淺析地方人大主導(dǎo)立法機(jī)制的問題與完善路徑

【摘 要】 在我國，一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人大及地方各級人大，憲法賦予人大以立法權(quán)。這就要求所有立法必須以民為本、表民所愿，反映人民意志，得到人民擁護(hù)。而實(shí)現(xiàn)這一基本目標(biāo)的必由之路，就是健全“人大主導(dǎo)立法”體制機(jī)制。本文從人大主導(dǎo)立法入手，著重分析當(dāng)前我國地方人大主導(dǎo)立法機(jī)制的問題，并針對現(xiàn)有困境提出建議性的完善路徑，希望有所裨益。

【關(guān)鍵詞】 地方人大 主導(dǎo) 立法機(jī)制 問題 路徑

中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會決定指出，全面依法治國要“堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用?！笨梢?，人大在立法的系統(tǒng)工程中發(fā)揮著“引領(lǐng)者”的作用。地方人大主導(dǎo)立法，有利于提高地方立法活動的科學(xué)性與民主性，是推進(jìn)全面依法治國、建設(shè)法治國家的重要舉措。因此，分析地方人大主導(dǎo)立法機(jī)制的問題與完善路徑，具有深刻的時(shí)代背景與重大的法治意義。

一、地方人大主導(dǎo)立法的概念

“人大主導(dǎo)立法”就是指在我國立法過程中，應(yīng)由人大把握立法方向，決定并引導(dǎo)立法項(xiàng)目、立法節(jié)奏、立法進(jìn)程、立法內(nèi)容和基本價(jià)值取向。它是一項(xiàng)立法原則，同時(shí)也是立法體制和機(jī)制。地方人大主導(dǎo)立法，顧名思義，即為地方人大及其常委會在立法過程中相較于其他地方主體，應(yīng)居于優(yōu)勢地位，并藉此對立法的方向、進(jìn)程及結(jié)果發(fā)揮決定性作用。

二、地方人大主導(dǎo)立法機(jī)制的問題

（一）地方立法權(quán)界限模糊。憲法、組織法與立法法確定了我國“統(tǒng)一兼分層”的立法體制。立法法第七十二條、七十三條、七十四條雖明文規(guī)定了我國地方人大的立法主體與立法權(quán)限，但該規(guī)定不僅在法律條文中難以分清，法律實(shí)踐中也難以界定其范圍。例如實(shí)踐中很難確定什么叫“根據(jù)需要”“認(rèn)為需要”或“地方性事務(wù)”，這種模糊條款無疑為人大制定地方性法規(guī)增加了難度，地方人大很難確定具體在哪個(gè)方面有權(quán)制定地方法規(guī)。此外，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，社會環(huán)境日趨復(fù)雜，新興事物層出不窮，為應(yīng)對多變環(huán)境而制定法規(guī)的需求日益迫切;然而受制于憲法性法律對地方人大權(quán)力的嚴(yán)格限制，地方人大很容易越權(quán)制定地方性法規(guī)。尤其是在稅收、金融等明確屬于法律絕對保留的領(lǐng)域，可能產(chǎn)生與國家立法權(quán)相沖突而歸于無效的結(jié)果。國家專屬立法權(quán)中的某些模糊用詞，如民事基本法律制度，看上去給地方立法留下空間，實(shí)踐中卻由于中央立法采取嚴(yán)格解釋反而限制了地方立法權(quán)限。

（二）地方立法“部門利益傾向”突出。出于立法需求，地方立法議案基本上由政府部門起草，他們往往從本部門利益出發(fā)，自己為自己立法，使法規(guī)草案帶有明顯的“部門利益傾向”。這種弊端致使法規(guī)在立法內(nèi)容上片面追求經(jīng)濟(jì)利益，忽視社會、政治、生態(tài)效益;也為政府部門減輕、推卸自我責(zé)任提供有利條件，因而必須采取措施破除這一頑癥?！安块T利益傾向”使得地方性法規(guī)的民主性與科學(xué)性大打折扣，某種程度上淪為了政府部門謀取己利的工具，因此要強(qiáng)化對政府立法的主動審查，夯實(shí)人大立法的主導(dǎo)作用。

（三）地方人大自身建設(shè)不足。地方人大自身立法能力不足，已是不爭的事實(shí)。一方面，人大代表數(shù)量雖多，但專職化、專業(yè)化程度不夠，很難勝任立法工作;另一方面，地方人大及其常委會都是相對固定的短期會期制，無法提供充足的立法保障時(shí)間;加之，人大立法經(jīng)費(fèi)需要政府劃撥，立法經(jīng)費(fèi)得不到充足保障。這些因素大大削減了地方人大立法的質(zhì)量與水平，必須從源頭上予以解決。

三、地方人大主導(dǎo)立法機(jī)制的完善路徑

（一）健全黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。堅(jiān)持黨的立法領(lǐng)導(dǎo)是開展一切立法工作的必要前提。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，地方立法實(shí)踐也同樣離不開。黨對立法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，絕非直接干預(yù)、包辦代替，要明確黨委領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)、形式和程序，并嚴(yán)格執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的工作制度化、規(guī)范化。

（二）加強(qiáng)地方人大立法能力建設(shè)。進(jìn)一步改革和完善人大代表制度，推進(jìn)人大代表與人大常委會組成人員的專職化、專業(yè)化，加強(qiáng)人大專委會、工委會建設(shè)，給予編制、經(jīng)費(fèi)保障，提升立法能力;建立人大組織內(nèi)部人員立法能力定期培訓(xùn)制度，增強(qiáng)其履職能力;加強(qiáng)立法工作隊(duì)伍建設(shè)，大力推進(jìn)立法隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化。

（三）健全參與機(jī)制。地方人大主導(dǎo)立法需要社會各方的積極參與，因此需要拓寬公眾參與立法的渠道，建立多形式的多方參與機(jī)制。搭建多層次、多維度的參與平臺，建立健全專家?guī)熘贫龋胛械谌絽⑴c立法、第三方立法評估等機(jī)制。拓展代表參與立法渠道，創(chuàng)新代表參與立法形式，邀請相關(guān)代表參與立法起草、論證、調(diào)研、審議等活動，認(rèn)真聽取和吸收代表提出的意見建議。加強(qiáng)立法信息公開力度，重視公眾意見反饋結(jié)果，提高社會各方參與立法的熱情與活力。

四、結(jié)語

立法是一項(xiàng)浩大工程，牽一發(fā)而動全身，地方立法亦是如此。地方人大主導(dǎo)立法機(jī)制的運(yùn)行，是需要多領(lǐng)域、多部門的相互協(xié)調(diào)、配合，需要黨的領(lǐng)導(dǎo)、全國人大的指導(dǎo)、政府及其部門的配合、人大常委會的互通、社會公眾的廣泛參與。因此，堅(jiān)持和落實(shí)“人大主導(dǎo)立法”原則，就要健全、完善乃至重塑作為其實(shí)現(xiàn)途徑的體制機(jī)制。使得地方立法權(quán)限在受到嚴(yán)格限制情形下，仍能充分發(fā)揮自身主動性，積極制定良法，保證法制統(tǒng)一。

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作者簡介：趙亞龍（1994- ），男，漢族，新疆伊犁人，法學(xué)碩士，單位：西北政法大學(xué)行政法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)，研究方向：行政法。