重慶農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化改革的實踐探索

盧向虎

摘要：本文簡要回顧重慶市農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權改革的歷程，介紹了重慶財政補助資金股權改革基本經(jīng)驗和各區(qū)縣的具體做法，分析了農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化改革優(yōu)點和存在問題，并提出完善農(nóng)業(yè)項目財政補助建議。

關鍵詞：重慶；農(nóng)業(yè)項目；財政補助資金股權化改革；實踐探索

重慶市2014年率先在全國推行農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化改革試點，大致經(jīng)歷三個階段：一是2014年首次在永川區(qū)開展農(nóng)業(yè)項目財政補助資金農(nóng)民持股分紅試點。二是在總結試點經(jīng)驗基礎上，為加快推動扶貧攻堅工作，2015年制定印發(fā)《重慶市扶貧開發(fā)工作重點區(qū)縣農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化改革方案》（渝農(nóng)改〔2015〕2號），將農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化改革推廣到18個貧困區(qū)縣，作為資產(chǎn)收益扶貧的重要抓手。三是為貫徹落實2016年中央1號文件關于“探索將財政資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村形成的經(jīng)營性資產(chǎn)，通過股權量化到戶，讓集體組織成員長期分享資產(chǎn)收益”的精神，2016年6月重慶市研究制定《農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化改革方案》（渝農(nóng)改辦[2016]1號），在全市35個重點農(nóng)業(yè)區(qū)縣（包括萬盛經(jīng)開區(qū)）全面實施農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化改革。截至2017年底，重慶市累計股權化改革項目2684個，涉及財政補助資金18.79億元，已量化資金15.37億元，惠及2511個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、28.03萬農(nóng)戶，其中惠及貧困農(nóng)戶4.16萬戶，改革項目流轉土地每畝年均分紅達200元以上。

一、重慶農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化的做法及各區(qū)縣的實踐探索

（一）重慶農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化的具體做法

1.資金來源。除農(nóng)民直接補貼、土地整治、公益性基礎設施建設、家庭農(nóng)場補助、貸款貼息補助項目外，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、農(nóng)綜開發(fā)、扶貧、移民等各部門的其他涉農(nóng)財政補助資金，納入股權化改革范圍。

2.農(nóng)業(yè)項目選擇。農(nóng)業(yè)項目申報采取“公開申報、競爭立項”，政府部門從農(nóng)業(yè)項目申報中，優(yōu)先選擇產(chǎn)出效益高、產(chǎn)業(yè)帶動強、履約分紅能力強的項目，給予財政扶持。農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社申報項目，自籌資金應不低于財政補助資金的一半。

3.持股比例。財政資金投入到農(nóng)業(yè)企業(yè)的補助項目，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織占10%，農(nóng)業(yè)企業(yè)不高于50%，農(nóng)民持股不低于40%。財政資金投入到農(nóng)民合作社的補助項目，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織持股10%，合作社領辦者持股不超過30%，其余成員持股不少于60%。各區(qū)縣試點根據(jù)實際情況確定農(nóng)業(yè)企業(yè)（合作社領辦者）和農(nóng)民持股的具體比例。

4.股權管理。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員持有股份視同優(yōu)先股，股權收益實行固定分紅，不參與企業(yè)經(jīng)營決策、管理。約定項目存續(xù)期限一般不少于5年。

5.收益分配。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員按持股金額5-10%/年的標準實行固定分紅，具體比例由雙方約定。分紅時間從財政補助資金到位時間起，以整年度計算。分紅時限為項目存續(xù)期，兌現(xiàn)情況需公示。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織持有部分分紅收益用于農(nóng)村公益事業(yè)，不得進行二次分配，不得量化到集體經(jīng)濟組織成員。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員持有的農(nóng)業(yè)企業(yè)股權部分，成員內部之間可以轉讓。

6.退出機制。項目存續(xù)期內，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及成員不得要求退股。項目存續(xù)到期后，農(nóng)業(yè)企業(yè)按原值贖回農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員所持股份。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收到后，應將農(nóng)民持股部分平均量化到人（戶）。確因不可抗拒因素導致項目無法續(xù)存，參照國家對企業(yè)破產(chǎn)清算相關政策規(guī)定處置。

（二）各區(qū)縣的實踐探索

重慶市鼓勵全市35個重點農(nóng)業(yè)區(qū)縣根據(jù)渝農(nóng)改辦[2016]1號文件精神，結合區(qū)縣實際，對農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化工作進行探索實踐。

1.永川區(qū)具體做法。永川區(qū)在全國率先開展農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化改革，是重慶的第一個財政補助資金股權化改革試點，其具體做法如下：一是實施范圍。凡財政補助資金100萬元（含）以上的單個農(nóng)業(yè)項目，納入農(nóng)業(yè)項目財政補貼資金股權化改革試點。二是補助機制。農(nóng)業(yè)企業(yè)在申報財政農(nóng)業(yè)項目時，須與農(nóng)業(yè)主管部門、項目所在鎮(zhèn)（街）、村民小組簽訂《農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權分紅協(xié)議》，做出推行股權改革的承諾，回饋村民小組及涉及流轉土地的農(nóng)民。三是持股比例。農(nóng)業(yè)企業(yè)將財政補助資金的50%由項目所在地流轉土地的農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共同持股，農(nóng)民持股60%，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織持股40%，其中農(nóng)民持股部分按流轉土地面積平均量化到人（戶）。四是股權管理。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員持有股份，屬于固定分紅股份，不享有持股的經(jīng)營決策權和退股權，也不承擔企業(yè)債權債務，只享有分紅權，不參與項目的經(jīng)營管理。持股期限為項目存續(xù)期，但不超過土地承包期。若企業(yè)倒閉，持股分紅自然終止；如企業(yè)轉讓，持股分紅由新企業(yè)承擔實施。五是收益分配。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及成員按每年持股金額的5%進行固定分紅，分紅比例為農(nóng)民60%、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織40%，分紅時限為項目存續(xù)期，分紅時間從財政補助資金到位時間起，以整年度計算。農(nóng)民流轉土地的分紅實行上限控制，分紅金額不超過土地流轉租金，超過部分歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的持股收益用于農(nóng)村公益事業(yè)，也可對本集體經(jīng)濟組織所有成員進行二次分配。六是分紅程序。（1）分紅張榜公示；（2）分紅資金統(tǒng)一轉入?yún)^(qū)農(nóng)委“財政支農(nóng)資金農(nóng)民持股分紅資金”專用帳戶；（3）區(qū)農(nóng)委審簽后轉入相關鎮(zhèn)街財政所賬戶，（4）鎮(zhèn)街財政所發(fā)放至持股農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織賬戶。七是監(jiān)管機制。財政補助資金撥付前，統(tǒng)一繳納履約保證金（2年分紅金額）至“財政支農(nóng)資金農(nóng)民持股分紅資金”專用賬戶，保障分紅資金的足額、及時兌付，履約完成后，區(qū)農(nóng)委及時退還履約保證金。農(nóng)業(yè)主管部門對項目申報、協(xié)議簽訂及兌現(xiàn)分紅等資料建立臺賬，作為企業(yè)申報后續(xù)補助資金的重要依據(jù)，對于不嚴格履約的農(nóng)業(yè)企業(yè)，實行“一票否決”制度，取消其農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)資格，并不再給予項目資金支持。

2.九龍坡區(qū)具體做法。一是實施范圍。將財政資金投入到農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社40萬元以上（不含40萬元）的補助項目，納入農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化改革試點。二是持股方式。財政資金投入到農(nóng)業(yè)企業(yè)項目，持股比例為：農(nóng)業(yè)企業(yè)持股49%，村集體經(jīng)濟組織持股10%（農(nóng)業(yè)企業(yè)土地流轉涉及兩個或兩個以上村集體經(jīng)濟組織時，按照土地流轉合同面積所占比例確定持股比例），農(nóng)民持股41%；財政資金投入到農(nóng)民合作社項目，持股比例為：村集體經(jīng)濟組織持股10%，合作社領辦者持股30%，其余成員持股60%。三是股權管理。項目存續(xù)期限確定為5年，存續(xù)期內，村集體經(jīng)濟組織及成員不得要求退股。持股的村集體經(jīng)濟組織及其成員不參與實施項目經(jīng)營管理，股權在成員內部之間可以轉讓。四是收益分配。項目存續(xù)期內，村集體經(jīng)濟組織及其成員按照持股金額每年5%的標準實行固定分紅。五是退出機制。項目存續(xù)到期后，農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社按原值退回村集體經(jīng)濟組織及其成員所持股份。村集體經(jīng)濟組織收到退回資金后，農(nóng)民、農(nóng)民合作社成員持股部分按照農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革確定的股權，分配到村集體經(jīng)濟組織全體股東。

3.開州區(qū)具體做法。一是優(yōu)選項目。實行公開申報、鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道審查、部門評審、批復實施、項目驗收等步驟優(yōu)選農(nóng)業(yè)項目。二是股權分配。項目業(yè)主持股49%、集體經(jīng)濟組織持股10%、農(nóng)民持股41%。三是收益分配。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其農(nóng)民持有的股份作為優(yōu)先股，與項目方約定項目存續(xù)期不少于5年，每年按照持股金額的6%固定分紅。撥付財政補助資金之前，由項目業(yè)主與所在村的集體經(jīng)濟組織簽訂分紅協(xié)議，項目所在鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道作為鑒證方，業(yè)主將分紅資金繳存到鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道指定的財政對公賬戶。四是風險防控。對不履行分紅義務的項目業(yè)主，納入負面清單管理，不予評選區(qū)縣級以上龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社示范社，不得申報農(nóng)業(yè)項目。

4.武隆縣具體做法。武隆縣為扶持貧困戶盡快脫貧，在股權分配上探索“1.2倍”股權配置模式，即按貧困戶持股比例是一般農(nóng)戶的1.2倍統(tǒng)一折算股數(shù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立“農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化改革農(nóng)民持股分紅資金”專用賬戶。

總的來看，重慶各區(qū)縣農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化在固定分紅比例、持股比例、貧困戶折股比例、實施范圍、專用賬戶設立略有區(qū)別外，具體程序、做法基本相同。

二、重慶農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化的評價

（一）優(yōu)點

重慶農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化改革，將支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社發(fā)展產(chǎn)業(yè)的財政資金的一部分（50%以上）股權量化給項目流轉土地的農(nóng)戶和所在的村集體，使扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政資金由以前的無償使用變?yōu)橛袃斒褂?，實質上是一種財政支農(nóng)方式的創(chuàng)新，具有以下優(yōu)點。

1.通過股權分紅，讓農(nóng)民和村集體能夠分享農(nóng)業(yè)企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成果，企業(yè)的發(fā)展狀況直接關系到農(nóng)民和村集體的收益，有利于解決企業(yè)協(xié)調用地、招收工人、矛盾糾紛等方面問題，融洽了農(nóng)業(yè)企業(yè)、村集體、農(nóng)民三方關系。

2.增強了農(nóng)業(yè)企業(yè)社會責任，一定程度上防止了農(nóng)業(yè)企業(yè)利用項目套取財政資金行為。

3.規(guī)定農(nóng)民和村集體只具有固定分紅權，不具有經(jīng)營決策權和退股權，確保了農(nóng)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)決策的自主性、獨立性。

4.對于依托村集體組織成立的農(nóng)民專業(yè)合作社申報的農(nóng)業(yè)項目，實施財政投入資金股權化改革，可以有效撬動村級集體資金、農(nóng)民分散資金、各類經(jīng)營主體資金參與農(nóng)村發(fā)展。

5.股權化改革過程中優(yōu)先考慮貧困戶的股權分紅，針對貧困戶甚至設置1.2倍股權，財政資金在扶持農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的同時，也促進了貧困農(nóng)戶增收脫貧。

（二）存在問題

1.股權化改革改變了以往財政無償全額投入企業(yè)的狀況，財政支農(nóng)方式變得復雜化，作為利益主體的農(nóng)業(yè)企業(yè)不適應，部分企業(yè)參與改革積極性不高。

2.為確保農(nóng)民和村集體優(yōu)先、足額、及時兌付分紅資金，重慶各區(qū)縣均要求農(nóng)業(yè)企業(yè)在財政補助資金撥付前，統(tǒng)一繳納履約保證金至“財政支農(nóng)資金農(nóng)民持股分紅資金”專用賬戶，占用了農(nóng)業(yè)企業(yè)的流動資金，增加了企業(yè)的資金壓力。

3.無論項目建設期還是投產(chǎn)前期虧損狀況下，農(nóng)業(yè)企業(yè)都要按約定標準向農(nóng)戶和村集體履行年度固定分紅義務，大量現(xiàn)金流出企業(yè)，增加了企業(yè)資金周轉的壓力。

4.項目存續(xù)期內，企業(yè)向農(nóng)民按持股金額的一定比例向農(nóng)民實行年度固定分紅，經(jīng)營風險實際上完全由農(nóng)業(yè)企業(yè)承擔；項目存續(xù)到期后，農(nóng)民和村集體持有的股權將回購農(nóng)業(yè)企業(yè)，農(nóng)民和村集體持有的股權是一種具有時間期限的股權，農(nóng)民與農(nóng)業(yè)企業(yè)之間是一種短期的利益關系，并沒有形成一種長期的、緊密的利益聯(lián)結機制。

三、建議

（一）取消履約保證金制度。建立申報項目的農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社社會信用評價制度，對于不按照約定履行分紅義務的項目業(yè)主，納入負面清單管理，中斷其后期財政資金撥付，取消其繼續(xù)申報農(nóng)業(yè)項目的資格，取消評選區(qū)縣級以上龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社示范社資格。

（二）按照農(nóng)業(yè)項目建設經(jīng)營規(guī)律合理確定農(nóng)戶年度分紅。在項目建設期間或投產(chǎn)初期，考慮以較低的固定利率給與農(nóng)戶分紅；農(nóng)業(yè)項目進入盈利期后，以固定利率加盈利性分紅對前期進行彌補，既確保農(nóng)戶收益的順利足額發(fā)放，也有利于農(nóng)業(yè)企業(yè)靈活安排資金的調度和周轉。

（三）建立企農(nóng)之間風險共擔、利益共享的聯(lián)結機制。探索建立農(nóng)民長期持股的方式方法，行業(yè)主管部門加強對農(nóng)業(yè)項目經(jīng)營主體的監(jiān)督管理，建立農(nóng)業(yè)項目年度運營情況向村集體和農(nóng)民進行公示的制度，確保農(nóng)業(yè)企業(yè)履行分紅義務，真正形成企農(nóng)之間風險共擔、利益共享的聯(lián)結機制。

參考文獻：

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[3]重慶市永川區(qū)農(nóng)業(yè)委員會、重慶市永川區(qū)財政局《關于推進農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化改革的意見（試行）》（永農(nóng)委發(fā)〔2016〕32號）[EB/OL]。

[4]重慶市九龍坡區(qū)多舉措推進農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化改革[N/OL]，重慶市農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息網(wǎng)。

[5]《關于印發(fā)開州區(qū)農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化改革試點方案》（內部材料）。

[6]重慶武隆縣探索農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化改革[N/OL]，新華網(wǎng)。

[7]何眉，政府財政資金股權投資改革研究[J]，財會研究，2015（1）：9-12。

（作者單位：重慶第二師范學院）

責任編輯：凌玉