增長與創(chuàng)新的耦合：改革開放40年

摘 要：改革開放40年，地方政府經(jīng)歷了深刻轉(zhuǎn)型，地方政府既是經(jīng)濟增長的追求者又是社會創(chuàng)新的推動者，而兩種角色在不斷競爭與協(xié)同中發(fā)展變化。本文試圖在回顧改革開放40年的基礎(chǔ)上，梳理兩種角色的關(guān)系，并將“增長者”的角色和“創(chuàng)新者”的角色同時進(jìn)行討論，用“增長者—創(chuàng)新者”的雙重角色分析框架審視地方政府創(chuàng)新的變遷規(guī)律，剖析地方政府創(chuàng)新背后的推動邏輯與模式特征，并展望未來地方政府創(chuàng)新的可能路徑。

關(guān) 鍵 詞：改革開放40年；地方政府；政府創(chuàng)新；企業(yè)家精神

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）12-0007-12

收稿日期：2018-11-20

作者簡介：郎玫（1981—），女，云南昆明人，蘭州大學(xué)管理學(xué)院副教授，行政管理博士，研究方向為政府績效管理、政府創(chuàng)新、制度與演化分析的一般方法。

改革與創(chuàng)新是始終貫穿于改革開放之中最關(guān)鍵的主題，地方政府是改革與創(chuàng)新最關(guān)鍵的主體?；仡櫟胤秸畡?chuàng)新的行為模式是展望未來地方政府創(chuàng)新的基礎(chǔ)，所以，在改革開放40年之際，總結(jié)和回顧地方政府創(chuàng)新的變遷路徑是非常重要的工作。本文試圖從地方政府長期以來存在的兩種角色中重新梳理地方政府的創(chuàng)新行為，將作為“增長者”的地方政府和作為“創(chuàng)新者”的地方政府放在一起進(jìn)行分析，這是由于今天一座座城市的崛起離不開地方政府曾經(jīng)作為“增長者”的功勞，而一項項制度、政策的創(chuàng)新也必須歸功于地方政府的“創(chuàng)新者”角色。而這兩種角色在整個地方政府發(fā)展的過程中是怎樣發(fā)揮作用的；將兩者放在一起分析，又能得出怎樣不同的結(jié)論；不同的角色配比又是如何共同影響地方政府創(chuàng)新的效率。這些問題如果單純地在創(chuàng)新角色中是無法獲得答案的，而將兩種角色共同考慮，就能夠發(fā)現(xiàn)地方政府創(chuàng)新更復(fù)雜的內(nèi)在邏輯。

一、地方政府“增長者——創(chuàng)新者”的雙重角色的分析框架

（一）地方政府不同角色的制度分析框架

制度領(lǐng)域的分析框架是為了更清晰地表明地方政府創(chuàng)新變化的路徑，及其在不同領(lǐng)域之間的轉(zhuǎn)化帶來的影響。不同制度領(lǐng)域中的行為反映了地方政府創(chuàng)新行為的側(cè)重點與特征。在改革開放初期，地方政府作為市場主體參與到經(jīng)濟領(lǐng)域之中，其既是經(jīng)濟制度的制定者，同時也是經(jīng)濟領(lǐng)域中的活動者。中央政府在政治領(lǐng)域中通過經(jīng)濟分權(quán)將市場建設(shè)的權(quán)力下放到地方政府，地方政府通過在經(jīng)濟領(lǐng)域中對經(jīng)濟制度的創(chuàng)新來完成其促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)。此時，地方政府既是規(guī)則的制定者，同時也是市場的參與者。在經(jīng)濟分權(quán)面前，資本是稀缺資源，經(jīng)濟體系的建立過程使得GDP增長成為地方政府的根本動力，地方政府更多地選擇從資本的積累和資源的截留來發(fā)展本地經(jīng)濟。地方政府通過這一輪經(jīng)濟分權(quán)來構(gòu)建地方經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著改革的深入，國有企業(yè)改革將其內(nèi)在的隱蔽性失業(yè)進(jìn)行剝離，進(jìn)一步明晰中央政府與地方政府的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將社會事務(wù)的管理從企業(yè)中剝離給了地方政府，而地方政府此時必須從公共物品供給和公共服務(wù)的提供上來重新定位政府職能。地方政府在政治領(lǐng)域中接受了中央政府的經(jīng)濟分權(quán)，當(dāng)改革到來的時候，地方政府在政治領(lǐng)域中的創(chuàng)新活動就變得豐富起來，地方政府必須通過偏好的整合來形成公共物品供給的決策依據(jù)。在整個改革過程中，不但地方政府所涉及的制度領(lǐng)域多元化了，同時其內(nèi)部的結(jié)構(gòu)也多元化了。我們將地方政府轉(zhuǎn)化的結(jié)果用三個主要的領(lǐng)域來表示，即政治領(lǐng)域、公共資源領(lǐng)域、社會領(lǐng)域（如圖1所示）。地方政府創(chuàng)新的轉(zhuǎn)化是將地方政府在經(jīng)濟領(lǐng)域中的動力轉(zhuǎn)向這三個領(lǐng)域，因為地方政府在市場基本構(gòu)建成功以后，必然要讓市場經(jīng)濟的私人參與者自身來完成市場交易，以避免政府過多干預(yù)而導(dǎo)致企業(yè)活力的降低。在政治領(lǐng)域中，地方政府主要通過中央政府的政治與經(jīng)濟分權(quán)來進(jìn)一步完成政府職能轉(zhuǎn)變，將職能的重心轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的領(lǐng)域上來。公共資源領(lǐng)域是地方政府供給公共物品的主要活動場所，公共物品的供給既包括生產(chǎn)性的公共物品（如道路、鐵路），也包括非生產(chǎn)性的公共物品（如教育、醫(yī)療），這兩者的結(jié)構(gòu)也影響著地方政府行為的價值取向與改革的路徑。社會領(lǐng)域是地方政府與社會團(tuán)體結(jié)合的制度領(lǐng)域，在公共物品供給不斷深化的過程中，向社會的授權(quán)就需要在社會領(lǐng)域中完成。社會領(lǐng)域更多地是地方政府與社會團(tuán)體共同塑造公民偏好的過程，其中包括社會話語體系的建立，公民參與社會事務(wù)的途徑等。地方政府在社會領(lǐng)域中的行為會與政治領(lǐng)域相互補充，形成地方政府治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。

地方政府創(chuàng)新的層次與內(nèi)容在這一過程中不斷得到重塑。最初，創(chuàng)新在中央政府與地方政府之間展開，爭奪中央分權(quán)的自主權(quán)是創(chuàng)新的主要內(nèi)容，在這一背景下就必然使得地方政府的創(chuàng)新需要在經(jīng)濟創(chuàng)新上大做文章。而隨著市場雛形的建立，各地方政府則紛紛就制度創(chuàng)新為主要目標(biāo)展開競爭，特別是在中央政策還沒有明確的前提下進(jìn)行創(chuàng)新，并通過實際的創(chuàng)新績效來獲得中央政府的合法性認(rèn)可。這一時期，隨著市場創(chuàng)新的成熟化，創(chuàng)新的內(nèi)容開始轉(zhuǎn)化，并呈現(xiàn)出不同領(lǐng)域的多元化趨向，特別是針對公共資源領(lǐng)域，通過服務(wù)方面進(jìn)行創(chuàng)新成為了創(chuàng)新的主流，而政府去中心化、與社會合作則強化了社會領(lǐng)域創(chuàng)新。從圖1中不難看出，地方政府創(chuàng)新的層次在上移，主體在多元化。而這一趨向變遷的動力與政策環(huán)境的變化密不可分，環(huán)境的變化導(dǎo)致了不同主體的制度需求的改變，計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型是大的制度背景，而身在其中的公眾則是最為微觀的非正式制度的適應(yīng)者。地方政府一方面要響應(yīng)中央政府改革的制度激勵，另一方面要回應(yīng)來自于當(dāng)?shù)鼐唧w改革中主體的問題與困境。地方政府在制度需求與制度供給中間尋找均衡點，制度的均衡能夠使得地方政府的效用最大化。另一個最為關(guān)鍵的動力來源于技術(shù)的變化，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)在幫助政府部門重新審視新技術(shù)給管理帶來的可能，這也使得地方政府創(chuàng)新的一個很重要的維度在向技術(shù)支持類的創(chuàng)新延伸，而這種創(chuàng)新往往是能夠超越政治、經(jīng)濟、社會、公共資源領(lǐng)域的限制，更有可能去打破政治、經(jīng)濟所生成的壁壘，從技術(shù)手段上改變地方政府創(chuàng)新的方向。

（二）“增長者—創(chuàng)新者”雙重角色之間的關(guān)系

以上制度分析框架對地方政府不同層次參與的內(nèi)容進(jìn)行了分析，而在這個過程中，地方政府“增長者—創(chuàng)新者”雙重角色存在不同的組合關(guān)系（如圖2所示）。根據(jù)兩種地方政府角色——“增長者”與“創(chuàng)新者”以及兩種角色不同的表現(xiàn)，既是主動也是被動，存在以下四種組合：

組合1，主動的“創(chuàng)新者”與主動的“增長者”，該組合是指地方政府作為發(fā)展主體，其創(chuàng)新也更為主動。主動的“增長者”往往是發(fā)生在改革的后期，作為地方發(fā)展的一級行政機構(gòu)，地方政府更清楚自己的定位，較少干預(yù)市場并有步驟地推進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展。主動的“創(chuàng)新者”更符合熊彼特創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)，是針對地方發(fā)展瓶頸進(jìn)行的創(chuàng)新，創(chuàng)新的領(lǐng)域會更多集中于地方政府與社會、公共資源領(lǐng)域的結(jié)合，而不是直接干預(yù)經(jīng)濟領(lǐng)域。符合這種組合的地方政府現(xiàn)階段并不多見，因為地方政府往往會由于外界環(huán)境變化而改變增長的方式，比如當(dāng)經(jīng)濟下行壓力較大的時候，地方政府干預(yù)市場、干預(yù)經(jīng)濟的力度就會增加。相對靜態(tài)的組合與相對動態(tài)的制度分析框架能夠反映地方政府的實際情況。

組合2，主動的“創(chuàng)新者”與被動的“增長者”，該組合下的地方政府更傾向于將增長與創(chuàng)新割裂開來，即增長上存在被動性而創(chuàng)新上能夠大刀闊斧地開辟路徑。這種組合的地方政府依然是較為成熟的，即使在增長上存在被動性，但其創(chuàng)新的活力卻比較旺盛。這在地方政府制度競爭的時期，表現(xiàn)得較為明顯，制度競爭的指向更多不是經(jīng)濟領(lǐng)域，而是公共資源領(lǐng)域。黨的十八大以來的地方政府創(chuàng)新因為技術(shù)的嵌入，其創(chuàng)新更多體現(xiàn)為主動性創(chuàng)新，與這種組合較為相似。

組合3，被動的“創(chuàng)新者”與被動的“增長者”，該組合下的地方政府是典型的改革開放初期到分稅制改革前期的地方政府，地方政府關(guān)注經(jīng)濟領(lǐng)域競爭，但采取的方式往往較為封閉，創(chuàng)新也完全是圍繞經(jīng)濟領(lǐng)域展開，不是對新環(huán)境的創(chuàng)新性發(fā)現(xiàn)，更多是服務(wù)于經(jīng)濟增長。

組合4，被動的“創(chuàng)新者”與主動的“增長者”，該組合下的地方政府較為符合現(xiàn)階段欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的發(fā)展模式，特別是近幾年經(jīng)濟下行壓力有所加大，欠發(fā)達(dá)地方政府在增長上壓力很大，往往表現(xiàn)為增長的主動。該類型的地方政府往往通過地方政府與企業(yè)進(jìn)行合作、補貼的方式來直接介入市場，或是通過產(chǎn)業(yè)政策大力保護(hù)地方企業(yè)，保證地方企業(yè)的競爭力。而另一方面的創(chuàng)新則顯得很被動，創(chuàng)新主要服務(wù)于增長，并將重心放在社會、公共資源領(lǐng)域，導(dǎo)致公共服務(wù)效率不高，創(chuàng)新環(huán)境惡化。

綜上所述，四種組合主要是為了更好地揭示“創(chuàng)新者”與“增長者”的關(guān)系，并通過與制度分析框架共同考量，以此來揭示地方政府在改革開放40年間所存在的不同發(fā)展軌跡與不同發(fā)展模式。

二、作為“增長者”的地方政府及其特征

（一）地方政府“增長者”的路徑依賴

自1978年以來，我國強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為中心，通過改革開放來提高經(jīng)濟效益和社會福利水平。為了加快經(jīng)濟發(fā)展，政府深度介入市場，在很大程度上充當(dāng)了地方經(jīng)濟發(fā)展的企業(yè)家角色，“企業(yè)家型”政府便得以形成。從地方層面看，曾經(jīng)出現(xiàn)了“一放就亂，一管就死”的循環(huán)，但得益于中央政府在政治、經(jīng)濟領(lǐng)域的放權(quán)，雖然在資源配置上一度形成要素競爭和資源的重復(fù)建設(shè)，但對于地方政府而言，作為“增長者”的地方政府初現(xiàn)雛形。在1994年分稅制改革以后，建立了穩(wěn)定的財政分權(quán)制度。在分稅制的體制下，從財權(quán)上將中央政府——地方政府的關(guān)系進(jìn)行了界定，進(jìn)而保證地方政府財稅的穩(wěn)定性，地方政府有能力深度介入地方經(jīng)濟發(fā)展?！捌髽I(yè)家型”政府即地方政府，在經(jīng)濟領(lǐng)域的行為如同企業(yè)家一樣在尋找讓地方經(jīng)濟發(fā)展的潛在機會，這種角色在市場經(jīng)濟初期是有積極意義的。從地方政府層面減緩了制度變革所帶來的摩擦，而在政治、經(jīng)濟領(lǐng)域的分權(quán)則給予了市場充分的發(fā)展空間，成為了市場經(jīng)濟的緩沖器。當(dāng)然，在整個改革中，“企業(yè)家型”政府的“增長”機器的角色也給整個資源配置造成了一定的負(fù)面影響。在改革開放初期，從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，首先要解決的是要素資源的問題，由于地方經(jīng)濟的自主權(quán)使得地方政府將資源要素鎖定在本地，造成要素流動的壁壘，由于地方保護(hù)、重復(fù)建設(shè)等資源配置的扭曲困擾著全國的經(jīng)濟發(fā)展格局。這一階段，地方政府的“要素競爭”行為是“企業(yè)家型”政府最為重要的表現(xiàn)形式。這也是中央政府—地方政府多次陷入“分權(quán)—收權(quán)”怪圈的主要原因。分稅制改革使地方政府的資源要素爭奪也在短缺經(jīng)濟結(jié)束后展現(xiàn)出新一輪的變換，時間為1994-2004年，主要特點是地方政府以“經(jīng)濟競爭”為主，此時要素資源的爭奪雖然還是地方政府的主要理念，但是其形式已經(jīng)發(fā)生了變化，資本、勞動力等要素隨著市場的發(fā)展逐漸解除了限制，自由流動的壁壘在減小。由于資本流動性限制的取消，以資源為競爭的地方政府開始慢慢轉(zhuǎn)變了行為模式，此時地方政府所面臨的壓力也開始呈現(xiàn)多元化。在這一階段，體制機制上的束縛，中央政府在改革過程中能否占據(jù)改革的主動，能夠得到更多政策的扶持，成為了地方政府考慮的主要問題，而其行為則從市場的主動參與者變?yōu)榱碎g接參與者。地方政府在區(qū)域內(nèi)已經(jīng)進(jìn)入了經(jīng)濟制度構(gòu)建、經(jīng)濟制度規(guī)范的制度競爭階段。制度競爭主要是指地方政府作為制度供給的主體在所面臨的壓力下進(jìn)行制度供給的行為，并通過地方政府的行為推動制度變遷的過程。①制度競爭所呈現(xiàn)出的特點不同于要素競爭時期，其競爭的內(nèi)容是制度創(chuàng)新所帶來的先行優(yōu)勢，政府行為的直接干預(yù)性已經(jīng)弱化了。

在市場化過程中，地方政府的角色發(fā)生了變化，但由于地方政府發(fā)展的慣性使然，地方政府的行為呈現(xiàn)出嚴(yán)重的路徑依賴狀態(tài)。地方政府作為“增長者”，甚至是不得不作為“增長者”，大大制約著地方政府行為向公共領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化。地方政府多元的價值取向在這個時期主要集中于經(jīng)濟領(lǐng)域，而遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有向公共服務(wù)供給者的角色轉(zhuǎn)化。地方政府是地方經(jīng)濟發(fā)展的主要推動者和主要的資本積累者，使得地方政府行為出現(xiàn)了以地方經(jīng)濟發(fā)展為主要乃至唯一目標(biāo)，而忽視了作為公共經(jīng)濟的主體和公共物品的主要供給者的角色，地方政府因而演變成為一種“新古典式”的經(jīng)濟“增長者”。而地方政府普遍出現(xiàn)的創(chuàng)新行為也圍繞并服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展而展開。地方政府的“凱恩斯沖動”既是發(fā)展路徑依賴的表現(xiàn)，同時也是地方政府自身的理性選擇，在顯示機制只能通過政績來簡單直接表現(xiàn)出來的時候，地方政府的行為必然會導(dǎo)向?qū)υ鲩L的傾斜。表1中所示的在不同時間節(jié)點上地方政府行為的表現(xiàn)，可以更加集中地反映出地方政府“增長者”的潛在沖動及其形成的原因。

表1 地方政府行為在各個階段的表現(xiàn)①

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（二）地方政府“增長者”角色被動性的表現(xiàn)

在地方政府轉(zhuǎn)型的過程中，一直受到“增長者”帶來的影響，在新一輪制度變革已經(jīng)到來的時候，地方政府依然為地方經(jīng)濟的增長疲于奔命，在中央政府全面轉(zhuǎn)型的背景下，地方政府仍然難以擺脫增長機器的束縛。地方政府增長機器是典型的新古典經(jīng)濟學(xué)的產(chǎn)物，創(chuàng)造有效需求，在任何時候都要成為供給制度的主體，特別是有較強談判能力的地方政府能消化掉中央政策供給，通過自身的創(chuàng)新來讓中央政府鑒定或是確認(rèn)其創(chuàng)新的合法性。在這一階段，地方政府對于市場的管理還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有淡出的意愿，然而其給經(jīng)濟社會帶來的弊端已經(jīng)有所顯現(xiàn)。作為“企業(yè)家型”政府直接參與市場競爭造成較大的擠出效應(yīng)，其弊端在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中已經(jīng)顯露無疑。最大的問題正是由于在市場競爭中的主動性，使得在地方政府創(chuàng)新中完全圍繞經(jīng)濟發(fā)展而展開，創(chuàng)新的目的完全是服務(wù)于“增長”，在這個過程中，地方政府的創(chuàng)新完全是被“增長”所裹挾。所以，在“企業(yè)家型”政府轉(zhuǎn)型的過程中，地方政府的轉(zhuǎn)型步履維艱，更困難的是一直以來的被動適應(yīng)以及在經(jīng)濟領(lǐng)域的活躍和在政治領(lǐng)域的蹣跚學(xué)步，導(dǎo)致地方政府職能的轉(zhuǎn)變困難重重。地方政府的“增長者”角色需要地方政府永遠(yuǎn)在尋找地方經(jīng)濟發(fā)展的均衡點，其永遠(yuǎn)不可能是主動的創(chuàng)新者，并越來越難看到的是創(chuàng)新所帶來的機會。

三、作為“創(chuàng)新者”的地方政府及其特征

（一）地方政府創(chuàng)新的特征

如果放寬創(chuàng)新的概念，將創(chuàng)新視為是對一種新奇活動的探索，或是將地方政府的試錯和模仿也放入其中，這樣來理解今天地方政府的創(chuàng)新行為可能是更加符合現(xiàn)實。地方政府對創(chuàng)新的理解遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到熊彼特對創(chuàng)新的要求①。借用熊彼特的創(chuàng)新理論框架是為了回答在創(chuàng)新領(lǐng)域中地方政府往往表現(xiàn)為被“增長機器”所累，無法成為真正的創(chuàng)新搜尋者進(jìn)行創(chuàng)新，由于路徑依賴而被鎖定在低效率的創(chuàng)新層次上。如果采用熊彼特對創(chuàng)新的定義，中央政府的創(chuàng)新可能更為適合用熊彼特對創(chuàng)新的描述，同時可以總結(jié)出地方政府創(chuàng)新的特征。

改革開放是中央政府重要的戰(zhàn)略性改革，其一是確定從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型；其二是改革國有企業(yè)，實現(xiàn)政府的公共服務(wù)職能定位。中央政府的這兩次改革更適合熊彼特式的創(chuàng)新理論。如果將熊彼特的企業(yè)家精神理論用于公共領(lǐng)域進(jìn)行類比，首先，這兩者符合熊彼特創(chuàng)新最基本的條件，是一種創(chuàng)新而不是一種發(fā)現(xiàn)。熊彼特在論述如何區(qū)分創(chuàng)新時這樣表述：“發(fā)明是新工具或新方法的發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新則是新工具或新方法的實施”。發(fā)明是一種理念和理論的提出，不論其是在政治討論中還是在政府執(zhí)政中，但是創(chuàng)新需要具備的是這一理念或理論付諸實施的具體方式，并且加以實施。其次，熊彼特對其創(chuàng)新的精髓論述為“創(chuàng)造性毀滅”，也就是稱為創(chuàng)新的行為，是對市場現(xiàn)有均衡的一種破壞，而不是要使其趨向均衡。如果從政治領(lǐng)域來說，創(chuàng)新是政治家改變現(xiàn)有利益集團(tuán)實力對比的一種行為，而不是將利益集團(tuán)的行為引向均衡化，創(chuàng)新意味著利益群體的重新劃分，是對原有政治、經(jīng)濟、社會格局的一種完全的重構(gòu)。當(dāng)然，這種重構(gòu)不會是休克式的，重構(gòu)所打破的均衡會產(chǎn)生新的“游戲規(guī)則”，地方政府的創(chuàng)新則是這些“游戲”中更為微觀的創(chuàng)新主體。再次，熊彼特的創(chuàng)新行為不是對需求的適應(yīng)性改變，而是通過創(chuàng)造新需求來改變均衡格局，在政治領(lǐng)域中，可以將這種行為理解為對政治權(quán)力體系的重構(gòu)和對公眾偏好的引導(dǎo)，進(jìn)一步改變社會演化的方向。最后，關(guān)于創(chuàng)新過程中的企業(yè)家精神，熊彼特在論述企業(yè)家精神的時候，將創(chuàng)新歸結(jié)為由企業(yè)家精神引領(lǐng)的企業(yè)家活動，企業(yè)家是個體同時也是由個體組成的在經(jīng)濟市場上活躍的群體，他們主宰著各個行業(yè)與企業(yè)的創(chuàng)新行為。企業(yè)家精神是推動資本主義發(fā)展的根本動力，企業(yè)家精神的減少就意味著資本主義的生產(chǎn)動力的枯竭。在政治領(lǐng)域中，企業(yè)家精神是通過政治家來完成的，其活動的范圍和內(nèi)容都有不同，不同層級的政府也存在著巨大的差異，政治家要通過其個人的企業(yè)家精神來推動政府的改革。

上面所說的中央政府的兩次改革就此四點而言，更加契合熊彼特對創(chuàng)新的描述。計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型是中央政府基于政治改革下對經(jīng)濟領(lǐng)域的調(diào)整，沒有政治改革的先導(dǎo)，市場經(jīng)濟的建立也不可能得到全國的響應(yīng)。而市場經(jīng)濟的改革是對原有生產(chǎn)關(guān)系、分配體系、信念體系的一次完全重構(gòu)，是對原有體系的一次新需求的塑造。其中中央政府表現(xiàn)出來的“企業(yè)家精神”和決心可謂是改革成功最為根本的保證。改革的決心以及早已深埋在社會改革中的意愿使得改革的阻力達(dá)到最小，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為改革的緩沖器，使得改革一步一步推進(jìn)，雙軌制的過渡也保證了改革不會一蹴而就，而是在漸進(jìn)的需求制度變遷中的最小擾動。國有企業(yè)的改革是對我國整個社會最為重要的一次變革，國有企業(yè)在計劃經(jīng)濟時期不僅承擔(dān)著生產(chǎn)的任務(wù)，還承擔(dān)著社會管理的職能，企業(yè)員工所組成的小型社會需要企業(yè)來負(fù)責(zé)。國有企業(yè)在管理著員工的社會事務(wù)，承擔(dān)著政府的部分職能。政企分開的改革徹底打破了這一利益關(guān)系，將企業(yè)從社會管理職能中解放出來，同時將政府的職能定位在社會管理、社會服務(wù)以及建立社會保障體系上，這是我國社會發(fā)展也是經(jīng)濟發(fā)展必要的基礎(chǔ)。這一次改革同樣符合創(chuàng)造性毀滅的創(chuàng)新，改革是對既有利益格局的一次重新分配，將社會所形成的固有思維完全打破，將社會與企業(yè)的關(guān)系重新厘定。創(chuàng)造了企業(yè)、政府、社會三者新的角色，一方面，改革是對市場經(jīng)濟改革深化的一種必然響應(yīng)；另一方面，改革確定了未來政府管理社會公共事務(wù)的職能，將政府行為劃定在公共資源領(lǐng)域與社會領(lǐng)域中，定位了政府的行為方向。中央政府所重塑的社會分配格局通過一系列的政策實施來完成，最終將社會再一次引向均衡，直到下一次創(chuàng)新來臨之前，新均衡的形勢能夠保證下一次創(chuàng)新的醞釀。

中央政府的創(chuàng)新之所以能夠符合熊彼特關(guān)于創(chuàng)新的要素，是因為其創(chuàng)新主體的權(quán)力是完全合法的，其創(chuàng)新的合法性蘊藏在改革之中。而地方政府則無法擁有這樣的權(quán)力，其行為不但要受到中央政府的制約，同時其創(chuàng)新行為的風(fēng)險性也蘊藏在無法得到中央政府的認(rèn)可之中。地方政府的創(chuàng)新基礎(chǔ)孕育在中央政府與地方政府的關(guān)系之中，其分權(quán)的強度與廣度都限制著地方政府創(chuàng)新的范圍和力度。所以，地方政府創(chuàng)新往往表現(xiàn)為以下幾個特點：

第一，創(chuàng)新范圍有限，創(chuàng)新具有被動性。地方政府創(chuàng)新的領(lǐng)域很小，大范圍、大規(guī)模的創(chuàng)新會導(dǎo)致創(chuàng)新風(fēng)險進(jìn)一步上升，所以，適應(yīng)性創(chuàng)新要比完全開拓式的創(chuàng)新風(fēng)險更小。在地方政府創(chuàng)新中，被動適應(yīng)性的創(chuàng)新即為解決一個突出問題的創(chuàng)新較為普遍存在。第二，創(chuàng)新的主體多元。地方政府的多領(lǐng)域創(chuàng)新會導(dǎo)致創(chuàng)新主體多元，創(chuàng)新的最初推動者可能是市縣的一把手，也可能是某部門主管或是項目團(tuán)隊等。同時，創(chuàng)新主體進(jìn)行創(chuàng)新的動力也有很大差別，外生動力與內(nèi)生動力相結(jié)合是地方政府創(chuàng)新的主要動力，而響應(yīng)中央的號召是創(chuàng)新中比較普遍的動力。第三，創(chuàng)新的內(nèi)容分布多樣，地方政府創(chuàng)新具有明顯的內(nèi)容變化，即整體趨勢是從經(jīng)濟領(lǐng)域的創(chuàng)新轉(zhuǎn)向到公共領(lǐng)域的創(chuàng)新，從直接作為市場主體的創(chuàng)新到作為地方政治家的創(chuàng)新。同時，東西部地方政府的創(chuàng)新又存在較大的差異，從地方政府創(chuàng)新來看，總體呈現(xiàn)出創(chuàng)新內(nèi)容多層次、創(chuàng)新區(qū)域多梯度的局面。第四，創(chuàng)新制度化、形式多樣化。創(chuàng)新最終能制度化是長期存續(xù)下去的方法，主要包括中央或上級領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可，直接獲得合法性；地方政府在憲法許可范圍內(nèi)進(jìn)行制度化；通過上級的推廣默許而獲得合法性。

（二）地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性問題

地方政府創(chuàng)新的實踐通過“中國地方政府創(chuàng)新獎”得到了很好的總結(jié)。2000年，中共中央編譯局比較政治和經(jīng)濟研究中心、中共中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心聯(lián)合設(shè)立了“中國地方政府創(chuàng)新獎”，它是“中國地方政府改革與創(chuàng)新”研究與激勵計劃的主要內(nèi)容。這一計劃聚集了國內(nèi)數(shù)十名政治學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科的專家，他們根據(jù)創(chuàng)新程度、參與程度、效益程度、重要程度、節(jié)約程度①和推廣程度等六項標(biāo)準(zhǔn)對政治改革、行政改革和公共服務(wù)三大類別的政府創(chuàng)新進(jìn)行科學(xué)評估、獎勵、研究和推廣。“中國地方政府創(chuàng)新獎”對地方政府創(chuàng)新的分布、特征、發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，其形成的案例庫成為分析我國地方政府創(chuàng)新的最為重要的資料來源。在地方政府創(chuàng)新案例中，也有很多學(xué)者發(fā)現(xiàn)地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性已成為創(chuàng)新的突出問題。高新軍（2010）認(rèn)為獲得“中國地方政府創(chuàng)新獎”的項目，“也有差不多三分之一名存實亡了”。[1]中國地方政府創(chuàng)新在何種導(dǎo)向下會演變成持續(xù)性不足的問題，確實值得我們反思。王煥祥和黃美花（2007）基于管理學(xué)和新古典經(jīng)濟學(xué)理論給出了地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的概念，并分析了其決定因素，構(gòu)建了地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性模型。[2]此后，他們進(jìn)一步通過實證研究分析了東西部地方政府創(chuàng)新制度化能力及其可持續(xù)性（2008）。[3]韓福國等學(xué)者也進(jìn)行了有益的嘗試，他們通過典型案例的相關(guān)分析確定了對地方政府創(chuàng)新持續(xù)力具有重要影響力的九大因素，基于此初步建立了政府創(chuàng)新持續(xù)力的測評指標(biāo)和回歸模型，并用此指標(biāo)和模型對政府創(chuàng)新的持續(xù)力進(jìn)行評價，提出了創(chuàng)新持續(xù)力的研究范式。[4]包國憲，孫斐（2011）從演化視角提出了我國地方政府持續(xù)性不足的分析框架，試圖將創(chuàng)新的外生化因素內(nèi)生化到模型分析中。[5]陳雪蓮（2009）從對地方政府創(chuàng)新案例的深入研究中分析影響創(chuàng)新可持續(xù)的問題，并著重從干部認(rèn)知的視角詮釋了地方政府創(chuàng)新的內(nèi)在動力問題。[6]郎玫（2018）以西北地區(qū)案例為例，提出政策周期與項目周期協(xié)同性對創(chuàng)新可持續(xù)性存在的影響。[7]

地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性不足直接反映并佐證了以上對地方政府創(chuàng)新提出的結(jié)論：首先，地方政府創(chuàng)新的內(nèi)在結(jié)構(gòu)具有被動性，即地方政府的創(chuàng)新是一種適應(yīng)性的創(chuàng)新，同時地方政府的創(chuàng)新也是一種被動均衡的創(chuàng)新，其創(chuàng)新的目的是為了重新達(dá)到一種制度均衡。其次，地方政府創(chuàng)新的內(nèi)在動力不足，即地方政府的創(chuàng)新主體直接導(dǎo)致了創(chuàng)新是否具有可持續(xù)性，然而對創(chuàng)新主體行為的模式、行為的環(huán)境、行為的規(guī)律并沒有進(jìn)行深入的分析，創(chuàng)新主體的隨機性行為直接導(dǎo)致了創(chuàng)新成為一種隨機性行為。再次，地方政府創(chuàng)新的內(nèi)容具有偏向性，地方政府創(chuàng)新內(nèi)容的偏向性即地方政府的創(chuàng)新行為更偏向于政府的工具理性，而較少地致力于解決政治領(lǐng)域的偏好分散以及集體行動的價值理性問題，這是地方政府創(chuàng)新中企業(yè)家精神缺失的典型表現(xiàn)。最后，地方政府創(chuàng)新的間斷性即地方政府創(chuàng)新往往不是在一個演化發(fā)展中的產(chǎn)物，其創(chuàng)新時而會表現(xiàn)出間斷性，其創(chuàng)新的結(jié)果有時候不是對現(xiàn)有制度的最小擾動，而是完全不分時間地點的機械化創(chuàng)新，只求新而不求與地方制度的相關(guān)匹配性。地方政府的創(chuàng)新行為總是期待著從一種均衡走向另一種均衡，完成一個比較靜態(tài)的過渡，而中間的過程則不是創(chuàng)新所關(guān)注的，創(chuàng)新的副產(chǎn)品通常需要地方來承接。地方政府更多的是制度的“適應(yīng)者”，而遠(yuǎn)不是熊彼特所強調(diào)的“創(chuàng)新者”。

（三）地方政府創(chuàng)新變化的結(jié)構(gòu)特征

改革開放40年，地方政府創(chuàng)新呈現(xiàn)出階段性變化特征，每一次的變化都如分析框架所指出的是政策環(huán)境變化與技術(shù)變遷共同推動的結(jié)果。在這個過程中，可以根據(jù)地方政府創(chuàng)新內(nèi)部發(fā)展的特征，將其分為三個階段，每一個階段的地方政府創(chuàng)新都具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)的差異。綜合以上的總體演化框架，將時序發(fā)展考慮進(jìn)來，可以將地方政府內(nèi)部發(fā)展的結(jié)構(gòu)性特征總結(jié)如下表2所示：

表2 不同階段地方政府創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)性特征

■

1978-1998年，地方創(chuàng)新主體比較單一，政府作為制度供給的唯一主體，主要通過制度創(chuàng)新來推動市場改革。1978年，計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟制度嚴(yán)重不符合實際情況，地方政府在中央政府放權(quán)的推動下，作為參與市場的主體來營造地方市場經(jīng)濟的環(huán)境。在這一時期，創(chuàng)新的動力主要源于地方分權(quán)，政治與經(jīng)濟的分權(quán)給予了地方政府更大的靈活性，并使得地方政府之間進(jìn)一步封鎖經(jīng)濟資源，展開以經(jīng)濟建設(shè)為主的競爭。創(chuàng)新的領(lǐng)域和內(nèi)容必然是圍繞經(jīng)濟領(lǐng)域展開，地方政府的注意力完全在經(jīng)濟建設(shè)和要素的爭奪上。創(chuàng)新的特點是以地方保護(hù)為主，當(dāng)然也勢必造成了各地重復(fù)建設(shè)等問題。

1999-2012年，地方創(chuàng)新主體逐漸從單純的政府變?yōu)槭袌鲋黧w的參與，這一過程使得政府在提供公共物品和公共服務(wù)的過程中能夠考慮市場主體來進(jìn)行生產(chǎn)，從而將公共物品的決策過程和生產(chǎn)過程分開。就創(chuàng)新動力而言，市場逐步的成熟使得市場資源的再次整合和制度激勵成為了地方政府競爭的核心，市場主體的崛起能夠幫助地方政府逐漸淡出在市場上的直接競爭，而向市場資源分配方式和制度供給的方式轉(zhuǎn)化。創(chuàng)新的領(lǐng)域也開始交叉，從經(jīng)濟領(lǐng)域向政治領(lǐng)域過渡，這種向政治領(lǐng)域的過渡并不是指地方政府在進(jìn)行政治型的創(chuàng)新，而是指地方政府在通過更多的政策和制度供給來進(jìn)行創(chuàng)新，所以創(chuàng)新的內(nèi)容自然而然轉(zhuǎn)向了政策創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，這類創(chuàng)新可以說是地方政府在通過創(chuàng)新行為獲得中央政府的首肯，進(jìn)而鞏固地方發(fā)展的先發(fā)性優(yōu)勢。在這個過程中雖然以創(chuàng)新為主的地方政府競爭依然非常普遍，但在地方政府創(chuàng)新的過程中更多地發(fā)生了政策擴散和政策學(xué)習(xí)的現(xiàn)象，區(qū)域協(xié)同性的創(chuàng)新和治理也初現(xiàn)端倪。

2013年至今，地方創(chuàng)新主體發(fā)生了深刻的變化，以地方政府為主的創(chuàng)新已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w，特別是社會主體所進(jìn)行的創(chuàng)新，這要歸功于上一個時期對社會主體的培育和市場主體的成熟。創(chuàng)新的動力也出現(xiàn)了較大的變化，黨的十八大提出頂層設(shè)計以來，很多改革都是在成功的地方實踐模式基礎(chǔ)上進(jìn)行的模式推廣，可以說，創(chuàng)新在很大程度上是中央政府主動推動的，從地方政府創(chuàng)新這個層面推開的中間擴散型創(chuàng)新，更多被底層設(shè)計的創(chuàng)新所替代。比如行政審批制度改革的整體推進(jìn)、公立醫(yī)院改革的整體部署，都反映了中央在整體制度設(shè)計推進(jìn)過程中的角色轉(zhuǎn)化。在另一個層面上，社會需求也得到了充分的重視，大量從基層展開的創(chuàng)新，為了回應(yīng)公民需求的基層創(chuàng)新孕育而生。與前一個時期中間擴散不同，這一時期，自上而下與自下而上的創(chuàng)新成為了交疊性共同影響地方政府創(chuàng)新的內(nèi)容和方向。創(chuàng)新的領(lǐng)域進(jìn)一步深化，從經(jīng)濟、政治領(lǐng)域更多地轉(zhuǎn)化到了公共管理與社會管理的層面，這一轉(zhuǎn)變也標(biāo)志著地方政府創(chuàng)新更多存在于具體的管理過程之中，在精細(xì)化管理方面有了深入的推進(jìn)，創(chuàng)新走向更為精細(xì)化的時代。也正是如此，創(chuàng)新的內(nèi)容更多集中于管理流程的優(yōu)化，其中技術(shù)的推動可見一斑，而政治類的創(chuàng)新在逐漸收縮。從區(qū)域創(chuàng)新的角度來看，創(chuàng)新示范和創(chuàng)新學(xué)習(xí)大大提升了創(chuàng)新擴散的廣度與深度。

四、未來地方政府創(chuàng)新的趨向

綜上所述，改革開放40年地方政府創(chuàng)新的層次、結(jié)構(gòu)、路徑都發(fā)生了較大的變化，最關(guān)鍵的兩個環(huán)境變量是政策環(huán)境和技術(shù)變革，對于未來創(chuàng)新而言，這兩者的影響還要加強。在此，對于中國地方政府創(chuàng)新未來發(fā)展趨向，筆者提出如下可能的進(jìn)路：

一是政治領(lǐng)域的創(chuàng)新更多以頂層設(shè)計為推進(jìn)方式，較少出現(xiàn)地方政府自主試驗的模式。從1999-2012年的政治類創(chuàng)新而言，最大的問題在于，地方政府所進(jìn)行的政治創(chuàng)新往往面臨難與現(xiàn)有的政治模式協(xié)同與融合的困難。很多地方政府在進(jìn)行政治類創(chuàng)新的過程中往往會將原有的政治機制置之不理，從而大大削弱了創(chuàng)新帶來的增量效應(yīng)。政治領(lǐng)域的改革更多依托底層設(shè)計來進(jìn)行是成本最小的，并能夠最大程度考慮政策之間的兼容性。

二是創(chuàng)新的變化速率在加快，這是由于創(chuàng)新與技術(shù)結(jié)合，而不是與權(quán)力分配結(jié)合，技術(shù)創(chuàng)新有“摩爾定律”的作用，其變遷的速度是以幾何級數(shù)來進(jìn)行的，而權(quán)力分配的變化則具有剛性。在未來地方政府創(chuàng)新過程中，由于技術(shù)嵌入的作用，創(chuàng)新的變遷速率會大大提升。而這種技術(shù)嵌入的變化會反向影響創(chuàng)新中的固有權(quán)力分配方式。同時，一旦技術(shù)創(chuàng)新嵌入政府管理，政府管理的流程就會更為科學(xué)化的發(fā)展，其自身的發(fā)展邏輯就會被打破。技術(shù)驅(qū)動的地方政府創(chuàng)新，不僅能提供更有效率和公開的操作方式，由于數(shù)據(jù)之間的相互關(guān)聯(lián)，也可以使得傳統(tǒng)的監(jiān)管模式發(fā)生變化，而這種變化則使得管理不再依賴于人來審批、審核，而通過底層數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)來保證數(shù)據(jù)的真實性、可靠性和透明性。大大降低了傳統(tǒng)人為管理所帶來的尋租成本，使得整個管理流程自動運行，這個層面的運行效率可以說在某種程度上是不可逆的。

三是在創(chuàng)新過程中，主動“增長者”和被動“創(chuàng)新者”的模式與被動“增長者”和主動“創(chuàng)新者”的模式會長期并存，這是在地方政府創(chuàng)新能力存在差異的情況下必然的結(jié)果。主動“增長者”與被動“創(chuàng)新者”是地方政府還沒有能夠轉(zhuǎn)化為制度環(huán)境的主動“創(chuàng)新者”，即使在頂層制度存在供給的前提下，依然只能夠跟隨而缺乏創(chuàng)新的自主性，地方政府依然承擔(dān)著主動“增長者”的角色。如西部欠發(fā)達(dá)省份的地方政府，這種模式還將在一定時期內(nèi)存在，而這種模式所存在的后發(fā)劣勢也將在地方發(fā)展中展現(xiàn)。與此相對應(yīng)的是，被動“增長者”與主動“創(chuàng)新者”的模式，該模式中地方政府能夠放棄地方發(fā)展的主動權(quán)而轉(zhuǎn)向主動創(chuàng)新，順應(yīng)社會發(fā)展的訴求，重新定位，努力營造發(fā)展的環(huán)境。從地方政府實際情況來看，一些東部省份地方政府已經(jīng)展露出主動“創(chuàng)新者”的態(tài)勢，成為了熊彼特所謂的“企業(yè)家”。

四是從增長和創(chuàng)新的角度重新看地方政府創(chuàng)新的過程，是地方政府內(nèi)在發(fā)展過程中所呈現(xiàn)出的特征。單純地看待創(chuàng)新而忽視地方政府最重視的角色——“增長者”，是很難全面展現(xiàn)中國地方政府創(chuàng)新發(fā)展過程的。而我們最終希望地方政府形成這樣一種態(tài)勢，即“增長為創(chuàng)新服務(wù)，創(chuàng)新為增長創(chuàng)造環(huán)境”。

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（責(zé)任編輯：劉 鵬）

On Coupling of Growth and Innovation：Tendency of

Innovation Evolution of Local Government in 40 Years of

Reform and Opening-up

Lang Mei

Abstract：In the past 40 years of reform and opening up，local governments have undergone profound transformation.Local governments are not only the pursuers of economic growth but also the promoters of social innovation.The two roles are developing and changing in constant competition and coordination.On the basis of reviewing the 40 years of reform and opening-up，this paper tries to sort out the relationship between the two roles，and discuss the roles of the “growth” and “innovator” at the same time.It examines the changing law of local government innovation with the dual role analysis framework of “growth-innovator”，analyses the driving logic and mode characteristics behind local government innovation，and looks forward to local government in the future and there is a possible path of government innovation.

Key words：40 years of reform and opening up；local government；government innovation；Entrepreneurship