鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下深化地方政府職能轉(zhuǎn)變路徑探究

摘 要：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)乎我國“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展全局和我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，是我國城鄉(xiāng)發(fā)展理念的一次新升級(jí)。新時(shí)期，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)對(duì)具體實(shí)施和落實(shí)這一國家級(jí)戰(zhàn)略的重要主體之一的地方政府提出了新的更高的要求，尤其是在地方政府理順職能劃分、領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化服務(wù)理念、優(yōu)化地方政府行政效能、加強(qiáng)地方政府績(jī)效考核等方面，明確了要求，框定了路徑。為此，一要厘定地方政府職能，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置；二要科學(xué)定位地方政府角色，大力建設(shè)服務(wù)型政府；三要強(qiáng)化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，提升地方政府行政效能；四要構(gòu)建科學(xué)合理長效的地方政府績(jī)效考核體系。

關(guān) 鍵 詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；地方政府；職能轉(zhuǎn)變；行政效能

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）12-0042-07

收稿日期： 2018-08-22

作者簡(jiǎn)介：何永珍（1966—），女，吉林遼源人，中共遼源市委黨校副教授，研究方向?yàn)榭茖W(xué)社會(huì)主義、公共管理與政府治理。

一、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變的新要求

新時(shí)期，如何在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下牢牢把握“三農(nóng)”問題的核心，準(zhǔn)確定位“管理者”與“服務(wù)者”的角色，不斷完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，已成為擺在地方政府面前的重要課題。

（一）以人為本，充分認(rèn)識(shí)農(nóng)民的主體地位

地方政府在制定公共政策和發(fā)展目標(biāo)時(shí)，應(yīng)充分考慮到社會(huì)各階層的基本需求和發(fā)展要求，密切關(guān)注人民群眾的物質(zhì)需求和精神需求。黨的十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題。[1]大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的重要指導(dǎo)思想，[2]而做好“三農(nóng)”工作的核心要點(diǎn)之一則是必須充分認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民之間的內(nèi)在關(guān)系與重要性。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要參與者和利益攸關(guān)者，鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村發(fā)展所包含的產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的基本內(nèi)涵與豐富內(nèi)容，均同農(nóng)民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)。從這個(gè)意義而言，以人為本的發(fā)展理念應(yīng)當(dāng)是地方政府長期堅(jiān)持并指導(dǎo)自身角色轉(zhuǎn)型、職能轉(zhuǎn)變的根本理念之一，因此要充分認(rèn)識(shí)農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中的主體地位，切實(shí)回應(yīng)鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)民的核心利益訴求和根本利益關(guān)切，充分肯定并發(fā)揮其在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用。這對(duì)新時(shí)期地方政府貫徹和落實(shí)執(zhí)政為民的根本理念都 提出了新的更高的要求。

（二）權(quán)責(zé)分明，準(zhǔn)確把握“服務(wù)者”角色定位

我國地方政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)前提條件是權(quán)責(zé)分明，即明確地方政府的職責(zé)權(quán)限，在政府職能和部門職責(zé)中準(zhǔn)確把握“服務(wù)者”角色定位。權(quán)責(zé)分明就是要厘清地方政府的權(quán)力和責(zé)任所在，做到“法定責(zé)任必須為”“法無規(guī)定不可為”；[3]權(quán)責(zé)分明就是要解決地方政府在實(shí)際工作中的不作為、亂作為問題，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職行為?？梢哉f，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)我國地方政府職能權(quán)限和責(zé)任履行的效果提出了新的更高的要求。地方政府承擔(dān)著農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)村貧困群眾的救助與幫扶等多個(gè)方面的職能。實(shí)際上，推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，地方政府不能只抓產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還應(yīng)該協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌為鄉(xiāng)村振興事業(yè)提供多元有益的公共產(chǎn)品，切實(shí)履行打造良好的生態(tài)環(huán)境、創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活條件的職能職責(zé)。在新時(shí)期，地方政府只有做到合理規(guī)劃權(quán)力清單和責(zé)任清單，才能夠準(zhǔn)確把握自身的“服務(wù)者”角色定位，更好地推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。

在我國的行政改革實(shí)踐中，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出推行政府部門權(quán)力和責(zé)任清單制度。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)國務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)方案的通知》。上述文件的出臺(tái)，促進(jìn)了我國權(quán)力清單制度和責(zé)任清單制度的建立健全，成為近年來我國行政改革中的重大舉措之一和政府職能轉(zhuǎn)變的一條重要途徑。與之相伴隨，我國地方政府的職能權(quán)限和職責(zé)明確工作得到很大改善，簡(jiǎn)政放權(quán)得到有效推進(jìn)。盡管如此，權(quán)力清單制度和責(zé)任清單制度在一些地方政府特別是基層政府建設(shè)中仍然存在一些不足。這需要地方政府根據(jù)自身的實(shí)際情況，嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)一致的精神，并與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的長遠(yuǎn)規(guī)劃和現(xiàn)實(shí)要求相統(tǒng)一，切實(shí)促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變。

（三）科學(xué)決策，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制

當(dāng)前，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是一個(gè)突出問題?？梢哉f，推動(dòng)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，正是對(duì)我國改革開放40年來城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡這一短板問題的重大戰(zhàn)略回應(yīng)。長期以來，由于片面強(qiáng)調(diào)和注重城鎮(zhèn)化、城市化建設(shè)，導(dǎo)致我國廣大鄉(xiāng)村的建設(shè)與發(fā)展處于相對(duì)滯后的狀態(tài)。推動(dòng)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有助于進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，而建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系則是關(guān)鍵所在。[4]可以說，政府科學(xué)決策和城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制建設(shè)，涉及到地方政府工作職責(zé)的方方面面，對(duì)地方政府履行和轉(zhuǎn)變職能也提出了新的要求。

科學(xué)決策是政府實(shí)施公共管理的重要環(huán)節(jié)之一，有助于促進(jìn)政府管理的現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的規(guī)劃制定者、重要管理者和具體實(shí)踐者的地方政府，其有賴于科學(xué)決策發(fā)揮重要的政策調(diào)控作用，這也是對(duì)鄉(xiāng)村科學(xué)治理、民主治理、有效治理的前提保障，在根本上關(guān)乎到城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的建立健全。即確保城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃及安排相協(xié)調(diào)，做到工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的整體統(tǒng)籌統(tǒng)一；建立城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的協(xié)作和援助機(jī)制，[5]地方政府因地制宜加速推動(dòng)資源要素向農(nóng)村轉(zhuǎn)移配置，助力城鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)入有條件的農(nóng)村地區(qū)大力興業(yè)；繼續(xù)推動(dòng)城鄉(xiāng)間在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)上的加快銜接與拓展延伸；等等。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下地方政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題

以產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興為內(nèi)容的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和實(shí)施，體現(xiàn)了新時(shí)期國家對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、國家均衡可持續(xù)發(fā)展的高度重視。伴隨著國內(nèi)外環(huán)境的不斷變化和我國行政管理體制改革的深化，我國在政府職能轉(zhuǎn)變方面取得了明顯的成效，政府效能也得到了提升。不過，由于我國各地區(qū)、各地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的差異性較大，作為地方事務(wù)管理者和服務(wù)者的地方政府，其在自身職能的發(fā)揮與轉(zhuǎn)變過程中仍然存在一些問題，而這些問題將不可避免地在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)過程中顯現(xiàn)出來。對(duì)此，應(yīng)予以高度重視并將之轉(zhuǎn)化為地方政府深化轉(zhuǎn)變職能、強(qiáng)化職能的重大機(jī)遇，切實(shí)保障廣大農(nóng)民的根本利益，提高其生活水平，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)。

（一）政府職能劃分不明確

我國是單一制國家，中央政府與地方政府的職能劃分有很大的差異性。當(dāng)前，由于地方政府職能劃分不明確，影響了地方政府職能的有效發(fā)揮。從橫向來看，我國地方政府按照行政區(qū)域的設(shè)立可劃分為三大類，即一般地方政府、民族自治地方政府和特別行政區(qū)地方政府。從縱向來看，在我國的五級(jí)政府構(gòu)成序列中，中央政府屬于宏觀層次，省級(jí)政府屬于中觀層次，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于微觀層次。[6]由于我國地方政府分級(jí)結(jié)構(gòu)的高度集中，致使不同等級(jí)的地方政府職權(quán)與職能的劃分存在不明確、不具體的情況。長期以來，我國地方政府間存在“職責(zé)同構(gòu)”的問題，各級(jí)地方政府均承擔(dān)和管理著所有種類的公共事務(wù)，由此導(dǎo)致地方政府間出現(xiàn)了事權(quán)不明、職責(zé)不專[7]等現(xiàn)象。

一般來說，地方政府的基本職能包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等方面。由于各級(jí)地方政府與市場(chǎng)、社會(huì)的直接距離有所不同，其在履行地方政府職能的角度、權(quán)限、手段、效應(yīng)上就具有了明顯的層級(jí)性差別。在我國地方政府的行政管理體系中，省級(jí)政府處于區(qū)域統(tǒng)籌地位，市、縣兩級(jí)政府具有建設(shè)、管理、經(jīng)營城市的基本職能，而鄉(xiāng)級(jí)政府則是我國政權(quán)體系中最基層的政府組織，其對(duì)我國“三農(nóng)”工作進(jìn)行直接的領(lǐng)導(dǎo)和管理。由此可以看出，在我國現(xiàn)行的行政管理模式下，地方政府間呈現(xiàn)一種相互交錯(cuò)的關(guān)系，如事權(quán)劃分不明確、事權(quán)范圍相重疊等問題尚未得到解決。這往往會(huì)造成財(cái)政性或事務(wù)性工作大量下壓到基層政府一級(jí)，而理應(yīng)由基層政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等任務(wù)則過多地由中央政府、省級(jí)市級(jí)政府來承擔(dān)。新時(shí)期推進(jìn)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，無疑對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變提出了新的更高的要求。尤其是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的基層政府應(yīng)根據(jù)我國的基本國情和本地的具體情況，因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的主要矛盾和新要求，不斷理順和明確本層級(jí)政府職能，使其在落實(shí)中央各項(xiàng)政策的同時(shí)更好地助力于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部服務(wù)理念落后

地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)理念直接影響著地方政府職能的有效、有序?qū)崿F(xiàn)。自覺踐行黨的根本宗旨，不斷強(qiáng)化服務(wù)理念，是領(lǐng)導(dǎo)干部基本的政治修養(yǎng)和必須具備的職業(yè)品質(zhì)。但目前，地方政府中部分領(lǐng)導(dǎo)干部的服務(wù)理念難以符合現(xiàn)實(shí)要求，主要表現(xiàn)為由“官本位”思想導(dǎo)致的“權(quán)力至上”使階層分化、層級(jí)間依附的意識(shí)和現(xiàn)象大量存在；為人民服務(wù)理念和政績(jī)觀有所異化，責(zé)任意識(shí)欠缺，地方政府公務(wù)員的工作作風(fēng)不端正、不作為現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

在地方政府層面中，“官本位”思想導(dǎo)致了部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、政府公務(wù)員的服務(wù)理念陳舊落后，究其根本在于其缺乏全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)?！肮俦疚弧彼枷虢柚贫扰c習(xí)慣的力量有著很強(qiáng)的路徑依賴，[8]是長期以來轉(zhuǎn)變地方政府公務(wù)員服務(wù)理念的主要阻礙因素。一方面，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于“管人”的工作方式。長期以來形成的管理者身份的思維模式及手握權(quán)力所帶來的成就感，使其與人民群眾的日常生活和實(shí)際要求相脫節(jié)，致使“從群眾中來到群眾去”的路線方針難以得到遵守和踐行，這必然影響到地方政府職能的發(fā)揮與轉(zhuǎn)變；另一方面，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識(shí)欠缺，對(duì)自身職務(wù)與責(zé)任的同一性認(rèn)識(shí)不到位。部分領(lǐng)導(dǎo)干部疏于自我管理，工作處于敷衍了事的狀態(tài)，難以主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。責(zé)任意識(shí)與服務(wù)意識(shí)緊密相連，責(zé)任意識(shí)的長期欠缺，必然導(dǎo)致服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)?？梢哉f，部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的“官本位”思想和責(zé)任意識(shí)的長期欠缺嚴(yán)重?fù)p害了地方政府的形象和權(quán)威。

（三）地方政府行政效能低下

一般來說，政府行政效能是能力、效率、效果和效益四者的統(tǒng)一。當(dāng)前，我國地方政府行政效能低下的突出表現(xiàn)是，政務(wù)公開不全面不及時(shí)、與群眾溝通不充分、行政審批制度改革效果欠佳。政務(wù)公開是地方政府實(shí)施為民服務(wù)職能，提供日常辦事服務(wù)信息，提高行政效率效能的重要途徑之一，而政府門戶網(wǎng)站則是地方政府具體落實(shí)政務(wù)公開政策的主要渠道?？梢哉f，政府門戶網(wǎng)站建設(shè)與維護(hù)是保證政務(wù)公開水平及與人民群眾實(shí)現(xiàn)充分溝通的重要基礎(chǔ)。而在2018年第一季度全國政府網(wǎng)站抽查情況通報(bào)中，仍有為數(shù)不少的地方政府存在逃避監(jiān)管、不更新不公開政務(wù)信息等不作為情況。新時(shí)期，推進(jìn)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)我國鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活及發(fā)展提出了新的要求和目標(biāo)，地方政府如果在政務(wù)公開等關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在紕漏，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在基層的落實(shí)和實(shí)施成效。此外，地方政府在行政審批方面也存在一些問題。雖然我國多數(shù)地方政府在落實(shí)中央對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制度改革的要求方面取得了顯著的成效，但仍然存在不足之處，如行政審批權(quán)下放后的權(quán)力行使與監(jiān)管不配套問題比較突出。從以往的行政審批權(quán)過多地集中在上級(jí)政府乃至中央政府到該項(xiàng)權(quán)力的逐步逐級(jí)下放，意味著對(duì)地方政府完善權(quán)力監(jiān)管體系提出了新的、更高的要求，當(dāng)然也就對(duì)地方政府行政管理效能的提升與優(yōu)化提出了新目標(biāo)、新任務(wù)。

（四）地方政府職能考核不到位

政府職能考核關(guān)乎到地方政府能力建設(shè)，是地方政府能力提升的重要基礎(chǔ)和主要依據(jù)，而績(jī)效評(píng)估則是我國政府履行職能考核任務(wù)的常見方式。一般來說，績(jī)效評(píng)估是指政府自身或社會(huì)組織通過多種方式，對(duì)政府部門的決策和管理行為所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等短期或長遠(yuǎn)的影響及效果進(jìn)行分析、比較、評(píng)價(jià)和測(cè)量。這意味著政府職能考核指標(biāo)的多樣性和考核主體的多類性。但目前我國多數(shù)地方政府職能考核仍以單一指標(biāo)、單一主體為主，地方政府職能考核不到位、“走過場(chǎng)”的情況比較突出。

由于經(jīng)濟(jì)職能指標(biāo)可以通過具體數(shù)據(jù)直觀地反映出來，因此其往往成為地方政府績(jī)效考核的主要指標(biāo)和重要參照。而文化、環(huán)境等具有長期影響的考核內(nèi)容在實(shí)際考核中則被忽視，諸如公共服務(wù)職能等考核也因難以操作和對(duì)地方政府官員業(yè)績(jī)及升遷影響偏小而被長期忽略。此外，考核主體單一是地方政府職能考核中普遍存在的問題。在實(shí)際操作中，由于自上而下的考核方式具有強(qiáng)制性和權(quán)威性，使其成為地方政府接受考核和監(jiān)督的主要方式與手段。而來自人民群眾和社會(huì)組織的評(píng)價(jià)往往因得不到有效的表達(dá)及反饋難以在地方政府績(jī)效考核中發(fā)揮應(yīng)有的作用。新時(shí)期，推進(jìn)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是對(duì)我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三大主體新的統(tǒng)籌布局，其實(shí)際成果和現(xiàn)實(shí)成效究竟如何，不僅體現(xiàn)在地方政府的工作報(bào)告中，更體現(xiàn)在農(nóng)民群體實(shí)實(shí)在在的獲得感和對(duì)地方政府職能及作為的有效評(píng)價(jià)與監(jiān)督上。可以說，突破地方政府職能考核瓶頸、加強(qiáng)和規(guī)范地方政府績(jī)效考核是一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

三、深化地方政府職能轉(zhuǎn)變的建議

2018年9月26日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，從構(gòu)建鄉(xiāng)村振興新格局、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐、發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村、繁榮發(fā)展鄉(xiāng)村文化、健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系、保障和改善農(nóng)村民生、完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系等方面，進(jìn)行了全面規(guī)劃與部署。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和實(shí)施，對(duì)新時(shí)期我國地方政府職能轉(zhuǎn)變提出了新的更高的要求，尤其是在地方政府的職能劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置等方面。這為我國地方政府厘定服務(wù)者角色，大力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)；進(jìn)一步強(qiáng)化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，努力提升地方政府行政效能；更加科學(xué)、合理地建設(shè)地方政府績(jī)效考核體系，指明了方向，明確了任務(wù)。

（一）厘定地方政府職能，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置

新時(shí)期推進(jìn)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要厘定地方政府職能，科學(xué)、規(guī)范、長遠(yuǎn)地解決地方層級(jí)府際間職能交叉與重合問題。要理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，切實(shí)發(fā)揮不同層級(jí)地方政府的職能作為，實(shí)現(xiàn)地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置雙優(yōu)化的根本目標(biāo)。需要注意的是，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，直接參與該戰(zhàn)略的推進(jìn)與落實(shí)、發(fā)揮政府職能作為的地方政府層級(jí)是以縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為主的基層政府?；鶎诱袚?dān)著直接面對(duì)廣大農(nóng)村與農(nóng)民，具體管理和指導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展事務(wù)的職能與責(zé)任。如何在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下實(shí)現(xiàn)基層政府公共權(quán)力及公共服務(wù)能力的強(qiáng)化、優(yōu)化和深化，成為現(xiàn)階段精準(zhǔn)厘定、重點(diǎn)定位我國各級(jí)地方政府職能的關(guān)鍵。尤其是以優(yōu)化和完善地方政府特別是基層政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置為重要抓手，使各級(jí)地方政府真正達(dá)成上下協(xié)同、各司其職、有所作為、權(quán)責(zé)一致的目標(biāo)，更好更全面地促進(jìn)我國鄉(xiāng)村振興與可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)務(wù)之急和一項(xiàng)艱巨任務(wù)。

（二）科學(xué)定位地方政府角色，大力建設(shè)服務(wù)型政府

一方面，科學(xué)定位地方政府的服務(wù)者角色。黨的十九大報(bào)告指出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新時(shí)期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)我國“三農(nóng)”工作提出了新的目標(biāo)要求。農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民需求三者統(tǒng)一在“人民美好生活的需要”中。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與可持續(xù)發(fā)展，既離不開物質(zhì)文化建設(shè)，也對(duì)民主、法治、生態(tài)、社區(qū)、公共安全等領(lǐng)域建設(shè)提出了新的要求。對(duì)地方政府來說，“人民美好生活的需要”首先體現(xiàn)在廣大人民群眾對(duì)基本公共服務(wù)的高效率、高質(zhì)量、均等化的需求方面。黨的十九大報(bào)告提出了“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的保障和改善民生的具體目標(biāo)，這為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下地方政府切實(shí)履行服務(wù)者角色明確了方向、任務(wù)和政策依據(jù)。

另一方面，進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府公共服務(wù)能力。新時(shí)期推進(jìn)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)我國地方政府公共服務(wù)能力建設(shè)提出了更高、更具體的要求，而切實(shí)增強(qiáng)地方政府公共服務(wù)意識(shí)則是重中之重。即在明確公共服務(wù)的對(duì)象、內(nèi)容、目標(biāo)及規(guī)范的前提下，如何切實(shí)提高和增強(qiáng)地方政府提供公共服務(wù)的自覺性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性和績(jī)效性，使其牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨并將之落實(shí)到明處，做到事有專管之人、人有明確之責(zé)、責(zé)有限定之期，這是各級(jí)地方政府應(yīng)認(rèn)真對(duì)待和完成的重點(diǎn)任務(wù)之一。

（三）強(qiáng)化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，提升地方政府行政效能

2015年7月，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)加快推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)同各領(lǐng)域的深入融合與發(fā)展，由此我國政府也逐漸形成了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的新模式。即在“互聯(lián)網(wǎng)+”的大環(huán)境下，創(chuàng)造公共服務(wù)價(jià)值的政府與企業(yè)、政府與政府、政府與公民之間形成共創(chuàng)互動(dòng)行為。[9]借助互聯(lián)網(wǎng)的全球化、開放性、分布式、交互式、海量信息等突出功能，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式的共創(chuàng)價(jià)值不斷顯現(xiàn)。這為我國政府政務(wù)信息公開、政務(wù)程序簡(jiǎn)化、監(jiān)管與被監(jiān)管、公共服務(wù)效能提升等提供了新的渠道與方法。伴隨“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的全面持續(xù)深入開展，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式使我國地方政府的行政管理、政務(wù)公開、公共服務(wù)、監(jiān)督管理等諸多方面的效率效能提升，有了進(jìn)一步的思維創(chuàng)新和技術(shù)保障。既改變了人民群眾辦事難、辦事慢、多次跑的局面，也使地方政府行政效能有了較好提升并得到人民群眾的充分肯定。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)民需求滿足等各項(xiàng)內(nèi)容均離不開“ 互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)。因此，要積極推進(jìn)和發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在地方政府工作尤其是基層政府行政效能提升中的獨(dú)特作用，真正達(dá)到與民意相通、政策公開透明、辦事及時(shí)效率高的目標(biāo)宗旨。要加大力度推動(dòng)基層政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)建設(shè)，加快實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（街道）的政務(wù)服務(wù)、便民服務(wù)等事項(xiàng)全面上網(wǎng)提供。進(jìn)一步改革地方政府行政審批方式及流程，提高審批質(zhì)量和效率，持續(xù)增強(qiáng)“三農(nóng)”發(fā)展的活力和動(dòng)力。此外，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)也給地方政府監(jiān)管轉(zhuǎn)型帶來了機(jī)遇，人民群眾可以借此更好地監(jiān)督地方政府及其公務(wù)員的工作，進(jìn)一步督促其提高行政效能。

（四）構(gòu)建科學(xué)合理長效的地方政府績(jī)效考核體系

新時(shí)期推進(jìn)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，離不開地方政府高效率、高質(zhì)量地盡職履責(zé)，離不開人民群眾和社會(huì)組織的積極參與及客觀評(píng)價(jià)。突破地方政府績(jī)效考核中指標(biāo)單一、主體單一的長期瓶頸制約，需要構(gòu)建科學(xué)合理長效的地方政府績(jī)效考核體系，以此更好地促進(jìn)和引導(dǎo)地方政府職能轉(zhuǎn)變及其作用的發(fā)揮。

當(dāng)前，我國大部分地方政府在實(shí)際的績(jī)效考核中因未真正做到堅(jiān)持和貫徹科學(xué)性、規(guī)范性、廣泛性的基本原則而導(dǎo)致其績(jī)效考核不全面、不徹底，始終難以令人民群眾信服。完善地方政府績(jī)效評(píng)估體系應(yīng)以人為本，消除“官本位”意識(shí)，破除地方政府工作與監(jiān)督中唯上不唯下、缺乏公共服務(wù)和責(zé)任意識(shí)的現(xiàn)象。同時(shí)，要改變?nèi)嗣袢罕娭黧w意識(shí)不強(qiáng)，習(xí)慣于依附關(guān)系的現(xiàn)狀。一方面，要健全和完善地方政府績(jī)效考核指標(biāo)體系，擺脫對(duì)經(jīng)濟(jì)類（如GDP等）指標(biāo)的過分依賴，將涉及地方發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、科技、文化等各類指標(biāo)統(tǒng)籌納入到考核體系中，從而有效防止地方政府過度側(cè)重于某一方面發(fā)展的偏好行為，從促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的新高度新要求引導(dǎo)和推進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變及其作為發(fā)揮；另一方面，全面彌補(bǔ)地方政府績(jī)效考核中主體單一的缺陷，將多元化的考核主體納入考核體系中并進(jìn)行合理的權(quán)重分配，由此形成政府自我考核、上級(jí)部門考核、人民群眾考核“三位一體”的更加全面科學(xué)的地方政府績(jī)效考核結(jié)構(gòu)。

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（責(zé)任編輯：劉 丹）

On Deepening the Transformation of Local Government Functions

in the Context of Rural Vitalization

He Yongzhen

Abstract：Promoting and implementing the strategy of rural vitalization in the new era is related to the overall development of agriculture，countryside and farmers and overall situation of economic and social development of our country. With the continuous advancement of the strategy of rural vitalization，the local government，one of the important subjects of implementing the national strategy，has been put forward new and higher requirements.Especially in the local government to straighten out the division of functions，strengthen the concept of service of leading cadres，optimize local government administrative efficiency，strengthen local government performance appraisal and other aspects，new and higher requirements have cleared requirements，pointed out tasks，framed the path.For this reason，first，we must define the functions of local governments，optimize the setup of institutions and the allocation of functions.Second，we should scientifically position the role of local governments and vigorously build a service-oriented government.Third，we should strengthen the construction of “Internet+government services” to enhance the administrative efficiency of local governments.Fourth，we should build a scientific and reasonable long-term performance appraisal system for local governments.

Key words：the rural revitalization strategy；local government；function transformation；administrative efficiency