新時(shí)代建筑業(yè)改革與發(fā)展的路徑選擇（上）

文 / 王彬武

改革開放40年來，我國建筑業(yè)發(fā)展取得了巨大成績，國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)地位和社會(huì)發(fā)展“穩(wěn)定器”作用顯著增強(qiáng)。2017年，建筑業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到21.4萬億元的歷史峰值；建筑業(yè)增加值達(dá)5.57萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的6.73%；建筑業(yè)從業(yè)人員達(dá)到5536.9萬人，占全國就業(yè)人員的比重達(dá)到7.13%，從事建筑業(yè)的農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重為18.9%。建筑業(yè)對外承包工程業(yè)務(wù)完成營業(yè)額1685.8億美元，占全國“走出去”營業(yè)額近50%，對外承包工程大國地位不斷鞏固，“中國建造”正成為我國推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)的亮麗品牌。應(yīng)該說，建筑業(yè)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就業(yè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和提升國際影響力等方面發(fā)揮了不可替代的作用。肯定成績的同時(shí)，也應(yīng)看到當(dāng)前我國建筑業(yè)改革與發(fā)展中仍然存在諸多問題。主要表現(xiàn)在建筑業(yè)管理體制機(jī)制不健全，工程建設(shè)方式粗放，組織化程度較低，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)國際化水平不高，建筑工人職業(yè)技能有待提升，工程質(zhì)量問題較突出，企業(yè)主體和人民群眾還不滿意。

建筑產(chǎn)品關(guān)系到人民群眾生活的切身感受，特別是高品質(zhì)的建筑產(chǎn)品能夠直接提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。站在新時(shí)代的起點(diǎn)，我國建筑業(yè)改革與發(fā)展必須堅(jiān)持以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，堅(jiān)持走市場化、法制化、現(xiàn)代化、國際化的道路，不斷提高建筑產(chǎn)品質(zhì)量，推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

一、堅(jiān)定不移地走市場化道路

（一）以放開企業(yè)市場準(zhǔn)入為重點(diǎn)，促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展

企業(yè)資質(zhì)管理制度是改革開放之后，規(guī)范建筑市場秩序，加強(qiáng)建筑市場監(jiān)管的改革成果。在過去近30年中，資質(zhì)制度在規(guī)范行業(yè)秩序，引導(dǎo)建筑業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。但隨著形勢發(fā)展，資質(zhì)制度對企業(yè)的行政牽引過強(qiáng)、引發(fā)掛靠，弄虛作假，限制企業(yè)擴(kuò)展業(yè)務(wù)領(lǐng)域的副作用愈來愈明顯。

長期地看，采用市場機(jī)制，諸如擔(dān)保、保險(xiǎn)手段控制市場準(zhǔn)入是大勢所趨。但在市場手段尚不成熟的當(dāng)前階段，我們擬采取有條件的放開，即對于確實(shí)能夠保證合同履約、后期保修服務(wù)的企業(yè)放開資質(zhì)條件。允許其突破資質(zhì)限制，承攬工程，為市場機(jī)制發(fā)育發(fā)展留出空間。同時(shí)，改革現(xiàn)行資質(zhì)管理制度，減少企業(yè)資質(zhì)類別和級別，簡化企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，將考核重點(diǎn)放在企業(yè)資產(chǎn)、信用和工程業(yè)績上。在資質(zhì)審批中，也要進(jìn)一步優(yōu)化審批程序，提高審批效率，不斷深化建筑領(lǐng)域行政審批制度改革。

（二）以強(qiáng)化建設(shè)單位建設(shè)首要責(zé)任為重點(diǎn)，構(gòu)筑建筑市場健康運(yùn)行基礎(chǔ)

目前，建筑市場由建設(shè)單位主導(dǎo)。項(xiàng)目采取什么樣的承包方式、是否采用先進(jìn)技術(shù)、項(xiàng)目組織是否專業(yè)、交易是否公平、是否遵守建設(shè)程序、保證質(zhì)量安全的費(fèi)用能不能落實(shí)、是否追求項(xiàng)目全生命周期的投入產(chǎn)出效益等，都取決于建設(shè)單位，因此，建設(shè)單位的行為必須有規(guī)范，有制約，有正向追求。

當(dāng)前我國建筑市場的基本狀態(tài)可以描述為：處于強(qiáng)勢地位的甲方、處于弱勢地位的乙方和有失公允的第三方。據(jù)國家有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)和執(zhí)法檢查表明，建筑市場檢查出來的問題中，建設(shè)單位/業(yè)主的違規(guī)行為占70%以上。建設(shè)單位存在的突出問題主要表現(xiàn)在：一是違反法定建設(shè)程序。建設(shè)單位在工程建設(shè)中不遵守規(guī)劃許可、施工圖設(shè)計(jì)文件審查、施工許可和竣工驗(yàn)收備案等規(guī)定；二是建筑工程招標(biāo)投標(biāo)不規(guī)范。建設(shè)單位在工程承發(fā)包過程中或規(guī)避招標(biāo)，或虛假招標(biāo)，或采用“陰陽合同”；轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠現(xiàn)象嚴(yán)重；部分建設(shè)單位甚至在招標(biāo)過程中設(shè)置陷阱誘使建筑企業(yè)低于成本價(jià)中標(biāo)；三是資金不到位，惡意拖欠工程款。工程款拖欠時(shí)間一般在一年到五年，許多項(xiàng)目工程款已形成壞死賬。部分建設(shè)單位以物抵款，變相克扣施工單位的應(yīng)得款項(xiàng)。此外，要求企業(yè)墊資施工的程度越來越高，前幾年墊資強(qiáng)度一般到工程進(jìn)度達(dá)到正負(fù)零的水平，現(xiàn)在則增加到主體完成一半甚至到主體封頂。壓工期和壓級壓價(jià)現(xiàn)象普遍存在；四是過度肢解分包工程。多數(shù)情況下，總承包企業(yè)只負(fù)責(zé)主體結(jié)構(gòu)施工，利潤空間被大大壓縮；另一方面，還要擔(dān)負(fù)分包施工的工期、質(zhì)量、安全等一系列責(zé)任；五是在合同履行中的違規(guī)問題?；蛏米詣h減、變更相關(guān)的工程項(xiàng)目，或隨意提高工程的質(zhì)量等級要求；政府投資項(xiàng)目在預(yù)算內(nèi)完成的極少，多數(shù)都超過預(yù)算20%～30%，有的甚至超過1～2倍。

規(guī)范建設(shè)單位行為，首先要明確建設(shè)方在項(xiàng)目建設(shè)過程中的責(zé)任主體和責(zé)任人。除了自然人進(jìn)行的建設(shè)項(xiàng)目之外，所有的建設(shè)項(xiàng)目都應(yīng)該明確設(shè)立建設(shè)項(xiàng)目法人。在私人投資項(xiàng)目和特許經(jīng)營權(quán)融資建設(shè)項(xiàng)目中，項(xiàng)目法人是投資人。在政府投資項(xiàng)目中，如采用自建模式，項(xiàng)目法人就是使用單位；如采用工程指揮部方式，項(xiàng)目法人就是工程指揮部；如采用代建制，項(xiàng)目法人就是代建單位；如采用組建項(xiàng)目法人方式，項(xiàng)目法人就是項(xiàng)目公司。

規(guī)范建設(shè)單位行為，需要對不同投資主體的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行分類治理。對政府投資和非政府投資兩種類型的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)該采取“一手抓、一手放”的方針。也就是說，對于前者，不僅要在招投標(biāo)方面做出強(qiáng)制性的規(guī)定，而且要對項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行強(qiáng)制性的監(jiān)控。這樣做，雖然會(huì)導(dǎo)致部分成本的增加，但是可以有效減少尋租和腐敗，這也是國際慣例。對于后者，應(yīng)該給予充分的自由，以保證項(xiàng)目的效率。現(xiàn)行的法律法規(guī)對這兩類性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目的界定不夠明確，一方面不利于對政府投資進(jìn)行規(guī)制，另一方面也不利于非政府投資項(xiàng)目的效率。此外，政府投資工程要進(jìn)行相對集中的專業(yè)化管理。

規(guī)范建設(shè)單位行為，必須保證建設(shè)單位權(quán)利義務(wù)對稱。建設(shè)單位在工程項(xiàng)目建設(shè)過程中的責(zé)任不能免除，且要與自己決策權(quán)利對稱。無論是招標(biāo)、總包、分包、采購、造價(jià)、支付、管理、簽約履約，凡是施行權(quán)利的，都要擔(dān)負(fù)責(zé)任，且要與施工承包單位一樣嚴(yán)格追究。

規(guī)范建設(shè)單位行為，要促進(jìn)其優(yōu)先采用工程總承包模式。工程總承包模式包括設(shè)計(jì)-采購-施工總承包和設(shè)計(jì)-施工總承包。政府投資項(xiàng)目和裝配式建筑應(yīng)當(dāng)積極采用工程總承包模式。

（三）以解決拖欠工程款為重點(diǎn)，建立健全建筑市場誠信體系

工程款被大量、長期拖欠一直困擾著建筑業(yè)。其中政府拖欠嚴(yán)重?？⒐ず髮徲?jì)時(shí)間太長，久審不決，企業(yè)遲遲拿不到?jīng)Q算款。有的建設(shè)單位為了達(dá)到削減結(jié)算額或是延長決算時(shí)間的目的，違反規(guī)定對工程進(jìn)行重復(fù)審計(jì)?！靶鹿俨焕砼f賬”，拖欠舊賬更難討還。資金是企業(yè)的命脈，資金不能收回，不能正常流轉(zhuǎn)，企業(yè)生存面臨威脅，發(fā)展更成為一句空話。徹底解決拖欠工程款問題，擬強(qiáng)制推行工程款支付擔(dān)保制度，并在法規(guī)層面完善支付制度。

強(qiáng)制推行工程款支付擔(dān)保、工程預(yù)付款擔(dān)保。規(guī)范建設(shè)單位和總承包單位的履約行為，推動(dòng)銀行開展工程擔(dān)保相關(guān)業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開展與工程有關(guān)的保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。到2020年政府投資工程全面實(shí)行工程擔(dān)保制度，到2025年形成制度完善、擔(dān)保機(jī)構(gòu)成熟、運(yùn)行機(jī)制健全的工程擔(dān)保體系。

工程開工需保證資金充足。要旗幟鮮明地反對沒有資金或者資金不足就進(jìn)行工程建設(shè)，政府投資工程尤其要保證資金充足到位，絕對不允許強(qiáng)令企業(yè)墊資。也要加大對于社會(huì)工程資金到位的監(jiān)管，資金不到位不給予施工許可。

法規(guī)要規(guī)定建設(shè)工程合同中必須明確支付方式。工程款支付必須采用預(yù)付工程款、工程進(jìn)度款、工程竣工價(jià)款的結(jié)算與支付方式。法規(guī)要規(guī)定工程竣工結(jié)算期限。在相關(guān)法規(guī)中，要規(guī)定工程竣工驗(yàn)收合格后的竣工結(jié)算期限。承包單位在及時(shí)向發(fā)包單位提交工程竣工結(jié)算報(bào)告和完整的結(jié)算資料后，發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的審查期限內(nèi)完成審查和確認(rèn)。工程價(jià)款結(jié)算報(bào)告經(jīng)雙方確認(rèn)之后，發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)結(jié)清工程款，不允許超過國家規(guī)定期限。

法規(guī)要將結(jié)算資料納入竣工驗(yàn)收必備資料。在現(xiàn)行的工程竣工驗(yàn)收備案資料中，將工程款結(jié)算資料作為竣工驗(yàn)收備案資料之一，竣工結(jié)算沒有完成，工程不得投入使用。

法規(guī)要給予承包單位應(yīng)有制約權(quán)力。發(fā)包單位不按照合同約定按期撥付施工工程進(jìn)度款，承包單位有權(quán)順延工期、暫停施工并要求解除合同，并有權(quán)要求發(fā)包單位賠償因此造成的損失。發(fā)包單位未按照合同約定按期支付工程竣工價(jià)款的，在支付時(shí)應(yīng)當(dāng)支付拖欠款利息。建設(shè)單位無力支付工程款的，除按照建設(shè)工程性質(zhì)不宜折價(jià)、拍賣的以外，承包單位可以與發(fā)包人協(xié)商將工程折價(jià)，或申請人民法院將該工程依法拍賣，承包單位就該工程折價(jià)或者拍賣的價(jià)款優(yōu)于抵押權(quán)和其他債權(quán)受償。

逐步將建設(shè)過程有關(guān)各方的支付行為納入誠信體系，對于舉報(bào)查實(shí)的惡意拖欠信息，予以公開。同時(shí)，加快誠信體系建設(shè)步伐，加入多部門參與的信息平臺，形成一處失信、處處受制的氛圍，轉(zhuǎn)變工程建設(shè)領(lǐng)域誠信形象。

二、全面推進(jìn)建筑業(yè)法制化進(jìn)程

（一）以改革招投標(biāo)和施工圖審查制度為重點(diǎn)，深化“放管服”改革

對于監(jiān)管方，目前存在著管得過多，管得不好，沒有管住，服務(wù)太少的問題。

一是改革過大范圍、過于單一的招投標(biāo)制度。改革招投標(biāo)制度要分類先行，分為政府投資工程、非政府的公款投資工程和社會(huì)工程。政府投資工程要嚴(yán)格實(shí)行招投標(biāo)，重點(diǎn)工作是規(guī)范透明。但即使采用招投標(biāo)，也要區(qū)分工程情況，豐富招投標(biāo)形式，包括針對不同情況采取議標(biāo)、競爭性談判招標(biāo)、限制性招標(biāo)、單一來源招標(biāo)等方式。非政府投資的公款工程要由法人和董事會(huì)決定招標(biāo)方式。對于社會(huì)工程，把選擇承建商的權(quán)力還給建造出資的業(yè)主，把培育優(yōu)質(zhì)承建商的任務(wù)交給市場。但無論發(fā)包形式怎樣，對于所有的工程質(zhì)量安全的監(jiān)督管理都是統(tǒng)一的。

二是改革現(xiàn)行施工圖審查制度。施工圖審查制度是2000年左右建立的一項(xiàng)制度，現(xiàn)在看來，這一制度存在著流于形式的問題。施工圖審查機(jī)構(gòu)對圖紙理解不夠，專業(yè)性強(qiáng)的工程審查困難，審查責(zé)任也不好落實(shí)，確定內(nèi)容的審查又難以審出問題，制度執(zhí)行中就漸漸變了味、變了樣。下一步施工圖制度改革的重點(diǎn)，一是要進(jìn)一步明確施工圖審查的范圍和目的，集中審查關(guān)系公共利益、公共安全的方面；二是免去工藝類專業(yè)性很強(qiáng)的項(xiàng)目的施工圖審查，由專業(yè)設(shè)計(jì)人員自主審查，自負(fù)其責(zé)。三是逐步將施工圖設(shè)計(jì)工作由設(shè)計(jì)單位轉(zhuǎn)由施工企業(yè)完成，提高施工企業(yè)的技術(shù)含量，促進(jìn)施工圖與施工實(shí)踐的更好結(jié)合?？傊?，要簡化建設(shè)審批程序，為企業(yè)提供便利。

三是縮小強(qiáng)制監(jiān)理范圍。要通過強(qiáng)化建設(shè)單位責(zé)任，推動(dòng)監(jiān)理和工程咨詢行業(yè)發(fā)展。由政府強(qiáng)制監(jiān)理，又規(guī)定監(jiān)理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，越俎代庖，實(shí)際效果不好，工程監(jiān)理流于形式，監(jiān)理的發(fā)展也走向惡性循環(huán)。收費(fèi)愈來愈低，人員素質(zhì)愈來愈差，對于政府愈來愈依賴，迫切需要改革。改革的方向是，強(qiáng)化建設(shè)單位首要責(zé)任，推動(dòng)業(yè)主使用專業(yè)的監(jiān)理和工程咨詢服務(wù)，監(jiān)理和工程咨詢服務(wù)才能真正發(fā)揮作用，取得應(yīng)有的服務(wù)回報(bào)，才能健康發(fā)展。

四是加強(qiáng)政府的公共服務(wù)。建立一些為企業(yè)、為社會(huì)服務(wù)的平臺。如可以委托行業(yè)協(xié)會(huì)建立企業(yè)展示平臺，展示企業(yè)的特長、服務(wù)承諾、技術(shù)優(yōu)勢、工程業(yè)績；可以建立建設(shè)工程質(zhì)量投訴平臺、建設(shè)中小微企業(yè)融資平臺、建筑技術(shù)推廣轉(zhuǎn)讓平臺、建筑工人實(shí)名制平臺和勞務(wù)交易平臺等，提高政府為企業(yè)主體和從業(yè)人員公共服務(wù)的水平。

（二）以推行建筑工程質(zhì)量保修承諾制度為重點(diǎn)，建立健全質(zhì)量保障體系

工程建設(shè)質(zhì)量是百年大計(jì)，也是政府進(jìn)行建筑業(yè)監(jiān)管的主要目的。目前存在著追資質(zhì)、輕品質(zhì)的不正常現(xiàn)象，必須加以扭轉(zhuǎn)，使工程質(zhì)量安全成為評價(jià)企業(yè)的最重要指標(biāo)，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)品品質(zhì)的市場競爭。未來時(shí)期的建筑工程質(zhì)量應(yīng)當(dāng)與我國進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的新形勢相適應(yīng)，與我國走向中等收入國家的發(fā)展水平相適應(yīng)，與我國向集約型內(nèi)涵式發(fā)展模式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級相適應(yīng)，與綠色節(jié)能環(huán)保、建設(shè)美麗中國的目標(biāo)相適應(yīng)，大大提升建筑工程質(zhì)量水平。為了實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，需要建立如下制度：

建立施工承包方保修承諾制度。引導(dǎo)施工企業(yè)在國家法規(guī)保修期限的基礎(chǔ)上，向發(fā)包方進(jìn)行高于法規(guī)規(guī)定的保修承諾。允許企業(yè)以此作為競爭條件和競爭優(yōu)勢參與競爭，向用戶和社會(huì)宣傳發(fā)布。

建立用戶投訴舉報(bào)制度。著力解決項(xiàng)目使用單位尤其是廣大小業(yè)主面對工程質(zhì)量問題投訴無門，過程扯皮，解決率低的問題。明確投訴舉報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定受理單位，限定受理時(shí)限，反饋處理整改情況，對責(zé)任單位進(jìn)行相應(yīng)處罰。逐步建立有最終用戶參與的建設(shè)工程質(zhì)量制約機(jī)制。

建立強(qiáng)制性工程質(zhì)量形成記錄制度。強(qiáng)制要求企業(yè)必須在工程建設(shè)過程中對于工序、重大節(jié)點(diǎn)、使用材料、重要操作過程進(jìn)行文字、視頻資料、檢驗(yàn)檢測報(bào)告、責(zé)任人進(jìn)行記錄存檔，在作為企業(yè)內(nèi)部管理制度的同時(shí)，所有資料檔案對政府監(jiān)管開放，政府工程質(zhì)量監(jiān)管部門有權(quán)隨時(shí)檢查調(diào)閱。一方面形成責(zé)任追究的基礎(chǔ)，也徹底改變政府工程質(zhì)量監(jiān)督的方式。

建立建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度。支持發(fā)展工程質(zhì)量保險(xiǎn)。在著重發(fā)展十年責(zé)任險(xiǎn)、質(zhì)量通病保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，逐漸豐富保險(xiǎn)品種和內(nèi)容。由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)委托專業(yè)的質(zhì)量檢查人員對于工程質(zhì)量進(jìn)行控制。對于為用戶購買可靠質(zhì)量保險(xiǎn)的企業(yè)，放開相應(yīng)承包領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入限制。

（三）以修訂《建筑法》為重點(diǎn)，提高新形勢下建筑業(yè)法制化水平

由于部門間認(rèn)識上的原因，2004～2007年進(jìn)行的《建筑法》修訂、2009～2013年展開的《建筑市場管理?xiàng)l例》制定工作，其成果均未能夠出臺。當(dāng)前，工程建設(shè)和建筑業(yè)法律法規(guī)嚴(yán)重滯后于時(shí)代的發(fā)展，與建筑業(yè)的發(fā)展和管理要求極不適應(yīng)。啟動(dòng)新一輪實(shí)質(zhì)性《建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》的修訂勢在必行。法律應(yīng)當(dāng)對于建設(shè)工程的發(fā)包與承包、合同制定與履行、工程質(zhì)量與安全管理、專業(yè)人員與建筑工人、建設(shè)程序與監(jiān)管進(jìn)行全面的制度安排，全面反映建筑業(yè)深化改革的成果，為建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供法制保障。