，探索我國發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)勢互補(bǔ)具有十分重要的意義。在此背景下，作為我國僅次于長江的水運動脈，同時也是我國與東盟自由貿(mào)易區(qū)的重要出海通道，“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”的航道管理與保護(hù)工作顯得尤為重要。對“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”航道的跨域保護(hù)，最重要的是要維持航道的良好通航條件，保障航道的順利、持續(xù)通航；同時也要兼顧對通行船只的規(guī)范管理、航道范圍內(nèi)的建筑整治、航道的生態(tài)保護(hù)以及沿岸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等多方面的問題，涉及到經(jīng)濟(jì)、法律、社會管理的多個方面?！爸榻?西江經(jīng)濟(jì)帶”航道跨域保護(hù)工作，成為銜接兩廣乃至南部四省、促進(jìn)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展的一項重要保障。由于管理內(nèi)容復(fù)雜、流域上下經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡等諸多問題，給航道管理部門開展跨域保護(hù)工作帶來了一定的困難，這就需要地方政府以及主管部門加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)帶航道跨域保護(hù)的政策供給，給予必要的政策支持。

1 “珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”航道跨域保護(hù)加強(qiáng)政府合作的意義

1.1 “珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”航道跨域保護(hù)加強(qiáng)政府合作的重要性

“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”航道的規(guī)劃和建設(shè)，對于銜接我國東南部發(fā)達(dá)地區(qū)與西南部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)“東西部合作發(fā)展示范區(qū)”“海上絲綢之路橋頭堡”，實現(xiàn)珠三角地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展等都具有重要意義。加強(qiáng)有關(guān)航道的跨域保護(hù)，是維持航道良好通行條件，更好地服務(wù)“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)的重要保障。加強(qiáng)“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”航道保護(hù)中的政府間合作，不僅可以避免跨區(qū)域政府之間的摩擦成本，提高航道保護(hù)及航運工作的效率，也為當(dāng)前區(qū)域協(xié)同發(fā)展中政府之間拓展合作提供了新的發(fā)展空間。

1.2 “珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”航道跨域保護(hù)加強(qiáng)政府合作的必要性

“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”航道沿線自然稟賦優(yōu)良、航運條件優(yōu)越，發(fā)展?jié)摿薮蟆５捎凇爸榻?西江經(jīng)濟(jì)帶”流域長、跨越不同省份，航道管理面臨諸多現(xiàn)實困難如權(quán)責(zé)不清、上下游地區(qū)管理水平差異等等，這些現(xiàn)實困難和挑戰(zhàn)阻礙了流域比較優(yōu)勢的有效發(fā)揮。加上“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”航道上下游地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通不完善、資源環(huán)境約束加劇等體制機(jī)制障礙，對有關(guān)航道的管理和保護(hù)必然要求流域各地政府之間加強(qiáng)部門合作。

2 “珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”航道跨域保護(hù)中存在的問題

2.1 地跨廣東、廣西兩省，存在部門合作障礙

部門合作是隸屬于不同職能部門或不同地區(qū)的部門之間開展合作的過程。由于工作內(nèi)容出現(xiàn)交叉的可能性，部門合作廣泛存在于政府和企業(yè)之間。航道跨域保護(hù)的部門合作，主要是指“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”區(qū)域發(fā)展中廣東、廣西兩省(區(qū))航道管理部門之間的跨區(qū)域合作，另外，也包含政府不同職能部門之間的合作。

由于珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域跨度大，航道流程長，不僅廣東、廣西二省(區(qū))的航道管理部門之間存在合作障礙，加上所涉及的基層部門眾多，帶來了相當(dāng)?shù)墓芾黼y度。這一問題不僅體現(xiàn)在部門之間缺乏統(tǒng)一的調(diào)度體系，也體現(xiàn)在不同部門之間的信息交流困難、治理目標(biāo)存在差異、地域本位主義等問題。

(1)由于我國行政區(qū)域劃分的現(xiàn)實，政府之間的跨域合作缺少必要的文化和制度基礎(chǔ)。來自不同地區(qū)、不同部門的政府部門之間缺乏共同合作的動力，盡管存在統(tǒng)一的航道保護(hù)目標(biāo)，但由于缺乏有效的激勵措施，加上政府工作優(yōu)先級的原因，傳統(tǒng)的政績觀片面重視政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視航道保護(hù)，不能正確、嚴(yán)肅對待“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”航道保護(hù)工作等等。

(2)由于流域所涉及的基層政府眾多，自我轄區(qū)利益最大化的目標(biāo)，使得基層政府部門存在消極應(yīng)對、逃避推諉的可能性。一旦出現(xiàn)缺乏共同合作基礎(chǔ)的情況，既定的目標(biāo)無法實現(xiàn)、對各基層政府部門之間的監(jiān)督或管理考核出現(xiàn)疏漏，就有可能失去對基層政府的有效約束力，導(dǎo)致航道保護(hù)工作事倍功半。例如違法采砂問題，通常情況下采砂證的辦理由政府水利部門管轄，采砂船多是掛靠在企業(yè)特別是國企名下。但各地航道管理機(jī)構(gòu)不屬于當(dāng)?shù)卣?，航道管理機(jī)構(gòu)在航道保護(hù)問題方面與地方政府存在一定沖突，導(dǎo)致航道保護(hù)管理混亂、執(zhí)法困難。

(3)跨域保護(hù)的高昂合作成本令地方政府望而止步?！爸榻?西江經(jīng)濟(jì)帶”跨度廣，由于不同地區(qū)之間的政治基礎(chǔ)、戰(zhàn)略目標(biāo)等存在差異，不同地區(qū)的政府或職能部門之間存在著出現(xiàn)摩擦的可能性。在與其他地區(qū)的政府或職能部門合作時，可能采取區(qū)域封鎖、隱瞞信息的措施，加上不同地區(qū)之間對有關(guān)政策、資源的競爭關(guān)系，導(dǎo)致地區(qū)政府、職能部門之間的信息交流不順暢，合作成本高昂，以致于出現(xiàn)合作的框架、協(xié)議等文件性內(nèi)容一應(yīng)俱全，但落實不力的情況。

2.2 區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的差異

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)方面，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和政府財政收入情況，將直接限制該地區(qū)對航道保護(hù)工作的投入力度。觀察廣西和廣東兩省的GDP數(shù)據(jù)，我們不難發(fā)現(xiàn)這兩個省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差異。作為我國發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)協(xié)同發(fā)展的典型，“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”在帶來廣闊發(fā)展空間的同時，也提出了一系列問題：

(1)對航道投入的差異。航道保護(hù)耗費大、時間長，要求有穩(wěn)定、豐富的投入來源。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了一個地區(qū)政府的財政收入水平，就廣西和廣東兩省(區(qū))的現(xiàn)實情況來看，廣東的財政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于廣西。對航道保護(hù)財政投入的差異，將直接影響航道保護(hù)工作的效果，若上下游對航道保護(hù)工作的投入存在較大差異，極有可能影響航道保護(hù)工作的整體效果。

(2)目標(biāo)發(fā)展戰(zhàn)略差異。這同樣是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差異所引發(fā)的兩省(區(qū))對待航道保護(hù)工作的態(tài)度的差異。廣東作為我國經(jīng)濟(jì)大省，其發(fā)展目標(biāo)以從單純地追求GDP向城市服務(wù)和承載能力、促進(jìn)文化和政治協(xié)同發(fā)展等目標(biāo)轉(zhuǎn)變，存在更多重視航道治理工作的動機(jī)。而廣西由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展稍為落后，出于政績和改善人民生活水平等多種因素考慮，其工作中心和理念與廣東可能存在差異。由于目標(biāo)發(fā)展戰(zhàn)略差異，廣東和廣西兩省(區(qū))可能會采取完全不同的途徑來實現(xiàn)航道保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.3 《航道法》配套法規(guī)體系不完善

我國于2014年12月首次發(fā)布《航道法》，旨在規(guī)范和加強(qiáng)航道的管理與養(yǎng)護(hù)，保障航道的通行效率與安全。從內(nèi)容上看，《航道法》集航道規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)和法律責(zé)任等多方面內(nèi)容為一體，形成了功能較為齊全的法律機(jī)制。

但從跨區(qū)域航道保護(hù)的實際來看，由于地方政府對《航道法》有關(guān)內(nèi)容的理解、工作方式、思維習(xí)慣等多方面原因，區(qū)域之間的航道保護(hù)工作標(biāo)準(zhǔn)和程序存在較大差異?！逗降婪ā酚捎诔雠_時間較晚，配套法規(guī)體系不完善，尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序。加上在航道保護(hù)執(zhí)法中主體關(guān)系復(fù)雜、權(quán)責(zé)不清等原因，使得航道保護(hù)執(zhí)法混亂，有損航道保護(hù)工作的嚴(yán)肅性，這些都是“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”航道跨域保護(hù)工作中面臨的現(xiàn)實難題。

2.4 生態(tài)保護(hù)壓力

航道管理面臨的另一個現(xiàn)實難題是由于水位漲落，隨之出現(xiàn)的生態(tài)保護(hù)壓力。由于水位漲落存在周期性，而這一周期與植物的生長周期存在相互重疊的情況?？菟畷r，沿岸居民出于生計需要，在退水區(qū)種植農(nóng)作物，改變原有的土壤面貌，隨著長期耕作，退水區(qū)的土壤變松最終被沖走，加速航道沿岸土壤流失，最終導(dǎo)致航道泥沙淤積和沿岸滑坡等，不僅破壞航道，也帶來嚴(yán)重的生態(tài)保護(hù)壓力。

此外，現(xiàn)行的《航道法》中，對航道沿線的經(jīng)濟(jì)活動限制力度不夠，各種類型人為活動和經(jīng)濟(jì)活動的破壞，以及片面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施，導(dǎo)致航道通行條件變差，最終影響航道通行效率和航道安全。

3 航道跨域保護(hù)加強(qiáng)政策供給與部門合作的對策與建議

3.1 政策供給方面

政策供給是政府頒布特定政策的過程。由于社會生活中普遍存在的利益關(guān)系，維護(hù)統(tǒng)治階級利益成為公共政策的重要訴求。良好的政策供給，不僅有助于服務(wù)型政府的建設(shè)，也幫助政府更好地完成經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展目標(biāo)，維護(hù)社會公平等。由于政策供給在社會管理中的重要意義，政府在制定政策時，應(yīng)當(dāng)尊重客觀現(xiàn)實，努力平衡各方利益沖突，從而實現(xiàn)政策的最優(yōu)化。

3.1.1 構(gòu)建跨區(qū)域聯(lián)合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

良好的生態(tài)環(huán)境是維持“珠江-西江”航道通行條件的重要保障，航道沿岸的植被和綠化將直接影響航道周邊地區(qū)水土流失程度，對航道保護(hù)具有重要意義。由于“珠江-西江”經(jīng)濟(jì)帶跨度長、不同地區(qū)財政收入水平差異大，有關(guān)航道的生態(tài)保護(hù)工作受經(jīng)費制約明顯，跨區(qū)域的航道沿岸、護(hù)坡建設(shè)和維護(hù)等工作質(zhì)量存在差異，難以持續(xù)開展。針對這些問題，應(yīng)當(dāng)建立不同省份之間相互協(xié)調(diào)、合理分配的航道生態(tài)保護(hù)專項基金，由航道沿岸各省財政和社會資本共同出資，從資金保障入手拓展航道保護(hù)的資金來源渠道。工作機(jī)制上：(1)可以通過“以電護(hù)航”、社會資本投資等多種方式，通過項目收益和吸收社會投資等多種方式建立航道保護(hù)專項基金。(2)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償平臺，鼓勵沿岸居民遷移或減少在沿岸地區(qū)的生產(chǎn)、生活活動，并從航道保護(hù)基金中劃撥資金進(jìn)行補(bǔ)償。

除生態(tài)補(bǔ)償外，還可以通過制定航道流域綜合治理標(biāo)準(zhǔn)，對航道沿岸生態(tài)環(huán)境進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。同時，建立嚴(yán)格的航道沿岸產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格限制不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)、經(jīng)濟(jì)體在航道沿岸開展生產(chǎn)活動，通過嚴(yán)格執(zhí)法，構(gòu)筑“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”的生態(tài)走廊。

3.1.2 推進(jìn)跨區(qū)域航道管理養(yǎng)護(hù)法治化、制度化

(1)應(yīng)當(dāng)推進(jìn)航道管理和保護(hù)部門改革。突出航道管理部門的獨立地位，減少地方部門對航道管理和保護(hù)工作的干預(yù)和影響。在航道跨域保護(hù)工作中，要突出法律權(quán)威，以法律為實施準(zhǔn)則，做到航道管理部門依法行政。同時，要明確航道工程等有關(guān)事業(yè)單位的性質(zhì)，設(shè)置專門的航道建設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)等，做到分工明確、權(quán)責(zé)分明。

(2)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有《航道法》基礎(chǔ)上加快配套法規(guī)體系建設(shè)進(jìn)程。我國《航道法》出臺時間較短，需要相應(yīng)法規(guī)體系配合實施?？鐓^(qū)域航道管理保護(hù)工作涉及多個行政區(qū)域和主體，其形勢和任務(wù)必然要求有嚴(yán)格統(tǒng)一的工作機(jī)制，有必要通過制定規(guī)范性文件等方式對航道的管理和養(yǎng)護(hù)工作作出明確規(guī)定。例如，《航道法》提出了航道通航條件影響評價制度，但沒有規(guī)定評價的具體方法和標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，對此，應(yīng)當(dāng)加快制定適用于“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”的《航道通航條件影響評價管理辦法》加以規(guī)范。在航道保護(hù)范圍的劃分上，廣東、廣西等流域省份的做法存在差異，也需要通過制定《“珠江-西江”航道保護(hù)范圍劃定和公布辦法》等規(guī)范性文件加以明確和統(tǒng)一等。

3.2 部門合作方面

部門合作是隸屬于不同職能部門或不同地區(qū)的部門之間開展合作的過程?！爸榻?西江經(jīng)濟(jì)帶”航道跨域保護(hù)的部門合作，主要是指粵桂兩地政府之間、航道管理部門之間的跨區(qū)域合作，此外也包含政府不同職能部門之間的合作。

3.2.1 加強(qiáng)航道跨域保護(hù)部門組織的統(tǒng)一性

成立統(tǒng)一獨立的“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”航道協(xié)調(diào)管理部門和工作小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各方工作，獨立制定“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”航道的管理辦法和保護(hù)方案，并在管理部門下設(shè)職能部門，負(fù)責(zé)對航道的通行、沿岸建筑、生態(tài)、投資等具體工作內(nèi)容進(jìn)行處理和整治。從公開文件來看，廣東和廣西兩省(區(qū))政府已于2014年成立了“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”實施聯(lián)席會議，作為經(jīng)濟(jì)帶的最高決策機(jī)構(gòu)。但聯(lián)席會議下尚未設(shè)置職能部門，目前對經(jīng)濟(jì)帶航道的管理和保護(hù)工作，仍然由廣東和廣西省(區(qū))的航道管理部門分別負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的航道管理工作，組織形式上不適應(yīng)跨域管理與保護(hù)工作的需要。因此，在全面深化改革的總體要求下，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”的工作實際，按照事業(yè)單位分類改革的具體情況，對聯(lián)席會議的組織構(gòu)架進(jìn)行繼續(xù)細(xì)分、進(jìn)一步提升會議職能，建立并完善航道跨域管理與保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)制，重點完善省、市、縣三級航道管理體系，落實各部門、各地方航道保護(hù)責(zé)任。

3.2.2 構(gòu)建跨區(qū)域合作的工作機(jī)制

為了提升航道管理和跨域保護(hù)的效率，減少不必要的合作成本，除了建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理部門之外，還應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范化的跨地區(qū)、跨部門政府間的合作體制機(jī)制，不斷加強(qiáng)不同部門在航道通行、船舶管理、沿岸整治、生態(tài)保護(hù)、水電設(shè)施管理等多方面的合作，實現(xiàn)長效機(jī)制，保障航道通行條件和通行安全，推動航道沿岸經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)同發(fā)展。

(1)建立健全區(qū)域間航道聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。要建立權(quán)責(zé)清單，以職能范圍為依據(jù)落實“河長”“堤長”等行政主體的法定職責(zé)，建立跨區(qū)域航道行政執(zhí)法的有效機(jī)制；要提升航道行政執(zhí)法的透明度，鼓勵社會監(jiān)督，促使跨區(qū)域航道聯(lián)合執(zhí)法水平的提高；要研究建立“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，充分發(fā)揮地方行政主體的積極性，推動據(jù)實裁量權(quán)向基層的下放。

(2)完善跨域部門間溝通協(xié)商機(jī)制。加強(qiáng)與珠江、西江流域內(nèi)水利、交通、航運、公安等部門的協(xié)調(diào)，積極參與涉及航道權(quán)益的水利、水電及其他行業(yè)的規(guī)劃、建設(shè)過程，充分利用江河治理、環(huán)境整治、國土開發(fā)等改善航道通航條件[1]；利用“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”聯(lián)席會議工作小組這一協(xié)作平臺，完善珠江、西江航道管理部門與水利等部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，依法參與梯級樞紐調(diào)度規(guī)程的制定和航道建設(shè)與管理等。

3.2.3 積極尋求地方政府支持

各級交通運輸主管部門作為航道保護(hù)主體，應(yīng)當(dāng)以重點航道為中心、加快推進(jìn)航道保護(hù)范圍的劃定，在航道的日常保護(hù)中督促地方政府落實有關(guān)責(zé)任。同時，要注重與地方政府之間的協(xié)調(diào)溝通，通過科學(xué)的工作機(jī)制和合理的人員配置，維持航道管理保護(hù)工作嚴(yán)肅、公正的形象，為有關(guān)工作有效開展提供保障。面對實務(wù)中管理混亂等問題，各級交通運輸主管部門要在及時上報的同時，做好與當(dāng)?shù)卣臏贤ê豌暯庸ぷ?，爭取地方政府的理解和支持?/p>

4 結(jié)語

珠江-西江流域上接云貴，縱貫兩廣，下通港澳，“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”航道主干線跨域保護(hù)工作，主要涉及廣東、廣西兩省(區(qū))，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平上尚存在差異，部門合作尚有不足。保障航道通行條件和通行安全，推動航道沿岸經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展，是當(dāng)下“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”航道跨域保護(hù)工作的重中之重。“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”航道跨域保護(hù)，需要從政策供給和部門合作兩個方面入手。政策供給方面，可以通過構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等幫助航道保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn)；部門合作方面，則主要是通過成立統(tǒng)一的“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶”航道保護(hù)部門，推動跨區(qū)域政府部門之間合作機(jī)制的構(gòu)建。展望“一帶一路”戰(zhàn)略的美好愿景，維持“珠江-西江”航道的良好通行條件，對于我國西南部地區(qū)產(chǎn)品出海、擴(kuò)大粵桂二省對外開放具有重要的提振作用，必將成為21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)極其重要的一環(huán)。

[1]交通運輸部.交通運輸部關(guān)于印發(fā)全國航道管理與養(yǎng)護(hù)發(fā)展綱要(2016-2020年)的通知[Z].2016.