廣西高速公路建設(shè)涉及基本農(nóng)田問題及對策

葉 全

(廣西翔路建設(shè)有限責(zé)任公司，廣西 南寧 530029)

0 引言

廣西是推進中國—東盟互聯(lián)互通、建設(shè)中國—中南半島走廊的重要前沿地區(qū)。隨著中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)升級版建設(shè)以及“一帶一路”建設(shè)和廣西開放帶動戰(zhàn)略的實施，我國與東盟各國經(jīng)貿(mào)關(guān)系愈加密切，要求廣西在中國—東盟交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通中，積極打造更為便捷通暢的國際大通道，公路建設(shè)投資需要進一步加大。

“十三五”時期，是我國綜合交通運輸發(fā)展完善網(wǎng)絡(luò)、提質(zhì)增效的關(guān)鍵時期。新常態(tài)下我國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)入中高速增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，公路建設(shè)需求日益增多，必須推進交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進一步釋放市場活力，促進各種交通方式相互間有效銜接和服務(wù)一體化，充分發(fā)揮交通對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用。交通領(lǐng)域資源節(jié)約和環(huán)境保護約束將進一步提高，如何做好公路建設(shè)與基本農(nóng)田保護問題，是值得研究和探討的課題。

1 廣西高速公路項目建設(shè)用地存在的主要問題

(1)廣西地方高速公路網(wǎng)的項目未被納入國家允許占用永久基本農(nóng)田的范疇。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(中發(fā)〔2017〕4號)和《國土資源部關(guān)于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》(國土資規(guī)〔2018〕1號)文件精神，項目用地要盡量少占耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地，永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。當(dāng)前只有國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點建設(shè)項目；國家發(fā)展改革委下放省級政府審批(核準(zhǔn))的國家公路網(wǎng)規(guī)劃確定的國家高速公路；省級政府及其投資主管部門審批(核準(zhǔn))的地方鐵路；深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、易地扶貧搬遷、民生發(fā)展等建設(shè)項目符合占用永久基本農(nóng)田條件，允許編制建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田補劃方案，其余項目禁止占用永久基本農(nóng)田。受廣西自然條件等因素的影響，一些線性工程建設(shè)項目確實難以避免占用一定數(shù)量的永久基本農(nóng)田，部分高速公路項目線路選址出現(xiàn)了剛出隧道就碰永久基本農(nóng)田的情形。但根據(jù)目前國家政策規(guī)定，廣西未列入國家高速公路網(wǎng)的項目不符合占用永久基本農(nóng)田條件。

(2)部分項目不按土地利用總體規(guī)劃選址?！吨腥A人民共和國土地管理法》和《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》(國土資源部令第72號)規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃編制和實施的主體為各級人民政府。雖然廣西國土資源廳高度重視，精心組織開展了各級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，積極指導(dǎo)各市縣將急需建設(shè)的高速公路項目納入土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善方案以解決項目用地合規(guī)性問題，但一些市、縣政府沒有嚴(yán)格落實土地利用總體規(guī)劃管控要求，項目選址隨意性大，不按土地利用總體規(guī)劃科學(xué)選址。部分業(yè)主在施工設(shè)計階段隨意調(diào)整初步設(shè)計方案，使得部分項目用地不符合土地利用總體規(guī)劃，致使項目用地?zé)o法報批，影響項目及時落地。

(3)項目沿線市縣政府的“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”耕地占補平衡保障能力不足。一方面受廣西“八山一水一分田”地形分布因素影響，廣西耕地后備資源不足，具備“旱改水”潛力的耕地面積不足，導(dǎo)致質(zhì)量較高的補充耕地指標(biāo)不足；另一方面部分市縣對“旱改水”工作不夠重視，推進力度不大，導(dǎo)致耕地提質(zhì)改造項目實施率低，確認(rèn)面積少，難以滿足“占水田補水田”的需求。同時，部分項目業(yè)主單位占補平衡意識薄弱，不積極配合優(yōu)化項目選址，占用大量優(yōu)質(zhì)耕地和水田，給道路沿線的市縣政府落實“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”造成很大的壓力。

2 應(yīng)對的主要措施

(1)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃科學(xué)選址。嚴(yán)格落實土地利用總體規(guī)劃，指導(dǎo)項目用地在土地利用總體規(guī)劃確定的允許建設(shè)范圍內(nèi)選址，確保項目選址符合用地保障條件。對不符合中發(fā)〔2017〕4號文精神、不符合占用永久基本農(nóng)田條件的項目一律不予通過項目用地預(yù)審。在申報用地預(yù)審階段，強化用地踏勘力度，切實提高項目選址的合理性。

(2)多措并舉落實耕地占補平衡。認(rèn)真貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(中發(fā)〔2017〕4號)要求。①線路要進行進一步優(yōu)化，盡量不占或少占耕地，尤其是水田，從源頭上減少占補平衡壓力，確保項目建設(shè)避讓永久基本農(nóng)田；②地方政府應(yīng)進一步加大土地整治和耕地提質(zhì)改造工作力度，策劃實施好土地綜合整治項目，引導(dǎo)社會資本參與土地整治，確實難以落實的部分可通過補充耕地指標(biāo)交易方式解決，切實解決項目用地耕地占補平衡“占優(yōu)補優(yōu)”落實問題；③項目沿線各市縣應(yīng)進一步核實項目沿線部分中低質(zhì)量耕地是否符合《國土資源部關(guān)于補足耕地數(shù)量和提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實占補平衡的指導(dǎo)意見》(國土資規(guī)〔2016〕8號)、《國土資源部關(guān)于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》(國土資規(guī)〔2017〕13號)等相關(guān)文件規(guī)定的允許開展耕地提質(zhì)改造項目的情形，若符合，在當(dāng)?shù)貒临Y源主管部門的指導(dǎo)下，積極開展道路項目建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用，嚴(yán)格按照程序規(guī)范開展提質(zhì)改造工作。

(3)積極運用國土資源支持政策開展公路建設(shè)項目用地保障。2017年11月《國土資源部關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》(國土資規(guī)〔2017〕10號)印發(fā)后，按照“深度貧困地區(qū)省級以下基礎(chǔ)設(shè)施、易地扶貧搬遷、民生發(fā)展等建設(shè)項目，確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，可以納入重大建設(shè)項目范圍，由省級國土資源主管部門辦理用地預(yù)審，并按照規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收”的精神，對廣西屬于國家深度貧困地區(qū)的公路建設(shè)項目辦理建設(shè)項目用地預(yù)審和用地報批工作，積極推進項目建設(shè)。

(4)充分利用原有線路進行改擴建開展公路項目建設(shè)。針對廣西國省干線普通公路項目建設(shè)，要求各項目業(yè)主積極做好路線優(yōu)化工作，對永久基本農(nóng)田進行避繞。項目選址確實無法避讓永久基本農(nóng)田的，對不占用永久基本農(nóng)田部分，可采取按市或縣為單位分段或按照可行性研究報告分期實施方案分期辦理建設(shè)項目用地預(yù)審，確保項目按期推進。無法避讓永久基本農(nóng)田路段則可采用利用舊路通行方案進行過渡的方法，推進項目建設(shè)。

3 意見和建議

中央4號文件出臺以來，地方高速公路建設(shè)舉步維艱，不僅影響廣西“十三五”規(guī)劃高速公路建設(shè)完成，也將對廣西高速公路網(wǎng)修編以及修編后的大規(guī)模建設(shè)帶來深遠(yuǎn)影響。為積極應(yīng)對中央4號文件建設(shè)環(huán)境，盡快破解廣西地方高速公路建設(shè)項目用地涉及占用基本農(nóng)田的難題，打好全區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn)，力爭廣西2020年實現(xiàn)縣縣通高速公路目標(biāo)，建議采取如下措施：

(1)落實交通運輸部同意支持廣西作為全區(qū)交通強國建設(shè)試點省(區(qū))的意向事項，從廣西區(qū)位優(yōu)勢規(guī)劃、決策廣西交通強國建設(shè)試點方案，爭取更多的國家項目、政策、資金支持，完善廣西高速公路網(wǎng)建設(shè)。

(2)自治區(qū)有關(guān)部門積極對接國家部委，爭取將廣西在建高速公路包含即將修編的高速公路盡量納入國家層面重大項目建設(shè)，補充納入國家“一帶一路”建設(shè)、“三大戰(zhàn)略”、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃等國家層面重要戰(zhàn)略、方案和規(guī)劃，盡量爭取國家扶持廣西現(xiàn)有以及修編后的高速公路網(wǎng)建設(shè)。

(3)2018-03-28自治區(qū)國土資源廳赴自然資源部匯報，請求自然資源部予以幫助解決廣西地方高速公路等線性工程項目因涉及占用永久基本農(nóng)田無法建設(shè)問題。自然資源部反饋表示，允許占用永久基本農(nóng)田的重大建設(shè)項目范圍界定問題需由自然資源部會商國家發(fā)展改革委提出意見并報請國務(wù)院最終審定。建議自治區(qū)人民政府向國家發(fā)展改革委反映，申請將自治區(qū)立項的廣西地方公路網(wǎng)規(guī)劃項目納入允許占用永久基本農(nóng)田的重大建設(shè)項目范圍，或申請將廣西地方公路網(wǎng)規(guī)劃項目全部納入國家公路網(wǎng)規(guī)劃。

(4)爭取運用《國土資源部關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》(國土資規(guī)〔2017〕10號)文件精神，對于連接深度貧困縣的地方高速公路，考慮其線性連通的特點和民生經(jīng)濟發(fā)展的需要，將整條路線納入《國土資源部關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》政策范疇予以支持，切實解決深度貧困縣地方高速公路項目涉及占用基本農(nóng)田問題。

(5)進一步加大對高速公路可研、設(shè)計階段工作指導(dǎo)。①指導(dǎo)優(yōu)化用地預(yù)審編制工作，督促項目業(yè)主、可研編制單位加大用地勘測工作力度，提高用地預(yù)審?fù)恋刂笜?biāo)的精準(zhǔn)度；②指導(dǎo)優(yōu)化初步設(shè)計編制工作，提高初步設(shè)計勘測工作精度和深度，初步設(shè)計線位盡量避讓基本農(nóng)田；③加強已確定初步設(shè)計、施工圖設(shè)計線位的項目與基本農(nóng)田劃定的工作銜接，在國家政策允許基本農(nóng)田適時可調(diào)整階段跟進調(diào)整。

(6)項目業(yè)主在申報用地預(yù)審階段，增強用地勘察力度，提高項目選址的精準(zhǔn)度，避免因項目在辦理用地預(yù)審與用地報批階段選址范圍不一致，造成項目無法順利通過審批。

(7)對于確實無法避讓基本農(nóng)田，又無國家相關(guān)政策支持的地方高速公路項目，盡量采取分段上報方式，提前準(zhǔn)備、充分收集、歸整、完善建設(shè)用地手續(xù)材料，將未占用基本農(nóng)田的連續(xù)路段先行預(yù)審，先行報批。密切關(guān)注國家土地政策新動向，待新政策落地及時申報補全用地手續(xù)，確保合法合規(guī)用地。

4 結(jié)語

目前，廣西部分地方高速公路項目用地預(yù)審和整體建設(shè)用地手續(xù)受基本農(nóng)田政策影響無法辦理。據(jù)現(xiàn)有涉及占用基本農(nóng)田數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)有15條正處于前期工作、計劃新開工及續(xù)建地方高速公路項目涉及占用基本農(nóng)田約28 916畝。在新形勢下，應(yīng)該如何創(chuàng)新工作方式，加快推進項目建設(shè)，實現(xiàn)公路發(fā)展和保護基本農(nóng)田的雙贏局面，顯得極其重要。