美國的電子政務(wù)建設(shè)對我國的啟示

陳慶娟，林秀芝

(廣西大學(xué)，廣西 南寧 530004)

黨的十九大報告多次提及互聯(lián)網(wǎng)，要求加強互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，營造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間，要善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作?？梢娬?wù)信息化是政府創(chuàng)新管理的重要方式。

運用信息技術(shù)手段構(gòu)建電子政務(wù)服務(wù)平臺，為公眾提供便捷、高效、透明的公共服務(wù)，是當(dāng)今世界各地政府管理創(chuàng)新的重要領(lǐng)域和工具?！笆濉睍r期，我國電子政務(wù)發(fā)展面臨前所未有機遇的同時,也同樣存在一些突出矛盾和問題，諸如頂層設(shè)計不夠完善、應(yīng)用潛力發(fā)揮不全、缺乏統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)信息安全形勢嚴(yán)峻、法律法規(guī)保障措施不夠健全等問題。為促進我國電子政務(wù)的建設(shè)發(fā)展，創(chuàng)新政府管理方式，建立服務(wù)型政府，探索可借鑒的電子政務(wù)建設(shè)經(jīng)驗，是相當(dāng)有必要的。美國最早提出發(fā)展電子政務(wù)，借助信息化手段實現(xiàn)政府行政管理事務(wù)的高效率完成?，F(xiàn)在，美國的全國各級政府中建成了覆蓋面廣、服務(wù)項目齊全的電子政務(wù)模式，這極大地改變了美國政府的工作方式和社會服務(wù)的提供方式。

本文通過對中國和美國的電子政務(wù)建設(shè)情況進行比較分析，針對我國國情，借鑒美國電子政務(wù)建設(shè)的成熟經(jīng)驗，提出幾點建議，以求更好推進我國電子政務(wù)的建設(shè)發(fā)展。

1 關(guān)于電子政務(wù)的文獻綜述

1.1 電子政務(wù)概念界定

通過查閱國內(nèi)外學(xué)者的研究，筆者比較認(rèn)同的觀點如下：世界銀行認(rèn)為，電子政務(wù)通過借助網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)手段，加強社會公眾與企業(yè)的互動關(guān)系，增強政府的管理能力和服務(wù)能力，使政府在公眾的監(jiān)督下實現(xiàn)政務(wù)的透明化。聯(lián)合國認(rèn)為，電子政務(wù)的作用一是為了節(jié)約國家的政務(wù)成本，二是為公眾提供高效的信息服務(wù)和公共服務(wù)。汪玉凱教授認(rèn)為，電子政務(wù)是政府借助信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和辦公自動化技術(shù)等互聯(lián)網(wǎng)手段，再造政府的政務(wù)流程和組織結(jié)構(gòu)，以便更有效率地為公眾辦理政務(wù)事項。李廣乾博士認(rèn)為，電子政務(wù)就是政府利用信息、通信技術(shù)等對政府的工作流程以及組織結(jié)構(gòu)進行改革，使得分割的部門和束縛工作流程被打破，以便實現(xiàn)為整個社會提供高水平、高規(guī)范、高效的社會服務(wù)。

綜上，筆者認(rèn)為電子政務(wù)是指政府部門運用信息技術(shù)、通信技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，便捷、高效、高質(zhì)地管理社會事務(wù)并為公眾提供公共服務(wù)的政府管理方式。

1.2 政府管理創(chuàng)新方式

國內(nèi)外學(xué)者對于電子政務(wù)的看法，大都認(rèn)為電子政務(wù)是政府實現(xiàn)創(chuàng)新管理的重要方式。吳江教授(2002)提出發(fā)展電子政務(wù)與政府創(chuàng)新管理之間的關(guān)系，他指出電子政務(wù)的發(fā)展實質(zhì)是對傳統(tǒng)的政府管理體制和管理方式提出的挑戰(zhàn)，是深化行政管理體制改革、實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新的方式，相反地，政府創(chuàng)新管理又對電子政務(wù)的向前發(fā)展提出更高的要求。經(jīng)濟全球化的發(fā)展，政府管理公開化、透明化和法治化的需要以及社會管理和公共服務(wù)的需要都是電子政務(wù)中的政府創(chuàng)新管理的客觀要求。[1]

曹敏暉(2009)研究了作為政府創(chuàng)新管理的電子政務(wù)建設(shè)方面的問題，如標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)劃缺乏統(tǒng)一性、重電子輕政務(wù)、存在“數(shù)字鴻溝”的現(xiàn)象及信息化整體水平不高等，根據(jù)存在的問題提出相應(yīng)的對策與建議，如統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)劃、電子與政務(wù)并重、加強政府門戶網(wǎng)站和網(wǎng)站群建設(shè)以及建設(shè)和完善“一站式”服務(wù)系統(tǒng)。[2]

李文啟(2011)也指出電子政務(wù)是政府創(chuàng)新管理的一個重要體現(xiàn)，他基于政府創(chuàng)新的視角對我國電子政務(wù)建設(shè)的現(xiàn)狀與趨勢進行了分析。[3]

隨著信息化時代到來，國家行政管理事務(wù)以及社會管理事務(wù)的實現(xiàn)方式發(fā)生了明顯改變，政務(wù)電子化、信息化，通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)辦理國家行政事務(wù)，為社會公眾提供公共服務(wù)成為轉(zhuǎn)變政府職能的重要方式，電子政務(wù)的建設(shè)完善是提高政府治理能力的有效途徑。

2 我國的電子政務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀和問題

我國較晚提出發(fā)展電子政務(wù)，目前，電子政務(wù)的建設(shè)還停留在初級階段。最早可追溯到20世紀(jì)80年代初期，從國家大力推動電子信息技術(shù)應(yīng)用開始，電子政務(wù)的發(fā)展主要經(jīng)歷了以下四個階段：辦公自動化階段、“三金工程”階段、“政府上網(wǎng)工程”階段、“三網(wǎng)一庫”階段。

電子政務(wù)提出后得到快速發(fā)展,并越來越得到國家領(lǐng)導(dǎo)層的重視，黨的十六到十九大均有提及政府工作信息化方面的內(nèi)容，十九大報告中多出提及互聯(lián)網(wǎng)、網(wǎng)絡(luò)強國和網(wǎng)絡(luò)安全，比如“增強改革創(chuàng)新本領(lǐng)，保持銳意進取的精神風(fēng)貌，善于結(jié)合實際創(chuàng)造性推動工作，善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作”等體現(xiàn)了電子政務(wù)作為政府創(chuàng)新管理的重要方式，截至2017年，中國網(wǎng)民規(guī)模已經(jīng)超過7億，電子商務(wù)、社交媒體應(yīng)用、大數(shù)據(jù)、人工智能各個領(lǐng)域的應(yīng)用和創(chuàng)新，都取得了長足的進步。但是我國現(xiàn)階段的電子政務(wù)建設(shè)仍然存在突出矛盾和問題：

2.1 頂層設(shè)計不夠完善

國家政府在關(guān)于電子政務(wù)建設(shè)的組織管理機構(gòu)、運行體制、預(yù)算體制方面的政策設(shè)計還不夠完善，缺乏專門的組織管理機構(gòu)去落實，職能配置及其運行方式不明確；“死網(wǎng)”現(xiàn)象嚴(yán)重，政府部門間的信息共享是空白，“孤島”現(xiàn)象影響信息共享；政府與公眾、企業(yè)、社會組織間的互動渠道不通。

2.2 應(yīng)用潛力發(fā)揮不全

電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用發(fā)展不平衡，應(yīng)用系統(tǒng)的潛能沒有得到充分發(fā)揮，實現(xiàn)政府管理的手段不全面，辦理行政事務(wù)效率低、提供公共服務(wù)能力欠缺。即使應(yīng)用系統(tǒng)建立起來了，但是由于缺少引導(dǎo)使用或者普及宣傳，使得社會公眾使用網(wǎng)絡(luò)參政議政不活躍，公民的參與度極低，這大大降低了電子應(yīng)用系統(tǒng)的作用發(fā)揮。

2.3 缺乏統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是電子政務(wù)實現(xiàn)“一站式”服務(wù)的基礎(chǔ)，由此實現(xiàn)不同部門間業(yè)務(wù)協(xié)同、信息共享?，F(xiàn)今我國各層級政府的信息化系統(tǒng)不統(tǒng)一問題嚴(yán)重，中央政府與地方政府之間、地方政府各部門之間、政府與其他組織機構(gòu)之間的信息系統(tǒng)一體化尚未形成，造成“信息孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重。這里所講的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要包括網(wǎng)絡(luò)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息代碼、數(shù)據(jù)庫等內(nèi)容的不統(tǒng)一，造成信息資源共享困難，重復(fù)建設(shè)等情況，浪費較嚴(yán)重。

2.4 網(wǎng)絡(luò)信息安全形勢嚴(yán)峻

由于國家統(tǒng)一系統(tǒng)尚未建立，缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu)專門治理網(wǎng)絡(luò)信息安全問題。目前，我國網(wǎng)絡(luò)環(huán)境安全問題較嚴(yán)重，信息泄露、篡改、謠言等形勢嚴(yán)峻。政府管理中的電子政務(wù)建設(shè)首先需要解決網(wǎng)絡(luò)信息安全的問題，才能確保政府行政事務(wù)的順利開展以及社會的穩(wěn)定發(fā)展。

2.5 法律法規(guī)保障措施不夠健全

我國的電子政務(wù)處于初級發(fā)展階段，關(guān)于電子政務(wù)的法律法規(guī)等保障措施處于探索完善階段。相關(guān)法律法規(guī)缺失，使得電子政務(wù)的建設(shè)發(fā)展缺少法律層面支持和保障，妨礙了我國電子政務(wù)的順利建設(shè)和發(fā)展。目前，我國關(guān)于電子政務(wù)方面的法規(guī)和制度，如在2001年成立了國務(wù)院信息化工作辦公室，用于管理信息化產(chǎn)業(yè)方面的事宜；2002年通過并頒布了《關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見》；2004年正式實施了《中華人民共和國行政許可法》；2006年，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布了《國家電子政務(wù)總體框架》等。這些規(guī)定制度對于我國電子政務(wù)的建設(shè)發(fā)展起著一定的支持和保障作用，但是關(guān)于電子公文方面的立法還處于空白時期，電子公文在特殊場合難以作為有效的法律文件。

3 美國的電子政務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀概況

美國的電子政務(wù)是世界上最早開始，目前也是發(fā)展最成熟的國家。20世紀(jì)90年代初，美國開始了電子政務(wù)建設(shè)。1993年，政府成立“國家績效評估委員會”。1994年，美國政府明確了建設(shè)電子政府的宗旨，希望建立以顧客為導(dǎo)向的電子政府。1995年，美國聯(lián)邦政府要求到2003年10月各部門呈交的公文一律使用電子文件，克林頓總統(tǒng)簽署了《文樓精簡法》。2001年，美國白宮管理與預(yù)算辦公室宣布成立“電子政務(wù)特別工作小組”。2002年，美國政府將電子政務(wù)建設(shè)作為促進經(jīng)濟復(fù)蘇的重要手段，頒布了《電子政府戰(zhàn)略》，并簽署了《2002年電子政務(wù)法》，通過以法的形式對今后電子政務(wù)發(fā)展的各方面做了明確規(guī)定，并且擴大和法律化了白宮管理與預(yù)算辦公室在電子政務(wù)發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)角色。2006年，政府又頒布了《個人隱私權(quán)保護法》《政府信息公開法》以及有關(guān)聯(lián)邦政府的《聯(lián)邦信息資源管理法》。2011年9月，政府發(fā)布《聯(lián)邦政府云戰(zhàn)略》，規(guī)定在所有聯(lián)邦政府信息化項目中優(yōu)先發(fā)展云計算。2014年3月，奧巴馬政府宣布“大數(shù)據(jù)的研究和發(fā)展計劃”。目前，美國政府網(wǎng)站的成熟性在全球是最高的，已經(jīng)建立起了全國性的、整合性的電子福利支付系統(tǒng)、電子化信息服務(wù)、執(zhí)法及公共安全信息網(wǎng)絡(luò)、納稅申報及交稅處理系統(tǒng)、國際貿(mào)易資料系統(tǒng)、電子郵遞系統(tǒng)等。

美國在政府與公民之間(G2C)、政府與企業(yè)之間(G2B)、政府機構(gòu)之間(G2G)、政府內(nèi)部(IEE)實現(xiàn)了電子政務(wù)的建設(shè)和運行，加強了政府與社會公眾、企業(yè)的互動關(guān)系，不僅實現(xiàn)了信息共享，而且高效、便捷、高質(zhì)提供公共服務(wù)，秉承一切“以公眾為中心”的導(dǎo)向，實現(xiàn)了精簡機構(gòu)，提高行政效率的目的。

美國電子政務(wù)的發(fā)展之所以那么成熟和完善，得益于美國政府注重對電子政務(wù)法律體系的建設(shè)，將電子政務(wù)建設(shè)行為納入法律體系內(nèi)，實現(xiàn)電子政府建設(shè)行為的法制化。相關(guān)電子政務(wù)的法律，如1993年的《電子化信息自由強化法案》與《政府績效結(jié)果法案》、1994年的《信息技術(shù)管理改革法和聯(lián)邦采購改革法》、1995年的《電信競爭與放松管制法》、1996年的《電信法案》、1998年的《文書工作縮減法》、2000年的《電子簽名法與認(rèn)證法案》與《政府信息安全改革法》、2002年的《電子政府法》等。正是因為美國政府在法律法規(guī)層面上對電子政務(wù)的支持和保障，確保本國電子政務(wù)建設(shè)行為法制化，才使得美國電子政務(wù)建設(shè)發(fā)展順利進行。

4 美國的電子政務(wù)建設(shè)經(jīng)驗對我國的啟示

美國作為電子政務(wù)發(fā)展最早最成熟的國家，在許多方面相比中國的電子政務(wù)有值得借鑒的經(jīng)驗，針對中國國情，筆者認(rèn)為可以從以下幾方面探討美國對中國電子政務(wù)建設(shè)的啟示。

4.1 轉(zhuǎn)變理念，堅持“以公民為中心”的服務(wù)導(dǎo)向

美國政府始終堅持“以公眾為中心”的導(dǎo)向來提供公共服務(wù)，實現(xiàn)公開、透明的政府行為，力求借助信息技術(shù)實現(xiàn)政府管理的創(chuàng)新以及提高提供公共服務(wù)的能力。而我國在實施電子政務(wù)方面主要“以技術(shù)為中心”，尚未實現(xiàn)信息資源的共享，以及政務(wù)公開透明，造成“信息孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重。

所以我國要建設(shè)政務(wù)信息化的服務(wù)型政府首先應(yīng)該從“以技術(shù)為中心”向“以公民為中心”轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，改變傳統(tǒng)的行政管理理念和創(chuàng)新管理方式。

4.2 建立健全法律法規(guī)體系和加強網(wǎng)絡(luò)安全管理

美國政府針對電子政務(wù)的建設(shè)行為健全了立法體系，將電子政務(wù)建設(shè)行為法制化，確保電子政務(wù)的建設(shè)能夠得到國家根本上的支持和保障。如美國制定了專門針對電子政務(wù)的《電子政務(wù)法》，并配套了其它的單行法，例如《網(wǎng)上電子安全法案》、《國際國內(nèi)電子簽名法》等。而我國電子政務(wù)的建設(shè)行為尚未納入法制化，在法律層面尚未建立完善的法規(guī)制度。因為我國的行政體制，使得制定的法律多屬部門法和地方法，立法層次低，同時制定的法律規(guī)范不是針對電子政務(wù)本身，而是與計算機和互聯(lián)網(wǎng)管理方面相關(guān)，導(dǎo)致對電子政務(wù)的規(guī)范能力較差。另外，我國在電子政務(wù)方面的諸多行為不具法律效力，如數(shù)字簽名和電子數(shù)據(jù)等。

美國政府將電子政務(wù)建設(shè)行為法制化的經(jīng)驗告訴我們，建立健全的法律法規(guī)體系和信息網(wǎng)絡(luò)安全管理，是保證我國電子政務(wù)順利展開的重要舉措。因而,應(yīng)當(dāng)加強電子政務(wù)建設(shè)方面的立法，使電子政務(wù)建設(shè)行為納入法制內(nèi)，特別是要重視網(wǎng)絡(luò)信息安全的立法，明確電子政務(wù)的規(guī)范。

4.3 統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，整體性規(guī)劃

美國政府統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使其建立了統(tǒng)一的信息系統(tǒng)；而我國因缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使得各層級各自為政。

電子政務(wù)的建設(shè)要從國家整體上規(guī)劃，確立統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，注重規(guī)劃，分步實施。統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)才能保證國家各層級政府按一定的標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)行政管理事務(wù)的處理以及提供公共服務(wù)的公平性，同時才能實現(xiàn)行業(yè)垂直系統(tǒng)間、地方政府橫向、垂直系統(tǒng)與屬地部門系統(tǒng)之間的整合，建立綜合性門戶網(wǎng)站，加強資源整合和信息共享，改變“信息孤島”問題，高效、便捷地為社會公眾提供公共服務(wù)。

4.4 政府推動和加大資金投入

電子政務(wù)的建設(shè)是信息化時代以及政府創(chuàng)新行政管理、提升社會服務(wù)能力的要求下進行的，是國家的重大建設(shè)事項，關(guān)乎國家管理機構(gòu)、運行機制以及整個社會公眾的利益問題。所以電子政務(wù)的建設(shè)發(fā)展需要政府重視和推動，需要制定自上而下的發(fā)展戰(zhàn)略，組建專門管理機構(gòu)和管理人員進行維護和運行、建設(shè)。同時，還要加大資金投入，建立專門的預(yù)算資金體制，以便滿足電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)完善、相關(guān)技術(shù)的研發(fā)、人才培養(yǎng)和管理資金等。正如美國政府設(shè)立的專門的電子政務(wù)建設(shè)預(yù)算資金，確實使其電子政務(wù)建設(shè)發(fā)展迅速。

5 結(jié)語

進入信息化時代，為實現(xiàn)政府創(chuàng)新管理，提升社會公共服務(wù)能力以及政府治理能力，建設(shè)以服務(wù)為中心的服務(wù)型政府，我國要實現(xiàn)電子政務(wù)的全方位發(fā)展，還有相當(dāng)長的一段路要走。通過比較分析當(dāng)前的中美兩國電子政務(wù)建設(shè)狀況，可見中國在轉(zhuǎn)變理念，堅持“以公民為中心”的服務(wù)導(dǎo)向、建立健全法律法規(guī)體系和加強網(wǎng)絡(luò)安全管理、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，整體性規(guī)劃、政府推動和加大資金投入等方面可以借鑒美國的成熟經(jīng)驗。

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