新型城鎮(zhèn)化視域下縣級政府職能轉(zhuǎn)變的困境與對策

摘 要：新型城鎮(zhèn)化是衡量現(xiàn)代化的一個重要尺度，是我國擴大內(nèi)需和推進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化發(fā)展的根本途徑，是推動經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型升級的重要手段。新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展離不開政府職能的有效發(fā)揮。在新型城鎮(zhèn)化進程中，縣級政府面臨著職能轉(zhuǎn)變的困難和挑戰(zhàn)，因此，應該在行政管理體制、優(yōu)化職能和制度上進行改革和創(chuàng)新，從而促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

關 鍵 詞：新型城鎮(zhèn)化；傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化；縣級政府；職能轉(zhuǎn)變

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）12-0035-07

收稿日期：2018-07-04

作者簡介：李巍（1982—），女，山東蓬萊人，中共煙臺市委黨校行政管理教研室講師，碩士，研究方向為行政管理。

基金項目：本文系山東省行政學院系統(tǒng)科研合作課題“新型城鎮(zhèn)化視域下縣級政府職能轉(zhuǎn)變研究”的階段性成果，項目編號：SHZKT201625。

黨的十八大明確提出了“新型城鎮(zhèn)化”的概念，我國城鎮(zhèn)化進入了新的發(fā)展階段。新型城鎮(zhèn)化追求的是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，而新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然會帶動經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的關鍵是促進農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，實現(xiàn)縣級區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)化?？h級政府是直接參與新型城鎮(zhèn)化的地方行政機關，應通過統(tǒng)籌規(guī)劃推進新型城鎮(zhèn)化的進程。

一、新型城鎮(zhèn)化和縣級政府職能概述

（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及其與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的區(qū)別

新型城鎮(zhèn)化堅持以人為核心，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為最終目標，以新型工業(yè)化和信息化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為主線，合理布局城市空間，促進大中小城市均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化把城鎮(zhèn)化、信息化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結合起來，通過信息化和工業(yè)化等方式推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，進而全面提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平，在發(fā)展理念、發(fā)展目標及發(fā)展內(nèi)容等方面與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化有較大不同。

⒈與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念不同。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是以簡單的城市經(jīng)濟聚集為基礎，由城市聚集促進產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴張和產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型升級，從而促進規(guī)模遞增和城市經(jīng)濟不斷發(fā)展。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化主要側(cè)重城市物質(zhì)領域的發(fā)展，過度追求城市經(jīng)濟數(shù)量增長和規(guī)模擴張。新型城鎮(zhèn)化以科學發(fā)展觀為指引，堅持以人為核心，促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境和人口的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

⒉與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標和內(nèi)容不同。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化以城市為出發(fā)點和立足點，目標是促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，內(nèi)容是城市土地擴張和人口增加。新型城鎮(zhèn)化以人為核心，發(fā)展目標由“土地城鎮(zhèn)化”向“人的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化由過去的追求“規(guī)模城鎮(zhèn)化”向“質(zhì)量城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變，重視發(fā)展質(zhì)量和水平，由單純追求城鎮(zhèn)化速度向提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化致力于促進經(jīng)濟社會之間協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展、資源環(huán)境與人口之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

⒊與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力不同。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的動力是傳統(tǒng)工業(yè)，主要依靠外向型的工業(yè)來帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展，高增長、高排放、高消耗的粗放型發(fā)展方式導致資源浪費和環(huán)境污染加重，城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量不高。新型城鎮(zhèn)化強調(diào)城市化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結合，通過工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級促進經(jīng)濟增長，同時轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，最終實現(xiàn)低消耗、低排放、高效率發(fā)展。

⒋與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式不同。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是以政府為主導的自上而下的城鎮(zhèn)化，政府通過行政方式促進城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。一方面，可以提高城鎮(zhèn)化發(fā)展速度；另一方面，政府的過度干預也容易出現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的問題。新型城鎮(zhèn)化是以市場為主導的，通過自下而上的方式，政府、企業(yè)、社會共同推動的城鎮(zhèn)化。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是粗放式發(fā)展，片面追求城市規(guī)模和人口擴張，城市用地簡單粗放，效率不高；新型城鎮(zhèn)化更加注重內(nèi)涵和發(fā)展質(zhì)量，堅持可持續(xù)發(fā)展，追求人與自然的和諧統(tǒng)一。

（二）縣級政府概念及其基本職能

⒈縣級政府。我國是從1983年開始實行市管縣體制的，縣級政府成為下設在地級市政府的一個行政層級，從而形成了?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）——市（設區(qū)的市）——縣（自治州、自治縣）——鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）的政府行政體制?？h級政府是連接市級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的中間環(huán)節(jié)，管理本縣行政區(qū)劃內(nèi)的各項行政事務，是整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎行政機構，是地方政權的基礎。

⒉縣級政府基本職能。在漢語詞典中，職能的意思是指人、事物、機構本身應有的作用和功能。政府職能本身存在狹義和廣義之分，北京大學張國慶教授認為，狹義的政府職能等同于行政職能；[1]廣義的政府職能并不限于公共行政職能。本文主要是從狹義政府（即行政機關）角度進行分析。關于政府職能有幾種代表性的觀點：一是“職責說”，認為政府職能是政府在國家和社會生活中所承擔的職責和功能。[2] 政府職能主要是解決管什么和怎么管的問題，前者是指管理的業(yè)務內(nèi)容，后者是指管理手段和方式方法，二者共同構成政府職能的內(nèi)在邏輯結構。二是“權力說”，強調(diào)權力是政府職能實現(xiàn)的基礎，政府職能體現(xiàn)于公共權力的運行過程之中，因此，政府職能是指政府在國家和社會中使用行政權力的范圍、程度和方式。[3]三是“系統(tǒng)說”，將政府理解為是嵌入于社會系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，政府職能體現(xiàn)為一個社會的行政體系在整個社會系統(tǒng)中所扮演的角色和所發(fā)揮的作用。[4]以上所述各種觀點都有一定的合理性，本文主要從系統(tǒng)角度來研究縣級政府職能。縣級政府職能是為了適應經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)展的需要，縣級政府在整個縣域治理系統(tǒng)中所扮演的角色以及所體現(xiàn)的功能?？h政府職能不是一成不變的，它是縣級政府適應縣域社會經(jīng)濟環(huán)境變化的產(chǎn)物，是對社會需求的某種回應，會隨著社會環(huán)境和要求的變化而有所變化。

二、新型城鎮(zhèn)化視域下縣級政府面臨的困難和挑戰(zhàn)

（一）如何科學規(guī)劃本縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展進程

新型城鎮(zhèn)化不能一蹴而就，而是一個復雜的、長期的過程。因此，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃是否科學直接影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度、水平和質(zhì)量。我國縣域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃相對滯后，很多規(guī)劃還處在宏觀層面，缺乏具體的實施細則，特別是缺乏一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的具體發(fā)展規(guī)劃?，F(xiàn)有的一些規(guī)劃沒有根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的實際經(jīng)濟和資源情況制定，不能體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色，無法適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體發(fā)展需要，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃執(zhí)行過程中隨意性比較大，出現(xiàn)了一些不符合新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的情況?？h級政府作為本縣域新型城鎮(zhèn)化建設的具體規(guī)劃者和執(zhí)行者，要起到承上啟下的作用。一方面，要認真貫徹落實中央政府的方針和政策，執(zhí)行省級、市級政府的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃；另一方面，要結合本縣域的實際情況，制定符合本縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的實施細則?？h級政府要根據(jù)本地區(qū)的資源條件、地理位置、人口狀況、經(jīng)濟社會發(fā)展程度等因素，因時因地制宜，探索不同的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中充分體現(xiàn)縣域特色。

（二）如何加強社會管理，建設服務型政府

新型城鎮(zhèn)化要求縣級政府加強自身改革，實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化。縣級政府要從過去的“管理型政府”向“服務型政府”轉(zhuǎn)變，為本縣域的公眾提供均等化的優(yōu)質(zhì)公共服務。但是，很多縣級政府的財政資金不足，基礎設施建設不完善，公共服務供給不充分，不能滿足人民群眾追求美好生活的愿望?？h以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模比較小、層次低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)道路、醫(yī)療衛(wèi)生、文化休閑、垃圾中轉(zhuǎn)等公共基礎設施比較匱乏?？h城內(nèi)的各項教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等福利都與戶籍制度掛鉤，對外來人口和項目資金的吸引力較弱，導致新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不高，影響了經(jīng)濟和社會的發(fā)展?？h級政府要加強社會管理，在文化、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和保障性住房方面增加財政資金支持力度，對外來人口管理和戶籍制度等進行改革創(chuàng)新，創(chuàng)造吸引人和留住人的社會環(huán)境，促進人口的城鎮(zhèn)化。戶籍制度改革重點是要消除與戶口掛鉤的各項福利，實現(xiàn)社會福利平等分配，增強城鎮(zhèn)的包容性，從而有效吸引外來人口。戶籍制度改革后實行什么樣的社會管理方式也是亟待解決的問題，基層的社區(qū)治理和農(nóng)村自治在實踐中還存在著一些問題，需要政府采取一定的措施引導基層民主的完善。

（三）如何發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟

產(chǎn)業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化是相伴而生、互相促進的關系，產(chǎn)業(yè)化離不開新型城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化也離不開產(chǎn)業(yè)化。隨著產(chǎn)業(yè)化的不斷發(fā)展，就業(yè)人口不斷增多，需求規(guī)模擴大，各項經(jīng)濟活動更加頻繁，從而促進了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展；新型城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展繁榮會帶來更好的基礎設施和技術人才，從而促進產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。目前，很多縣域的工業(yè)產(chǎn)業(yè)對資源依賴性較大，資源主導型工業(yè)企業(yè)多，其他類型工業(yè)企業(yè)發(fā)展緩慢、總量過少，上規(guī)模的工業(yè)企業(yè)不多，對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻力度不大。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的一個重要指標是第二、第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，能夠提供大量的就業(yè)崗位，對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率占比提升，而現(xiàn)實中很多縣域農(nóng)業(yè)人口所占比重居高不下，第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有完全實現(xiàn)機械化和現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化仍處于起步階段，農(nóng)業(yè)企業(yè)整體實力偏弱，沒有形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。由于經(jīng)濟發(fā)展動力不足，影響了人口聚集和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展后勁不足。

（四）如何促進縣域城鄉(xiāng)一體化

長期以來，過度注重城市發(fā)展導致的城鄉(xiāng)二元結構是阻礙我國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要因素。近年來，雖然國家惠農(nóng)助農(nóng)政策力度加大，但是農(nóng)村人口收入和生活水平與城市相比還是有很大差距，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的狀況沒有得到徹底改變。具體表現(xiàn)為：一是農(nóng)村基礎設施建設滯后，公共服務供給不足。道路建設、醫(yī)療衛(wèi)生所建設以及文化體育場所建設等方面都不充足，農(nóng)村人口享受到的改革發(fā)展成果有限。二是醫(yī)療和養(yǎng)老保障水平較低。現(xiàn)在我國廣大農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)普及了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，2017年，各級財政對新農(nóng)合的人均補助標準在2016年的基礎上提高了30元，達到450元；農(nóng)民個人繳費標準在2016年的基礎上提高30元，原則上全國平均達到180元左右；政策范圍內(nèi)門診和住院費用報銷比例分別穩(wěn)定在50%和75%左右。[5]但是，農(nóng)民看病難的問題并沒有得到徹底解決，有的農(nóng)村沒有醫(yī)療衛(wèi)生室；有的雖然有醫(yī)療衛(wèi)生室但醫(yī)護人員配備不足；還有部分農(nóng)民出現(xiàn)因病致貧、因病返貧的問題。農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老沒有足夠保障，主要依靠家庭養(yǎng)老，生活質(zhì)量和水平不高。三是農(nóng)村人口中的青壯年大量進城打工，出現(xiàn)了一些“空心村”。村里大部分人是留守老人和兒童，造成的結果一方面是勞動力不足，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展缺少活力，另一方面是留守老人的生活和兒童的教育存在問題。四是進城的農(nóng)民工在就業(yè)、醫(yī)療、子女教育等方面和城市人口存在差別待遇，不能享受到城市人口的一些基本保障，沒有真正實現(xiàn)農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化。

三、新型城鎮(zhèn)化視域下縣級政府職能轉(zhuǎn)變的對策

（一）加快縣級政府行政管理體制改革

⒈優(yōu)化縣級政府機構設置。政府機構改革和政府職能轉(zhuǎn)變需要相互配合，只有實現(xiàn)縣級政府機構改革，政府職能轉(zhuǎn)變才能真正落實。建立機構改革——職能轉(zhuǎn)變的聯(lián)動機制，機構改革是基礎，職能轉(zhuǎn)變是目標。具體而言，按照發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的要求，對縣級政府機構進行改革，整合一些職能相似、權責交叉、重復設置的部門，減少一些不必要設立的部門，增加一些公共服務、社會管理以及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃等部門的崗位和編制，以切實增強縣級政府的社會職能。

⒉加快縣級行政區(qū)劃改革。按照發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的要求，在一些條件成熟的地方，探索“省直管縣”模式?？h級政府直接受省級政府的領導，一方面，可以減少行政層級，提高行政辦事效率；另一方面，縣級政府直接得到省級政府的一些政策指導和資源，可以避免市縣兩級政府互相爭利，從而更好地促進縣域經(jīng)濟和社會發(fā)展，大力推動新型城鎮(zhèn)化進程。針對一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口縮減的情況，可以把一些面積、規(guī)模、人口比較少的鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行合并，撤銷一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，精簡機構和人員，減少財政支出。結合不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點，集中力量發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟實力，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。學習城市管理模式，探索建立新型農(nóng)村社區(qū)管理體制，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務支出，促進城鄉(xiāng)基本公共服務和基礎設施均等化。

⒊理順縣級政府權責關系?？h級政府只有理順各政府部門的權責關系，實現(xiàn)權力的有效配置，才能充分發(fā)揮縣級政府的職能。為了更好地發(fā)揮縣級政府的職能，上級政府要對縣級政府充分放權，給予其根據(jù)自身特色獨立自主發(fā)展的權力。要賦予縣級政府一定的財政權力，建立適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的縣級財政體系，為加強政府公共服務職能提供財力保障?？h級政府既要理順政府內(nèi)部各部門之間的關系，明確界定各部門的管理權限和職責，避免出現(xiàn)權責交叉的情況，又要明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該承擔的事權和職責，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的獨立發(fā)展權限。政府工作人員要樹立有權必有責、權責一致的責任意識，同時要建立責任追究機制，對違反法律規(guī)定的行為嚴格追究責任，以保證各部門依法行政。

（二）轉(zhuǎn)變縣級政府職能以適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要

⒈合理界定縣級政府職能范圍?？h級政府治理的核心問題是縣級政府在治理中扮演什么樣的角色、承擔什么樣的職能。政府職能轉(zhuǎn)變要正確處理好政府和市場、社會之間的關系，明確各自的責任，避免出現(xiàn)政企不分、政社不分的現(xiàn)象，政府應該把力量集中在自己應該管并且必須管的事情上，避免出現(xiàn)越位、缺位和錯位現(xiàn)象，打造有限政府。具體來說，經(jīng)濟領域主要依靠發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，社會領域加強社會組織建設和發(fā)展，充分調(diào)動起社會力量來解決社會問題，政府職能主要是在宏觀調(diào)控、社會管理和市場監(jiān)管上。在新型城鎮(zhèn)化進程中，縣級政府主要“負責建造和維護經(jīng)濟、社區(qū)及環(huán)境的基本設施，監(jiān)督發(fā)展規(guī)劃進程，制定當?shù)馗黜椪吆鸵?guī)章，并協(xié)助推行國家和上級政府的政策?！盵6]

⒉鼓勵多元治理主體共同參與社會治理。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府已經(jīng)不是社會治理的唯一主體，而是政府和市場、企業(yè)、社區(qū)、社會組織以及公眾共同參與社會治理。因此，要大力培育發(fā)展社會組織參與新型城鎮(zhèn)化建設，社會組織可以彌補縣級政府在職能設置、人員配備等方面的不足。一些專業(yè)性強的社會組織，比如律師事務所、會計事務所、行業(yè)協(xié)會等都有利于促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。縣級政府應該改變以往對社會組織干預過多的做法，給予社會組織更多的獨立發(fā)展空間，要切實轉(zhuǎn)變職能，把不該管、管不了也管不好的社會公共管理事務交給社會組織，以彌補政府資源的不足，充分調(diào)動社會組織的積極性和主動性。探索多種公共服務的提供方式，可以把公共服務產(chǎn)品的生產(chǎn)交給市場和社會組織，政府進行購買，把生產(chǎn)和提供分離開來，充分發(fā)揮多元主體的作用，共同推進新型城鎮(zhèn)化建設。

⒊縣級政府要制定科學的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃。新型城鎮(zhèn)化建設不能盲目推進，對發(fā)展的目標、程度和期限都要進行科學的規(guī)劃和精細的設計。一是要根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，實事求是、因地制宜制定發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)縣域的地理環(huán)境、擁有的資源和現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，制定具有地方特色的發(fā)展規(guī)劃。要結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)確立發(fā)展重點和方向，鼓勵和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。二是著眼于城鄉(xiāng)一體化建設，設立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標。在城鄉(xiāng)基本公共設施和公共服務上堅持一體化標準，不能以城鄉(xiāng)二元結構的思路來設置規(guī)劃，應使城市和鄉(xiāng)村共享改革發(fā)展成果。在基礎設施建設、公共服務供給和民生保障等方面制定具體可操作的實施細則和目標。三是發(fā)展規(guī)劃要立足當前，放眼長遠，既要有中短期目標，又要有長期規(guī)劃，兩者相互結合。長期規(guī)劃要立足于宏觀的發(fā)展方向，中短期規(guī)劃要有具體的實施細則，強化針對性和可操作性。四是要強化監(jiān)督，不僅要設置發(fā)展規(guī)劃，還要加強規(guī)劃的監(jiān)督和實施，確保發(fā)展規(guī)劃得到高效地貫徹執(zhí)行。

⒋縣級政府要大力推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。發(fā)展縣域經(jīng)濟是縣級政府的重要職能之一，經(jīng)濟快速發(fā)展可以有效帶動新型城鎮(zhèn)化建設，要以縣城為中心，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，建立覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)的完整的經(jīng)濟體系。一是產(chǎn)業(yè)聚集能夠帶動人口聚集和城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，縣級政府要堅持走產(chǎn)業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)化引領產(chǎn)業(yè)化的道路，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)對人口城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟支持。根據(jù)縣域現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結構，要有所側(cè)重，大力扶持發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸引更多的農(nóng)民進城鎮(zhèn)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，吸引更多的人進城鎮(zhèn)定居，城鎮(zhèn)才能繁榮興旺，才能實現(xiàn)真正意義上的新型城鎮(zhèn)化。二是縣級政府要推動工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，減少高污染、高排放、高消耗的產(chǎn)業(yè)，大力促進環(huán)境污染少、就業(yè)吸納力強的中小企業(yè)發(fā)展。大力發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)園區(qū)，支持龍頭企業(yè)做大做強，通過人口、資本、市場的集聚，推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。三是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展可以增強經(jīng)濟活力，促進就業(yè)，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。此外，縣級政府要通過稅收、土地政策等促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，建設農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，使農(nóng)民逐步向產(chǎn)業(yè)工人過渡，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

⒌縣級政府要增強公共服務能力。公共服務是政府職能的一項重要內(nèi)容?；竟卜瞻x務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務等，建立社會安全網(wǎng)以保障全體社會成員基本生存權和發(fā)展權。教育、就業(yè)、環(huán)境等方面的公共服務具有區(qū)域溢出效應，這類公共服務做得好，有助于人口向縣域流動，從而促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集。為此，縣級政府要加大公共服務的財政支出力度，推進公共服務領域政府事權精細化改革，促進支出責任與財力相匹配，為基本公共服務均等化提供資金保障。不僅要加大政府財政投入力度，而且要規(guī)范公共服務資金管理，健全公共服務投入項目規(guī)劃，完善公共服務投入運行和監(jiān)管體系，統(tǒng)籌安排、合理使用各類公共服務投入資金。此外，還要加大對企業(yè)提供公共服務的力度，對有利于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務事業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)經(jīng)營行為給予稅收優(yōu)惠和補貼。

（三）加強制度創(chuàng)新，促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

⒈有序推進戶籍制度改革創(chuàng)新。我國戶籍制度中的不科學因素會阻礙人口的充分流動，容易固化城鄉(xiāng)二元結構，不利于新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。戶籍制度改革是為了更好地方便人民群眾工作生活，要樹立“以人為本”的理念?？h級政府戶籍制度改革要靈活變通，根據(jù)本縣域人口特點，一是從形式上破除戶籍制度中束縛人口流動和轉(zhuǎn)移的障礙，逐步放開城市戶籍入口，方便外來人口落戶和遷移，降低農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦拈T檻，實現(xiàn)人口自由流動；二是在內(nèi)容上要調(diào)整戶籍與就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等各項社會保障之間的關系，為外來人口提供平等的社會保障和福利，從而提高城市的吸引力和凝聚力；三是縣級政府在戶籍制度改革上要注意吸收其他地區(qū)的成功經(jīng)驗，制定符合本地實際的戶籍制度，同時要與中央、省和地市的戶籍制度改革相配套。

⒉大力推動土地制度改革創(chuàng)新。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，會涉及到農(nóng)村土地征用和城市房屋拆遷安置等問題，因此要加快土地制度改革創(chuàng)新。一是既要保障農(nóng)民對耕地的使用權，確保農(nóng)民有地可種，又要創(chuàng)新土地使用權流轉(zhuǎn)機制，完善制度建設，探索農(nóng)民依法依規(guī)把土地使用權進行轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等的相關制度。二是制定科學合理的征地制度。征地是城鎮(zhèn)化建設的一個重要內(nèi)容，但是，一些縣級政府在征地過程中不僅存在隨意性和盲目性問題，也存在一些侵害農(nóng)民合法權益的現(xiàn)象，引發(fā)群眾不滿，影響政府形象，制約了新型城鎮(zhèn)化的進程。因此，縣級政府要制定嚴格的制度，明確征收權力的使用范圍和界限，對失地農(nóng)民要進行妥善安置，加大各項補貼等配套措施力度。三是縣級政府作為基層政府在用地政策上有一定的靈活性，要根據(jù)中央土地制度改革的相關要求，結合地方特點，學習發(fā)達地區(qū)的先進經(jīng)驗做法，制定科學穩(wěn)妥的土地使用制度。

⒊切實推動社會保障制度改革創(chuàng)新。社會保障水平是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展程度的重要衡量標準之一，縣級政府必須努力提高城鄉(xiāng)居民的各項社會保障指標，使人民群眾切實享受到經(jīng)濟發(fā)展的成果。一是縣級政府要貫徹落實中央的各項惠民政策，著力解決與城鄉(xiāng)居民切身利益相關的問題，切實保障本縣域內(nèi)居民在教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、養(yǎng)老保障、文化體育等方面的基本需求，積極提高縣域社會保障水平，提供高質(zhì)量、廣覆蓋、均等化的公共服務，建設服務型政府。二是不斷改進縣域公共服務提供方式，加大政府購買力度，通過企業(yè)和社會力量的共同努力提高社會保障水平。三是通過設立縣級行政服務中心的形式，將財政、工商、民政、交通等各職能部門匯集在一起，提高為民服務效率，以建立高效、廉潔、服務型政府。

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（責任編輯：劉 鵬）

Research on the Transformation of County Government

Functions under the View of New Urbanization

Li Wei

Abstract：Urbanization is an important measure of modernization and is the fundamental way for China to expand domestic demand in the future and to promote the integration of urban and rural social and economic development.It is an important means to promote the transformation and upgrading of the economic structure.The healthy development of the new urbanization can not be separated from the effective function of the government function.In the course of the new urbanization，the county government has the difficulties and challenges of the transformation of its functions.In order to promote the development of new urbanization，we should make reform and innovation on the administrative system reform， the optimization function and the system.

Key words：new urbanization；tradition urbanization；county-level government；governmental functions